對村級債務審計清理方法及化解對策的研究與探索
萬玉昆（湖北省巴東縣審計局）
村級債務是各村級組織在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和社會事務中產(chǎn)生和形成的，這些舉債在當時對改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，客觀上起了一定作用。但目前，村級債務沉重，不少村為債所累，無力繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟和公益事業(yè)，有的村甚至運轉困難，影響了農(nóng)村綜合改革成果，特別是新農(nóng)村建設的順利推進，已成了各級黨委政府在“三農(nóng)”工作中必須直面和解決的一個重要課題。如何科學清理村級債務，妥善化解村級債務，遏止新債再生，創(chuàng)優(yōu)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，已迫在眉睫。
一、如何開展村級債務審計
村級債務審計清理工作，政策性強，清理對象多、形成時間長，規(guī)模大，涉及面廣，年度跨度大，人員變動快，債務構成錯綜復雜，加之村與村合并或分設，有的當事人已經(jīng)更迭離崗，有的賬、表、憑證、合同和相關手續(xù)等資料不全或丟失，賬務處理不規(guī)范，財務基礎工作薄弱，債權債務關系不明等等，都給村級債務審計工作帶來很大的難度，審計任務非常艱巨。在此情況下，如何開展村級債務審計清理，并取得事半功倍之效，筆者談談如下看法。
（一）、研透政策法規(guī)
國家關于村級債務的系列政策法規(guī)，一定要學習好，研讀透。如《國務院辦公廳關于徹底清理鄉(xiāng)村兩級不良債務的通知》（國辦發(fā)〔１９９９〕４０號）、《關于進一步加強村級債務管理堅決制止新增債務的通知》農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]21號、《國務院關于做好2004年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（國發(fā)[2004]21號）、《國務院關于2005年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》國發(fā)〔2005〕24號、《國務院辦公廳關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》（國辦發(fā)[2005]39號）、《國務院關于做好農(nóng)村綜合改革工作有關問題的通知》國發(fā)〔2006〕34號、《國務院辦公廳關于做好清理化解鄉(xiāng)村債務工作的意見》國辦發(fā)〔2006〕86號、《關于開展全國村級債務債權摸底清查的通知》農(nóng)經(jīng)辦[2006]1號，等等。通過學習研究，才能了解農(nóng)村的歷次改革情況、債務產(chǎn)生的時代背景以及歷次清查情況，這樣我們在審計實務中才能高屋建瓴，很好地把握尺度。
（二）、制訂周密方案
村級債務審計方案包括審計工作方案和審計實施方案。村級債務審計工作方案是審計機關制訂的一個總體工作計劃，是審計行動的總指南，一定要周密制訂。審計工作方案包括審計指導思想和工作目標、審計清理對象和范圍、審計清理內容和重點、審計組織方式、審計工作要求等六個方面的要件，審計工作方案要側重于指導性；審計實施方案是審計組編寫的一個具體的工作安排，包括編制依據(jù)、被審計單位名稱和基本情況、審計目標、重要性水平確定和審計風險評估、審計的范圍內容重點步驟和方法、預定的審計工作起訖時間、審計組長成員及分工、編制日期等七個方面的主要內容。這里需要特別強調的是，重要性水平確定和審計風險評估既是重點亦是難點，因為在此項目中，幾乎普遍存在著重要性水平低、審計風險高的問題，所以在村級債務審計中，一定要認真細致地進行審計風險評估，準確確定其重要性水平和審計風險。審計實施方案要有針對性，目標要具體化，要重點突出、分工明確、方法科學恰當，審計實施方案要側重于可操作性。
（三）、統(tǒng)一清理口徑
在審計實務中，審計清理核實方法，必須有統(tǒng)一標準，口徑必須一致，具體說來有如下核實方法：
1、對向銀行、非銀行金融機構借款形成的債務，必須提供正規(guī)借款合同及資金到賬憑證，應重點審核借款手續(xù)是否齊全，是否真實、合法，了解用途是否明確，是否確實為村集體所用。
2、對向單位、企業(yè)、個人借款，各類籌資形成的債務，必須滿足三個條件。一是有以村集體名義出具的借據(jù)或真實、合法、有效的原始證明材料；二是必須以村集體經(jīng)濟組織為直接償還人或最終償還人；三是必須是村集體經(jīng)濟組織所直接使用的、直接受益的。
3、對拖欠工程款形成的債務，必須提供村與施工單位或個人簽訂的合同、竣工驗收資料及其他結算手續(xù)。在此基礎上審核相關資料真實性，必要時進行實地查看，從中判斷債務的真實性。同時核實已支付的工程款，認定債務余額；對無施工合同及有效證明材料，未完工工程或雖已完工但未辦理竣工驗收手續(xù)的工程形成的債務，應作為無效債務進行核減。
4、對利息問題，應區(qū)分以下兩種情況進行核實。一是已經(jīng)在賬內核算的，對向銀行或非銀行金融機構的借款，審計對債務利息的認定，應采取在認定本金的基礎上，一律按照借款期限，以金融機構貸款法定基準利率為準分段計息；對向社會和個人借款的利息計算應實事求是予以認定，原則上超過法定界限的高息部分應予以核減。二是對賬外債務，只核實本金，對賬下計息和口頭約定不予核定。
5、應付款審計應重點關注三個方面。一是暫未結算應付款，應重點查明是否有資金來源，債務是否應歸屬村集體組織承擔還是歸屬村民個人承擔，如應歸屬村集體承擔且無資金來源的，債務應予以確認，否則應予以核減；二是賬面掛應付款而實際已支付或已抵扣的款項，應予以核減；三是暫存應付款中無具體支付對象的債務，應作為不需償還債務予以核減。
7、對于大的建設性債務，包括道路交通，農(nóng)田水利，興辦企業(yè)，文化、通訊、衛(wèi)生、教育等村集體公益設施等建設所形成的債務，應到財政、發(fā)改、交通、農(nóng)業(yè)、水利等部門了解情況，要重點查閱項目的立項審批文件、資金籌集計劃，查明上級主管部門資金撥付情況，審查村與施工單位或個人簽訂的合同、竣工驗收資料及其他結算手續(xù)，經(jīng)審計核實該工程確已完工、上述資料齊全的，作為審計核實債務；對確有資金來源的，或對于虛假合同和資料、資料不全、不能相互印證的，作為無效債務核減。
8、賬外債務的核實方法。未交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所核算、保留在當事人手中的債務憑據(jù)，必須有明確的欠款人和事由，開具有正式借據(jù)或與該債務形成相關的原始證明材料，經(jīng)過核實和分析確為村集體經(jīng)濟組織債務的，作為審計核實債務。
9、擔保債務的核實方法。擔保債務是指村集體組織為村辦企業(yè)、所屬單位或其他個人擔保所產(chǎn)生的債務。認定方法為，對法院出具判決書或由行政機關出具裁定書，已經(jīng)裁定由村集體經(jīng)濟組織承擔的，作為已核實債務；對沒有裁定或裁定正在進行中的，應作無法核實債務核減。
10、在村級債務審計中，對債務時間較長、金額較大的，必要時應延伸債權單位或個人，核實了解對方賬面記載或反映的債權情況；對債權人已撤銷或消亡不需償還的，應作無效債務核減；村合并和分設情況，審計時應按新的行政設置加計和切分債務。
11、對在審計中發(fā)現(xiàn)的疑點情況或案件線索，可以延伸到有關單位、金融機構及有關債權人，采取走訪、座談、實地查勘等方式，調查債務發(fā)生的真實性，切實做到嚴謹細致，查深查透。
（四）、科學組織實施
審計組負責人，首先應組織審計人員學習、研究、討論，吃透審計方案、政策，掌握審計核實基本方法，統(tǒng)一口徑，力求參審人員心中有數(shù)，達成共識；其次應組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所會計人員，一對一交流，面對面解答疑難，讓他們徹底弄清村級債務的范圍和內容，逐項明確自查表的填報要求和口徑，扎實做好自查基礎工作；再次就是審計組內，揚長避短，合理安排，有機配合。
具體說來，在組織實施時應注意做到以下四個方面，一是進點時應根據(jù)審計實施方案制定好債務自查表，其內容包括賬面數(shù)、賬外數(shù)、自查數(shù)、差異數(shù)及其原因，同時包括債務總額、構成、用途及償債情況等，被審計單位要填寫好自查表，此項工作要異常地認真、細致和扎實，因為此表的正確填報可以節(jié)省大量的審計工作時間，從而取得事半功倍之效。二是必須要求配備得力的協(xié)審人員，明確要求縣鄉(xiāng)分管領導及財經(jīng)所人員具體的工作配合。三是針對村賬所管的具體情況，審計應采取就地審計方式，審計地點應設在鄉(xiāng)財經(jīng)所，以方便資料的調閱和有關情況的了解，從而提高工作效率。 四是對賬外債務的控制，要采取封帳查庫、登記造冊、追根溯源等措施注意防止突擊作假情況的發(fā)生等。只有吃透審計方案，嫻熟審計方法，明確審計目的，科學組織實施，才能在具體的審計實務中有條不紊，以不變應萬變，以簡單應復雜，得心應手，事半功倍。
（五）、充分發(fā)揮部門聯(lián)動作用
無論是上審下，交叉審，還是同級審，應盡可能充分發(fā)揮各部門協(xié)同作戰(zhàn)的集約效應。村級債務審計單位數(shù)量之多、財務之薄弱、時間之長、成因之雜、審計任務之艱巨前所未有，審計中只有充分調動和利用一切可用審計資源，大打一場廣大的“人民戰(zhàn)爭”，才能確保審計質量，按時完成審計任務?？h財政局、農(nóng)業(yè)局、經(jīng)管局、財經(jīng)所、村民代表以及同級審計機關或人員，對當?shù)氐膫鶛鄠鶆諉挝患扒闆r比較熟悉，虛假債務很難逃其法眼，審計中一定要充分利用。如本人2009年在參加湖北省全省村級債務審計清理同級審配合中，在對某鎮(zhèn)村級債務審計時，通過核對賬表，延審相關單位，走訪部分村民，對被審單位虛減債權、多報債務數(shù)百萬元，一下子就審查清楚了，回想總結，這一切全得益本人對債權債務單位情況的相當熟悉和了解，所以審計起來得心應手，能夠迅速切中要害查出問題，效率高效果好。
二、如何妥善化解村級債務
村級債務覆蓋面廣，形成時間長，成因復雜，要想有效化解村級債務，必須首先弄清其產(chǎn)生的歷史原因和時代背景。
（一）、村級債務的成因
村級債務的形成有我國現(xiàn)行制度、體制等宏觀方面的因素，也有村級經(jīng)濟基礎薄弱、資金短缺，舉債辦事等微觀方面的原因。村級債務問題雖然各地債務形成有差異，但是歸納起來不外乎以下幾點：
1、舉債墊付稅費
在2005年前，農(nóng)特兩稅和“三提五統(tǒng)”尚未取消，此外還有醫(yī)療保險、報刊雜志訂閱、各種達標升級活動等。每年縣鄉(xiāng)限定了任務和完成時間，而部分農(nóng)戶無力上繳或欠繳應承擔的合理稅費，村干部迫于目標考核，不得不靠借貸款完成上級下達的剛性任務，如此年復一年，雪球越滾越大。
2、投資形成負債
改革開放后，特別是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉型潮中，一些村出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的初衷，舉債辦企業(yè)，盲目上項目，或搞多種經(jīng)營，最終由于決策失誤，生產(chǎn)技術起點低，經(jīng)營管理不善，產(chǎn)品質量差，產(chǎn)品不適銷對路，抗風險能力差、財務管理混亂等原因導致投資失敗，經(jīng)營難以為繼，大批村級企業(yè)停產(chǎn)倒閉，投資無法收回，債務無力償還，從而背上沉重的債務。
3、舉債維持機構運轉
隨著雙層經(jīng)營體制中的集體經(jīng)濟因土地、山林經(jīng)營權的出讓，村級收入路子越來越窄，收入來源幾近為零。轉移支付前微薄的收入不足以維持村組干部工資，日常支出無可靠保障，造成支出大于收入，只有依靠借款來維持收支平衡，從而造成負債。
4、公益性、建設性負債大
長期以來，各村致富心切，為了改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，在財力物力捉襟見肘的情況下，舉債興辦一些急待要辦的公益事業(yè)，向上爭取資金又比較困難，且向農(nóng)民集資也只能籌措到一小部分資金，大部分資金缺口只有通過借款來解決。村級公益事業(yè)包括通村道路、農(nóng)電改造、水利設施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化廣播、村級建設等，這些公益建設主要依靠村集體經(jīng)濟組織，國家只給少量的補貼和扶持，缺口極大。
5、配套資金缺口
國家為了改善民生，先后下?lián)芰朔鲐殹⑼ㄟ_、通暢、飲水、沼氣、“五改三建”等?？?，但基層配套資金不足，為了抓住項目機遇，村級也只能靠舉債來完成配套，從而形成了部分債務。
6、“普九”舉債
前幾年各種達標升級活動繁多，特別是在國家“普九” 達標期間，為了執(zhí)行“哪級學校哪級辦”、“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”和“普九達標一票否決”的方針，村級組織積極舉債建村學校，但在2006年國家“普九”債務認定時，由于村級“普九”債務不屬于認定范圍，故債務懸而至今。
7、民間高息借貸
據(jù)調查, 鄉(xiāng)村債務由鄉(xiāng)村干部經(jīng)手在民間高息借貸的十分普遍, 借款年利率一般是 10%至 15%不等,高的甚至達到 20%左右, 且每年換據(jù)結息, 息轉本,本生息, 利滾利，不斷驢打滾式的增加，基本上是幾年后本金要翻一番。沉重的利息負擔, 使鄉(xiāng)村債務陷入了惡性循環(huán)。
8、部分村干部責任心不強
由于村委會換屆原因，不少新任村干部，對老債務以自己沒經(jīng)手為由，采取消極回避態(tài)度，即使接了舊賬也是無力償還，導致干部換一任，債務多一茬，造成債務越累越多。
（二）、村債化解思路與對策
農(nóng)村工作要靠農(nóng)村干部去開展，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要靠農(nóng)村干部去組織實施。村級債務問題一頭連著集體，一頭連著農(nóng)民，不少村因負債嚴重，村委會的誠信在群眾中受到一定影響，導致個別村部分干部失信于民，從而引發(fā)矛盾沖突，村級組織很難正常運轉，影響了黨和政府在農(nóng)村中的形象。同時大量債務的存在，阻滯了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此化解村級債務是一項事關農(nóng)村穩(wěn)定和科學發(fā)展的系統(tǒng)工程，需要上下聯(lián)動、多管齊下、多輪驅動、硬化措施、要形成各部門通力配合的有效機制。根據(jù)審計調查情況及目前村級債務狀況，為創(chuàng)優(yōu)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，各級黨政領導要高度重視化解村級債務工作，黨委政府要從加強黨的先進性建設和執(zhí)政能力建設、構建和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村的高度出發(fā), 充分認識化解村級債務的重要性；有關部門應從實際出發(fā)，從維護農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，以講政治、講科學發(fā)展的高度責任感，把化解債務工作擺在重要議事日程, 切實加強領導, 堅持依據(jù)政策法規(guī)、依靠人民群眾、積極穩(wěn)妥推進的原則,多渠道、分類別從以下幾個方面積極尋求化解村級債務的有效途徑和辦法：
1、清收債權還債
根據(jù)村級債務多為逾期、債務硬債權軟的特點，根據(jù)目前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況，本著尊重歷史、實事求是的原則，按照有關法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、村規(guī)民約和約定俗成的慣例，充分發(fā)揮村民代表大會和村民代表的作用，在充分尊重民意和民主公開的前提下，動之以情，曉之以理，在國家政策法律許可的范圍內，在不影響農(nóng)村穩(wěn)定大局的前提下，區(qū)別不同情況，采取經(jīng)濟的、行政的、法律的手段，積極清收稅費改革前農(nóng)戶尾欠款化債。對單位和個人拖欠鄉(xiāng)村集體的款項, 要采取經(jīng)濟、法律、行政的方法和措施進行清收。對農(nóng)民欠交的稅費尾欠, 要分門別類,妥善處理。屬于違反政策規(guī)定的集資、攤派和違規(guī)超收的稅費尾欠, 應予以核銷; 對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠, 要嚴格按照稅法規(guī)定進行清收; 對符合減免規(guī)定的稅費尾欠, 要給予減免; 不符合減免條件的, 要依法逐步清收; 對各類企業(yè)承包款, 應按合同、協(xié)議據(jù)實清收。
2、結對沖抵三角債
村級組織既是債務人，也是債權人，村集體與個人之間的債權債務關系，客觀上就是一個璉瑣的債務大連環(huán)。對村與農(nóng)戶以及個人之間形成的三角債進行清理核實后，在協(xié)商自愿、各方到場、完善手續(xù)的前提下，實行債權債務對口劃轉，相互沖轉抵賬，把多頭債變成幾頭清。
3、盤活資產(chǎn)還債
村集體現(xiàn)有的資源諸如荒山、荒地、荒灘、魚塘、林地、果園、茶園、藥園及閑置房產(chǎn)、設備等一切可利用資源，可采取拍賣、承包、承租、入股、招商引資等一切形式，整合盤活存量資產(chǎn)，綜合開發(fā)利用，將所得收益用于償還債務。
4、核銷債權減債
對債權單位確已撤銷或債權人已放棄債權的債務，歷史遺留的可作呆賬、壞賬處理的陳欠債務，以及民間高息借貸不合規(guī)利息，可按相關政策、程序核銷減債。例如，對村集體所欠的民間高息借款, 在清理核實的基礎上, 雙方協(xié)商, 從鎖定債務之日起, 對不正常的高息要按照國家金融部門規(guī)定的同期同檔利率重新計算債務利息。對鄉(xiāng)村集體歷史上形成應還金融部門的不良貸款、財政部門的不良周轉金, 符合核呆條件的, 要按規(guī)定程序上報審批， 積極爭取作呆賬、壞賬核銷處理, 以減輕村級債務。
5、強制劃轉降債
凡不是為民辦事的債務，凡是水分債務，凡是虛假及不合理債務，凡是以村名義為企業(yè)或個人借款牟利形成的債務，應當按照“誰受益、誰負擔”的原則落實債務人，依法依規(guī)劃轉給有關責任企業(yè)、個人或直接責任人。
6、爭取資金化債
對于興辦村教育，興辦交通、農(nóng)田水利等基礎設施形成的債務，各級財政、教育、交通、水利、農(nóng)業(yè)等部門應加大力度，充分把握新農(nóng)村建設及國家拉動內需等等千載難逢的機遇，全方位向上爭取國家化解村級債務方面的優(yōu)惠政策、項目和資金支持,用于村級建設性、發(fā)展性債務的化解。
7、設立財政專項資金化債
縣財政應建立化解村級債務專項資金。由于村級債務數(shù)額較大, 在目前村級財源建設和村級集體經(jīng)濟尚未發(fā)展壯大的情況下, 除鄉(xiāng)村自身努力外, 縣財政每年應預算一部分專項資金, 用于化解村級組織因農(nóng)村基礎設施及公益性建設形成的債務。
8、發(fā)展村級經(jīng)濟消債
科學發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟,在發(fā)展中積極主動化解村級債務。要把加快發(fā)展作為化解村級債務的根本舉措來抓，努力為村級經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。有條件的地方要積極引導和鼓勵當?shù)剞r(nóng)民、投資商及外來投資者到鄉(xiāng)村投資經(jīng)商辦企業(yè) ，加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工及銷售等力度，著力培育和壯大村級集體經(jīng)濟和農(nóng)村市場。
（三）嚴管舊債，遏止新債再生
為鞏固化債成果，村債審結鎖定后，各級政府一方面要加大化解村級債務工作力度, 務求抓出實效；另一方面要教育廣大村干部樹立科學的發(fā)展觀、正確的政績觀,確保農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展；同時應采取強力監(jiān)管措施，建章立制，規(guī)范管理，建立紀檢監(jiān)察、審計、財政、經(jīng)管分工協(xié)作的立體控債監(jiān)管機制，真正做到令行禁止，杜絕新債再生，為建立保障有力的村級基層組織創(chuàng)造有利環(huán)境。
一、如何開展村級債務審計
村級債務審計清理工作，政策性強，清理對象多、形成時間長，規(guī)模大，涉及面廣，年度跨度大，人員變動快，債務構成錯綜復雜，加之村與村合并或分設，有的當事人已經(jīng)更迭離崗，有的賬、表、憑證、合同和相關手續(xù)等資料不全或丟失，賬務處理不規(guī)范，財務基礎工作薄弱，債權債務關系不明等等，都給村級債務審計工作帶來很大的難度，審計任務非常艱巨。在此情況下，如何開展村級債務審計清理，并取得事半功倍之效，筆者談談如下看法。
（一）、研透政策法規(guī)
國家關于村級債務的系列政策法規(guī)，一定要學習好，研讀透。如《國務院辦公廳關于徹底清理鄉(xiāng)村兩級不良債務的通知》（國辦發(fā)〔１９９９〕４０號）、《關于進一步加強村級債務管理堅決制止新增債務的通知》農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]21號、《國務院關于做好2004年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（國發(fā)[2004]21號）、《國務院關于2005年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》國發(fā)〔2005〕24號、《國務院辦公廳關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》（國辦發(fā)[2005]39號）、《國務院關于做好農(nóng)村綜合改革工作有關問題的通知》國發(fā)〔2006〕34號、《國務院辦公廳關于做好清理化解鄉(xiāng)村債務工作的意見》國辦發(fā)〔2006〕86號、《關于開展全國村級債務債權摸底清查的通知》農(nóng)經(jīng)辦[2006]1號，等等。通過學習研究，才能了解農(nóng)村的歷次改革情況、債務產(chǎn)生的時代背景以及歷次清查情況，這樣我們在審計實務中才能高屋建瓴，很好地把握尺度。
（二）、制訂周密方案
村級債務審計方案包括審計工作方案和審計實施方案。村級債務審計工作方案是審計機關制訂的一個總體工作計劃，是審計行動的總指南，一定要周密制訂。審計工作方案包括審計指導思想和工作目標、審計清理對象和范圍、審計清理內容和重點、審計組織方式、審計工作要求等六個方面的要件，審計工作方案要側重于指導性；審計實施方案是審計組編寫的一個具體的工作安排，包括編制依據(jù)、被審計單位名稱和基本情況、審計目標、重要性水平確定和審計風險評估、審計的范圍內容重點步驟和方法、預定的審計工作起訖時間、審計組長成員及分工、編制日期等七個方面的主要內容。這里需要特別強調的是，重要性水平確定和審計風險評估既是重點亦是難點，因為在此項目中，幾乎普遍存在著重要性水平低、審計風險高的問題，所以在村級債務審計中，一定要認真細致地進行審計風險評估，準確確定其重要性水平和審計風險。審計實施方案要有針對性，目標要具體化，要重點突出、分工明確、方法科學恰當，審計實施方案要側重于可操作性。
（三）、統(tǒng)一清理口徑
在審計實務中，審計清理核實方法，必須有統(tǒng)一標準，口徑必須一致，具體說來有如下核實方法：
1、對向銀行、非銀行金融機構借款形成的債務，必須提供正規(guī)借款合同及資金到賬憑證，應重點審核借款手續(xù)是否齊全，是否真實、合法，了解用途是否明確，是否確實為村集體所用。
2、對向單位、企業(yè)、個人借款，各類籌資形成的債務，必須滿足三個條件。一是有以村集體名義出具的借據(jù)或真實、合法、有效的原始證明材料；二是必須以村集體經(jīng)濟組織為直接償還人或最終償還人；三是必須是村集體經(jīng)濟組織所直接使用的、直接受益的。
3、對拖欠工程款形成的債務，必須提供村與施工單位或個人簽訂的合同、竣工驗收資料及其他結算手續(xù)。在此基礎上審核相關資料真實性，必要時進行實地查看，從中判斷債務的真實性。同時核實已支付的工程款，認定債務余額；對無施工合同及有效證明材料，未完工工程或雖已完工但未辦理竣工驗收手續(xù)的工程形成的債務，應作為無效債務進行核減。
4、對利息問題，應區(qū)分以下兩種情況進行核實。一是已經(jīng)在賬內核算的，對向銀行或非銀行金融機構的借款，審計對債務利息的認定，應采取在認定本金的基礎上，一律按照借款期限，以金融機構貸款法定基準利率為準分段計息；對向社會和個人借款的利息計算應實事求是予以認定，原則上超過法定界限的高息部分應予以核減。二是對賬外債務，只核實本金，對賬下計息和口頭約定不予核定。
5、應付款審計應重點關注三個方面。一是暫未結算應付款，應重點查明是否有資金來源，債務是否應歸屬村集體組織承擔還是歸屬村民個人承擔，如應歸屬村集體承擔且無資金來源的，債務應予以確認，否則應予以核減；二是賬面掛應付款而實際已支付或已抵扣的款項，應予以核減；三是暫存應付款中無具體支付對象的債務，應作為不需償還債務予以核減。
7、對于大的建設性債務，包括道路交通，農(nóng)田水利，興辦企業(yè)，文化、通訊、衛(wèi)生、教育等村集體公益設施等建設所形成的債務，應到財政、發(fā)改、交通、農(nóng)業(yè)、水利等部門了解情況，要重點查閱項目的立項審批文件、資金籌集計劃，查明上級主管部門資金撥付情況，審查村與施工單位或個人簽訂的合同、竣工驗收資料及其他結算手續(xù)，經(jīng)審計核實該工程確已完工、上述資料齊全的，作為審計核實債務；對確有資金來源的，或對于虛假合同和資料、資料不全、不能相互印證的，作為無效債務核減。
8、賬外債務的核實方法。未交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所核算、保留在當事人手中的債務憑據(jù)，必須有明確的欠款人和事由，開具有正式借據(jù)或與該債務形成相關的原始證明材料，經(jīng)過核實和分析確為村集體經(jīng)濟組織債務的，作為審計核實債務。
9、擔保債務的核實方法。擔保債務是指村集體組織為村辦企業(yè)、所屬單位或其他個人擔保所產(chǎn)生的債務。認定方法為，對法院出具判決書或由行政機關出具裁定書，已經(jīng)裁定由村集體經(jīng)濟組織承擔的，作為已核實債務；對沒有裁定或裁定正在進行中的，應作無法核實債務核減。
10、在村級債務審計中，對債務時間較長、金額較大的，必要時應延伸債權單位或個人，核實了解對方賬面記載或反映的債權情況；對債權人已撤銷或消亡不需償還的，應作無效債務核減；村合并和分設情況，審計時應按新的行政設置加計和切分債務。
11、對在審計中發(fā)現(xiàn)的疑點情況或案件線索，可以延伸到有關單位、金融機構及有關債權人，采取走訪、座談、實地查勘等方式，調查債務發(fā)生的真實性，切實做到嚴謹細致，查深查透。
（四）、科學組織實施
審計組負責人，首先應組織審計人員學習、研究、討論，吃透審計方案、政策，掌握審計核實基本方法，統(tǒng)一口徑，力求參審人員心中有數(shù)，達成共識；其次應組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所會計人員，一對一交流，面對面解答疑難，讓他們徹底弄清村級債務的范圍和內容，逐項明確自查表的填報要求和口徑，扎實做好自查基礎工作；再次就是審計組內，揚長避短，合理安排，有機配合。
具體說來，在組織實施時應注意做到以下四個方面，一是進點時應根據(jù)審計實施方案制定好債務自查表，其內容包括賬面數(shù)、賬外數(shù)、自查數(shù)、差異數(shù)及其原因，同時包括債務總額、構成、用途及償債情況等，被審計單位要填寫好自查表，此項工作要異常地認真、細致和扎實，因為此表的正確填報可以節(jié)省大量的審計工作時間，從而取得事半功倍之效。二是必須要求配備得力的協(xié)審人員，明確要求縣鄉(xiāng)分管領導及財經(jīng)所人員具體的工作配合。三是針對村賬所管的具體情況，審計應采取就地審計方式，審計地點應設在鄉(xiāng)財經(jīng)所，以方便資料的調閱和有關情況的了解，從而提高工作效率。 四是對賬外債務的控制，要采取封帳查庫、登記造冊、追根溯源等措施注意防止突擊作假情況的發(fā)生等。只有吃透審計方案，嫻熟審計方法，明確審計目的，科學組織實施，才能在具體的審計實務中有條不紊，以不變應萬變，以簡單應復雜，得心應手，事半功倍。
（五）、充分發(fā)揮部門聯(lián)動作用
無論是上審下，交叉審，還是同級審，應盡可能充分發(fā)揮各部門協(xié)同作戰(zhàn)的集約效應。村級債務審計單位數(shù)量之多、財務之薄弱、時間之長、成因之雜、審計任務之艱巨前所未有，審計中只有充分調動和利用一切可用審計資源，大打一場廣大的“人民戰(zhàn)爭”，才能確保審計質量，按時完成審計任務?？h財政局、農(nóng)業(yè)局、經(jīng)管局、財經(jīng)所、村民代表以及同級審計機關或人員，對當?shù)氐膫鶛鄠鶆諉挝患扒闆r比較熟悉，虛假債務很難逃其法眼，審計中一定要充分利用。如本人2009年在參加湖北省全省村級債務審計清理同級審配合中，在對某鎮(zhèn)村級債務審計時，通過核對賬表，延審相關單位，走訪部分村民，對被審單位虛減債權、多報債務數(shù)百萬元，一下子就審查清楚了，回想總結，這一切全得益本人對債權債務單位情況的相當熟悉和了解，所以審計起來得心應手，能夠迅速切中要害查出問題，效率高效果好。
二、如何妥善化解村級債務
村級債務覆蓋面廣，形成時間長，成因復雜，要想有效化解村級債務，必須首先弄清其產(chǎn)生的歷史原因和時代背景。
（一）、村級債務的成因
村級債務的形成有我國現(xiàn)行制度、體制等宏觀方面的因素，也有村級經(jīng)濟基礎薄弱、資金短缺，舉債辦事等微觀方面的原因。村級債務問題雖然各地債務形成有差異，但是歸納起來不外乎以下幾點：
1、舉債墊付稅費
在2005年前，農(nóng)特兩稅和“三提五統(tǒng)”尚未取消，此外還有醫(yī)療保險、報刊雜志訂閱、各種達標升級活動等。每年縣鄉(xiāng)限定了任務和完成時間，而部分農(nóng)戶無力上繳或欠繳應承擔的合理稅費，村干部迫于目標考核，不得不靠借貸款完成上級下達的剛性任務，如此年復一年，雪球越滾越大。
2、投資形成負債
改革開放后，特別是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉型潮中，一些村出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的初衷，舉債辦企業(yè)，盲目上項目，或搞多種經(jīng)營，最終由于決策失誤，生產(chǎn)技術起點低，經(jīng)營管理不善，產(chǎn)品質量差，產(chǎn)品不適銷對路，抗風險能力差、財務管理混亂等原因導致投資失敗，經(jīng)營難以為繼，大批村級企業(yè)停產(chǎn)倒閉，投資無法收回，債務無力償還，從而背上沉重的債務。
3、舉債維持機構運轉
隨著雙層經(jīng)營體制中的集體經(jīng)濟因土地、山林經(jīng)營權的出讓，村級收入路子越來越窄，收入來源幾近為零。轉移支付前微薄的收入不足以維持村組干部工資，日常支出無可靠保障，造成支出大于收入，只有依靠借款來維持收支平衡，從而造成負債。
4、公益性、建設性負債大
長期以來，各村致富心切，為了改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，在財力物力捉襟見肘的情況下，舉債興辦一些急待要辦的公益事業(yè)，向上爭取資金又比較困難，且向農(nóng)民集資也只能籌措到一小部分資金，大部分資金缺口只有通過借款來解決。村級公益事業(yè)包括通村道路、農(nóng)電改造、水利設施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化廣播、村級建設等，這些公益建設主要依靠村集體經(jīng)濟組織，國家只給少量的補貼和扶持，缺口極大。
5、配套資金缺口
國家為了改善民生，先后下?lián)芰朔鲐殹⑼ㄟ_、通暢、飲水、沼氣、“五改三建”等?？?，但基層配套資金不足，為了抓住項目機遇，村級也只能靠舉債來完成配套，從而形成了部分債務。
6、“普九”舉債
前幾年各種達標升級活動繁多，特別是在國家“普九” 達標期間，為了執(zhí)行“哪級學校哪級辦”、“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”和“普九達標一票否決”的方針，村級組織積極舉債建村學校，但在2006年國家“普九”債務認定時，由于村級“普九”債務不屬于認定范圍，故債務懸而至今。
7、民間高息借貸
據(jù)調查, 鄉(xiāng)村債務由鄉(xiāng)村干部經(jīng)手在民間高息借貸的十分普遍, 借款年利率一般是 10%至 15%不等,高的甚至達到 20%左右, 且每年換據(jù)結息, 息轉本,本生息, 利滾利，不斷驢打滾式的增加，基本上是幾年后本金要翻一番。沉重的利息負擔, 使鄉(xiāng)村債務陷入了惡性循環(huán)。
8、部分村干部責任心不強
由于村委會換屆原因，不少新任村干部，對老債務以自己沒經(jīng)手為由，采取消極回避態(tài)度，即使接了舊賬也是無力償還，導致干部換一任，債務多一茬，造成債務越累越多。
（二）、村債化解思路與對策
農(nóng)村工作要靠農(nóng)村干部去開展，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要靠農(nóng)村干部去組織實施。村級債務問題一頭連著集體，一頭連著農(nóng)民，不少村因負債嚴重，村委會的誠信在群眾中受到一定影響，導致個別村部分干部失信于民，從而引發(fā)矛盾沖突，村級組織很難正常運轉，影響了黨和政府在農(nóng)村中的形象。同時大量債務的存在，阻滯了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此化解村級債務是一項事關農(nóng)村穩(wěn)定和科學發(fā)展的系統(tǒng)工程，需要上下聯(lián)動、多管齊下、多輪驅動、硬化措施、要形成各部門通力配合的有效機制。根據(jù)審計調查情況及目前村級債務狀況，為創(chuàng)優(yōu)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，各級黨政領導要高度重視化解村級債務工作，黨委政府要從加強黨的先進性建設和執(zhí)政能力建設、構建和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村的高度出發(fā), 充分認識化解村級債務的重要性；有關部門應從實際出發(fā)，從維護農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，以講政治、講科學發(fā)展的高度責任感，把化解債務工作擺在重要議事日程, 切實加強領導, 堅持依據(jù)政策法規(guī)、依靠人民群眾、積極穩(wěn)妥推進的原則,多渠道、分類別從以下幾個方面積極尋求化解村級債務的有效途徑和辦法：
1、清收債權還債
根據(jù)村級債務多為逾期、債務硬債權軟的特點，根據(jù)目前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況，本著尊重歷史、實事求是的原則，按照有關法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、村規(guī)民約和約定俗成的慣例，充分發(fā)揮村民代表大會和村民代表的作用，在充分尊重民意和民主公開的前提下，動之以情，曉之以理，在國家政策法律許可的范圍內，在不影響農(nóng)村穩(wěn)定大局的前提下，區(qū)別不同情況，采取經(jīng)濟的、行政的、法律的手段，積極清收稅費改革前農(nóng)戶尾欠款化債。對單位和個人拖欠鄉(xiāng)村集體的款項, 要采取經(jīng)濟、法律、行政的方法和措施進行清收。對農(nóng)民欠交的稅費尾欠, 要分門別類,妥善處理。屬于違反政策規(guī)定的集資、攤派和違規(guī)超收的稅費尾欠, 應予以核銷; 對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠, 要嚴格按照稅法規(guī)定進行清收; 對符合減免規(guī)定的稅費尾欠, 要給予減免; 不符合減免條件的, 要依法逐步清收; 對各類企業(yè)承包款, 應按合同、協(xié)議據(jù)實清收。
2、結對沖抵三角債
村級組織既是債務人，也是債權人，村集體與個人之間的債權債務關系，客觀上就是一個璉瑣的債務大連環(huán)。對村與農(nóng)戶以及個人之間形成的三角債進行清理核實后，在協(xié)商自愿、各方到場、完善手續(xù)的前提下，實行債權債務對口劃轉，相互沖轉抵賬，把多頭債變成幾頭清。
3、盤活資產(chǎn)還債
村集體現(xiàn)有的資源諸如荒山、荒地、荒灘、魚塘、林地、果園、茶園、藥園及閑置房產(chǎn)、設備等一切可利用資源，可采取拍賣、承包、承租、入股、招商引資等一切形式，整合盤活存量資產(chǎn)，綜合開發(fā)利用，將所得收益用于償還債務。
4、核銷債權減債
對債權單位確已撤銷或債權人已放棄債權的債務，歷史遺留的可作呆賬、壞賬處理的陳欠債務，以及民間高息借貸不合規(guī)利息，可按相關政策、程序核銷減債。例如，對村集體所欠的民間高息借款, 在清理核實的基礎上, 雙方協(xié)商, 從鎖定債務之日起, 對不正常的高息要按照國家金融部門規(guī)定的同期同檔利率重新計算債務利息。對鄉(xiāng)村集體歷史上形成應還金融部門的不良貸款、財政部門的不良周轉金, 符合核呆條件的, 要按規(guī)定程序上報審批， 積極爭取作呆賬、壞賬核銷處理, 以減輕村級債務。
5、強制劃轉降債
凡不是為民辦事的債務，凡是水分債務，凡是虛假及不合理債務，凡是以村名義為企業(yè)或個人借款牟利形成的債務，應當按照“誰受益、誰負擔”的原則落實債務人，依法依規(guī)劃轉給有關責任企業(yè)、個人或直接責任人。
6、爭取資金化債
對于興辦村教育，興辦交通、農(nóng)田水利等基礎設施形成的債務，各級財政、教育、交通、水利、農(nóng)業(yè)等部門應加大力度，充分把握新農(nóng)村建設及國家拉動內需等等千載難逢的機遇，全方位向上爭取國家化解村級債務方面的優(yōu)惠政策、項目和資金支持,用于村級建設性、發(fā)展性債務的化解。
7、設立財政專項資金化債
縣財政應建立化解村級債務專項資金。由于村級債務數(shù)額較大, 在目前村級財源建設和村級集體經(jīng)濟尚未發(fā)展壯大的情況下, 除鄉(xiāng)村自身努力外, 縣財政每年應預算一部分專項資金, 用于化解村級組織因農(nóng)村基礎設施及公益性建設形成的債務。
8、發(fā)展村級經(jīng)濟消債
科學發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟,在發(fā)展中積極主動化解村級債務。要把加快發(fā)展作為化解村級債務的根本舉措來抓，努力為村級經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。有條件的地方要積極引導和鼓勵當?shù)剞r(nóng)民、投資商及外來投資者到鄉(xiāng)村投資經(jīng)商辦企業(yè) ，加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工及銷售等力度，著力培育和壯大村級集體經(jīng)濟和農(nóng)村市場。
（三）嚴管舊債，遏止新債再生
為鞏固化債成果，村債審結鎖定后，各級政府一方面要加大化解村級債務工作力度, 務求抓出實效；另一方面要教育廣大村干部樹立科學的發(fā)展觀、正確的政績觀,確保農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展；同時應采取強力監(jiān)管措施，建章立制，規(guī)范管理，建立紀檢監(jiān)察、審計、財政、經(jīng)管分工協(xié)作的立體控債監(jiān)管機制，真正做到令行禁止，杜絕新債再生，為建立保障有力的村級基層組織創(chuàng)造有利環(huán)境。
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