[新華每日電訊]：審計“倒逼”財政體制改革
新華社記者：張曉松
據(jù)新華社北京6月27日電（記者張曉松）受國務院委托，審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作了2012年度審計報告。報告密切關(guān)注財政、金融、國有資產(chǎn)等領(lǐng)域情況，揭示了當前存在的突出矛盾和風險隱患。
政策執(zhí)行不嚴格，措施落實不到位
政令不通，中央的宏觀經(jīng)濟政策就不能得到真正貫徹落實，就難以防范風險而易于滋生隱患。為此，今年的審計報告十分關(guān)注宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況。
在金融審計方面，審計報告突出反映了差別化信貸政策執(zhí)行不嚴格的問題，如有的金融機構(gòu)在小企業(yè)貸款及出口賣方信貸中額外收費等，這些都不利于推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
在國企審計方面，審計報告深刻揭示出一些中央骨干企業(yè)投資管理不規(guī)范，盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有悖國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；同時，一些重大技術(shù)攻關(guān)和推廣應用的激勵措施也沒有落實到位。
在節(jié)能減排政策執(zhí)行審計方面，審計報告重點指出一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行不到位，沒有按規(guī)定進行環(huán)境影響評價、節(jié)能評估審查，不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護。
內(nèi)控機制不健全，違規(guī)經(jīng)營突出
建立金融機構(gòu)和國有企業(yè)的內(nèi)部控制和風險防范機制，是及時堵塞漏洞、化解隱患，抑制苗頭性問題轉(zhuǎn)化為趨勢性問題，防止局部性風險演變?yōu)槿中燥L險的重要保障，這方面也成今年審計報告關(guān)注的重點。
報告指出，一些金融機構(gòu)內(nèi)部控制和風險防范機制不健全，違規(guī)經(jīng)營比較突出，有的分支機構(gòu)通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量，大量信貸資金被轉(zhuǎn)入民間金融市場用于高利轉(zhuǎn)貸，干擾了正常金融市場秩序。
一些中央骨干企業(yè)特別是其子公司的法人治理結(jié)構(gòu)不健全，盲目決策、違規(guī)決策以及決策不到位和不嚴格時有發(fā)生，由此形成的損失及潛在損失高達數(shù)十億元；一些企業(yè)虛構(gòu)銷售或成本費用，影響到會計核算準確，埋下財務風險隱患。
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松)報告還整合了一年來的多項審計成果，從宏觀角度審視當前體制機制層面存在的突出問題，并有針對性地提出了完善分稅制、建立政府財務報告制度等治本之策，字里行間透露出深化財政體制改革的迫切性。
關(guān)注政府間財權(quán)事權(quán)不匹配，呼吁完善分稅制
我國現(xiàn)行分稅制財政體制運行近20年，有效緩解了中央財政困境，但隨著時間推移，對地方財政運轉(zhuǎn)的不良影響也日益明顯。
今年審計報告結(jié)合當前18個省地方財政運行情況以及中央財政管理情況，首次從多個層面剖析了分稅制財政體系與當前改革發(fā)展的諸多不相適應:
——從政府與市場的關(guān)系看，政府職能范圍不清，越位與缺位并存，各地一方面圍繞招商引資競相出臺優(yōu)惠政策，并以大量財政資金補貼競爭性企業(yè)，另一方面對民生領(lǐng)域投入不足；
——從政府間事權(quán)劃分看，目前，中央和地方共同承擔的教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等多個事項的支出責任并未明確，而少數(shù)明確支出責任的事項，上下級政府又交叉安排支出；
——從中央與地方之間的財權(quán)劃分看，地方各級稅收收入不能滿足當年公共財政支出的一半，預算支出又受達標增支政策約束，缺乏收入和預算自主權(quán)；
——從轉(zhuǎn)移支付制度看，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財政支出比重、規(guī)定專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付比重均高達60%以上，加之管理不完善、分配不規(guī)范，造成資金自上而下層層結(jié)存、跑冒滴漏。
針對這些問題，審計報告提出合理劃分各級政府間事權(quán)，充實地方稅體系，保障其履行事權(quán)所需的財權(quán)，切實提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付等建議，著力推進完善財權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制。
揭示財政“家底”不清，建議實行政府“年報”制
預算體系的統(tǒng)一完整和財政管理的規(guī)范有序，是深化財政體制改革的重要基礎(chǔ)。
今年的審計報告把資金分配、政策實施、預算執(zhí)行與決算草案的審計融為一體，從預算的完整性、執(zhí)行的規(guī)范性、決算的準確性、財政管理的有效性等方面，反映了當前財政“家底”不清等突出問題。
在中央財政管理方面，報告指出:國有資本經(jīng)營預算范圍不完整，抽查的18個省本級的34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入年初預算；“打捆”預算、代編預算大量存在，部分投資安排給了不符合條件的單位或項目；有的專項資金切塊后由不同部門多頭分配，有的項目由同一部門內(nèi)部不同司局重復安排投資；上百億元投資計劃未按程序下達，有的事項未如實向全國人大報告；決算草案編制不完整，未反映國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)及負債情況。
今年的審計報告還首次將公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營三本預算放在一起，對各自的功能定位進行了分析比較，揭示出功能界定不清晰、彼此交叉安排資金等突出問題。
針對這些問題，審計報告提出，要加快健全統(tǒng)一規(guī)范的政府預算體系，將政府收支全面納入預算管理；要像上市公司發(fā)布“年報”一樣，逐步建立政府財務報告制度，全面反映政府的財務狀況和運營績效；同時，要加大預算公開力度。
著眼提升行政效率，建議加強財政資金績效管理
在當前財政收入高速增長勢頭有所放緩，而民生等剛性支出不斷增長的情況下，要想有效緩解財政收支矛盾，把有限資金用到“刀刃”上，就必須加強財政資金績效管理，提升政府的行政效率。
為此，今年的審計報告在繼續(xù)關(guān)注違法違規(guī)的同時，始終抓住績效不放。
在財政資金的使用效率方面，報告指出，中央本級財政資金閑置較多，未能形成有效需求。如公共財政預算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購置稅一項就結(jié)余37億多元，還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)近400億元；基金預算中，新增建設(shè)用地有償使用費等3項基金連年結(jié)轉(zhuǎn)，余額累計近340億元；國有資本經(jīng)營預算中，82%的支出l0月份后才下?lián)?，影響到當年?zhí)行。地方財政資金閑置問題也不容忽視，18個省本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。
在專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果方面，報告也反映了目前重分配輕管理、重投入輕效果問題突出，部分項目未達預期效果。如對能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用等中央轉(zhuǎn)移支付資金，審計人員自上而下進行了全過程跟蹤審計，發(fā)現(xiàn)有42%的資金被結(jié)存在各級財政或主管部門，撥付到項目單位的資金又有近2%被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用，抽查的項目中23%實施進度緩慢或建成后未實現(xiàn)目標。
一方面，低效問題大量存在，另一方面，績效評價覆蓋面較低。2012年中央部門開展績效評價的項目資金僅占部門項目預算的l.5%。
針對這些問題，報告提出，應注重增收節(jié)支，厲行勤儉節(jié)約，降低行政成本，提高財政資金使用績效；同時，通過體制建設(shè)，加強預算績效考核的約束力。
央企決策不合規(guī)致?lián)p失數(shù)十億元
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松 陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時說，對53戶中央骨干企業(yè)的審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有1784項重大經(jīng)濟決策不合規(guī)，形成損失及潛在損失45.57億元。
另外，由于對國有企業(yè)的考核監(jiān)管偏重于資產(chǎn)增值和收入利潤等，一些企業(yè)盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有的片面追求做大，投資管理不夠規(guī)范；科技投入增長總體滯后于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展。
劉家義說，對審計指出的問題，相關(guān)企業(yè)建立健全規(guī)章制度684項，補繳稅款和挽回損失11.59億元，并處理了71名責任人員。
6萬多套保障房被違規(guī)分配租售
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松 陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時，介紹了全國城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計情況。這次審計共發(fā)現(xiàn)6萬多套保障房被違規(guī)分配使用或出租出售。
劉家義說，2012年，各級財政安排保障性安居工程資金4128.74億元，通過貸款、發(fā)行企業(yè)債券等籌資4667.67億元，全面完成了建設(shè)目標任務，但一些地方資金管理和保障分配還不夠規(guī)范。
審計發(fā)現(xiàn)，有57.99億元專項資金被建設(shè)單位等挪作他用，有1.83萬套住房被代建企業(yè)等違規(guī)出售，還有5333套被用于周轉(zhuǎn)或出租等。抽查的保障對象中，有11.97萬戶的收入財產(chǎn)等超標或重復享受保障，涉及住房4.18萬套、補貼1.74億元。
劉家義說，審計指出問題后，相關(guān)單位已追回資金12.71億元，取消1.89萬戶家庭的保障資格，收回1500多套住房。
一些中央部門預算執(zhí)行不到位
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松 陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時說，中央部門預算執(zhí)行情況總體較好，但一些部門預算執(zhí)行仍不到位，預算的約束力有待增強。
中央部門預算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題主要有:有的單位虛列支出、以撥作支。違反財經(jīng)制度規(guī)定，多申領(lǐng)財政資金。政府采購和招投標制度執(zhí)行不夠嚴格。在計劃外召開會議，有的超標準、超范圍支出會議費。因公出國(境)計劃管理不嚴格，部分團組行程及經(jīng)費使用不符合規(guī)定。決算草案部分內(nèi)容不夠準確。
金融機構(gòu)違規(guī)放貸280多億元
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松 陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時介紹了國有金融機構(gòu)審計情況。審計發(fā)現(xiàn)，27家分支機構(gòu)向手續(xù)不全或擔保不合規(guī)等項目放貸284.43億元。
劉家義說，對5家銀行貸款投放和3家銀行資產(chǎn)負債損益的審計結(jié)果表明，這些銀行積極推進經(jīng)營轉(zhuǎn)型和業(yè)務創(chuàng)新，整體實力持續(xù)提升。但有的分支機構(gòu)在信貸政策執(zhí)行和業(yè)務管理中還存在一些問題。
在信貸管理方面，9家分支機構(gòu)在小企業(yè)貸款及出口賣方信貸中額外收費4.21億元；27家分支機構(gòu)向手續(xù)不全或擔保不合規(guī)等項目放貸284.43億元。此外，還有183.91億元貸款被客戶挪用；有22億多元被用于高利轉(zhuǎn)貸等。
劉家義說，當前銀行間債券市場關(guān)聯(lián)交易輸送利益問題較為突出。審計共發(fā)現(xiàn)此類問題11起，涉及非法輸送利益6億多元。
政策執(zhí)行不嚴格，措施落實不到位
政令不通，中央的宏觀經(jīng)濟政策就不能得到真正貫徹落實，就難以防范風險而易于滋生隱患。為此，今年的審計報告十分關(guān)注宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況。
在金融審計方面，審計報告突出反映了差別化信貸政策執(zhí)行不嚴格的問題，如有的金融機構(gòu)在小企業(yè)貸款及出口賣方信貸中額外收費等，這些都不利于推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
在國企審計方面，審計報告深刻揭示出一些中央骨干企業(yè)投資管理不規(guī)范，盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有悖國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；同時，一些重大技術(shù)攻關(guān)和推廣應用的激勵措施也沒有落實到位。
在節(jié)能減排政策執(zhí)行審計方面，審計報告重點指出一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行不到位，沒有按規(guī)定進行環(huán)境影響評價、節(jié)能評估審查，不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護。
內(nèi)控機制不健全，違規(guī)經(jīng)營突出
建立金融機構(gòu)和國有企業(yè)的內(nèi)部控制和風險防范機制，是及時堵塞漏洞、化解隱患，抑制苗頭性問題轉(zhuǎn)化為趨勢性問題，防止局部性風險演變?yōu)槿中燥L險的重要保障，這方面也成今年審計報告關(guān)注的重點。
報告指出，一些金融機構(gòu)內(nèi)部控制和風險防范機制不健全，違規(guī)經(jīng)營比較突出，有的分支機構(gòu)通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量，大量信貸資金被轉(zhuǎn)入民間金融市場用于高利轉(zhuǎn)貸，干擾了正常金融市場秩序。
一些中央骨干企業(yè)特別是其子公司的法人治理結(jié)構(gòu)不健全，盲目決策、違規(guī)決策以及決策不到位和不嚴格時有發(fā)生，由此形成的損失及潛在損失高達數(shù)十億元；一些企業(yè)虛構(gòu)銷售或成本費用，影響到會計核算準確，埋下財務風險隱患。
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松)報告還整合了一年來的多項審計成果，從宏觀角度審視當前體制機制層面存在的突出問題，并有針對性地提出了完善分稅制、建立政府財務報告制度等治本之策，字里行間透露出深化財政體制改革的迫切性。
關(guān)注政府間財權(quán)事權(quán)不匹配，呼吁完善分稅制
我國現(xiàn)行分稅制財政體制運行近20年，有效緩解了中央財政困境，但隨著時間推移，對地方財政運轉(zhuǎn)的不良影響也日益明顯。
今年審計報告結(jié)合當前18個省地方財政運行情況以及中央財政管理情況，首次從多個層面剖析了分稅制財政體系與當前改革發(fā)展的諸多不相適應:
——從政府與市場的關(guān)系看，政府職能范圍不清，越位與缺位并存，各地一方面圍繞招商引資競相出臺優(yōu)惠政策，并以大量財政資金補貼競爭性企業(yè)，另一方面對民生領(lǐng)域投入不足；
——從政府間事權(quán)劃分看，目前，中央和地方共同承擔的教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等多個事項的支出責任并未明確，而少數(shù)明確支出責任的事項，上下級政府又交叉安排支出；
——從中央與地方之間的財權(quán)劃分看，地方各級稅收收入不能滿足當年公共財政支出的一半，預算支出又受達標增支政策約束，缺乏收入和預算自主權(quán)；
——從轉(zhuǎn)移支付制度看，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財政支出比重、規(guī)定專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付比重均高達60%以上，加之管理不完善、分配不規(guī)范，造成資金自上而下層層結(jié)存、跑冒滴漏。
針對這些問題，審計報告提出合理劃分各級政府間事權(quán)，充實地方稅體系，保障其履行事權(quán)所需的財權(quán)，切實提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付等建議，著力推進完善財權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制。
揭示財政“家底”不清，建議實行政府“年報”制
預算體系的統(tǒng)一完整和財政管理的規(guī)范有序，是深化財政體制改革的重要基礎(chǔ)。
今年的審計報告把資金分配、政策實施、預算執(zhí)行與決算草案的審計融為一體，從預算的完整性、執(zhí)行的規(guī)范性、決算的準確性、財政管理的有效性等方面，反映了當前財政“家底”不清等突出問題。
在中央財政管理方面，報告指出:國有資本經(jīng)營預算范圍不完整，抽查的18個省本級的34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入年初預算；“打捆”預算、代編預算大量存在，部分投資安排給了不符合條件的單位或項目；有的專項資金切塊后由不同部門多頭分配，有的項目由同一部門內(nèi)部不同司局重復安排投資；上百億元投資計劃未按程序下達，有的事項未如實向全國人大報告；決算草案編制不完整，未反映國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)及負債情況。
今年的審計報告還首次將公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營三本預算放在一起，對各自的功能定位進行了分析比較，揭示出功能界定不清晰、彼此交叉安排資金等突出問題。
針對這些問題，審計報告提出，要加快健全統(tǒng)一規(guī)范的政府預算體系，將政府收支全面納入預算管理；要像上市公司發(fā)布“年報”一樣，逐步建立政府財務報告制度，全面反映政府的財務狀況和運營績效；同時，要加大預算公開力度。
著眼提升行政效率，建議加強財政資金績效管理
在當前財政收入高速增長勢頭有所放緩，而民生等剛性支出不斷增長的情況下，要想有效緩解財政收支矛盾，把有限資金用到“刀刃”上，就必須加強財政資金績效管理，提升政府的行政效率。
為此，今年的審計報告在繼續(xù)關(guān)注違法違規(guī)的同時，始終抓住績效不放。
在財政資金的使用效率方面，報告指出，中央本級財政資金閑置較多，未能形成有效需求。如公共財政預算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購置稅一項就結(jié)余37億多元，還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)近400億元；基金預算中，新增建設(shè)用地有償使用費等3項基金連年結(jié)轉(zhuǎn)，余額累計近340億元；國有資本經(jīng)營預算中，82%的支出l0月份后才下?lián)?，影響到當年?zhí)行。地方財政資金閑置問題也不容忽視，18個省本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。
在專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果方面，報告也反映了目前重分配輕管理、重投入輕效果問題突出，部分項目未達預期效果。如對能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用等中央轉(zhuǎn)移支付資金，審計人員自上而下進行了全過程跟蹤審計，發(fā)現(xiàn)有42%的資金被結(jié)存在各級財政或主管部門，撥付到項目單位的資金又有近2%被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用，抽查的項目中23%實施進度緩慢或建成后未實現(xiàn)目標。
一方面，低效問題大量存在，另一方面，績效評價覆蓋面較低。2012年中央部門開展績效評價的項目資金僅占部門項目預算的l.5%。
針對這些問題，報告提出，應注重增收節(jié)支，厲行勤儉節(jié)約，降低行政成本，提高財政資金使用績效；同時，通過體制建設(shè)，加強預算績效考核的約束力。
央企決策不合規(guī)致?lián)p失數(shù)十億元
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松 陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時說，對53戶中央骨干企業(yè)的審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有1784項重大經(jīng)濟決策不合規(guī)，形成損失及潛在損失45.57億元。
另外，由于對國有企業(yè)的考核監(jiān)管偏重于資產(chǎn)增值和收入利潤等，一些企業(yè)盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有的片面追求做大，投資管理不夠規(guī)范；科技投入增長總體滯后于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展。
劉家義說，對審計指出的問題，相關(guān)企業(yè)建立健全規(guī)章制度684項，補繳稅款和挽回損失11.59億元，并處理了71名責任人員。
6萬多套保障房被違規(guī)分配租售
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松 陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時，介紹了全國城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計情況。這次審計共發(fā)現(xiàn)6萬多套保障房被違規(guī)分配使用或出租出售。
劉家義說，2012年，各級財政安排保障性安居工程資金4128.74億元，通過貸款、發(fā)行企業(yè)債券等籌資4667.67億元，全面完成了建設(shè)目標任務，但一些地方資金管理和保障分配還不夠規(guī)范。
審計發(fā)現(xiàn)，有57.99億元專項資金被建設(shè)單位等挪作他用，有1.83萬套住房被代建企業(yè)等違規(guī)出售，還有5333套被用于周轉(zhuǎn)或出租等。抽查的保障對象中，有11.97萬戶的收入財產(chǎn)等超標或重復享受保障，涉及住房4.18萬套、補貼1.74億元。
劉家義說，審計指出問題后，相關(guān)單位已追回資金12.71億元，取消1.89萬戶家庭的保障資格，收回1500多套住房。
一些中央部門預算執(zhí)行不到位
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松 陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時說，中央部門預算執(zhí)行情況總體較好，但一些部門預算執(zhí)行仍不到位，預算的約束力有待增強。
中央部門預算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題主要有:有的單位虛列支出、以撥作支。違反財經(jīng)制度規(guī)定，多申領(lǐng)財政資金。政府采購和招投標制度執(zhí)行不夠嚴格。在計劃外召開會議，有的超標準、超范圍支出會議費。因公出國(境)計劃管理不嚴格，部分團組行程及經(jīng)費使用不符合規(guī)定。決算草案部分內(nèi)容不夠準確。
金融機構(gòu)違規(guī)放貸280多億元
據(jù)新華社北京6月27日電(記者張曉松 陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時介紹了國有金融機構(gòu)審計情況。審計發(fā)現(xiàn)，27家分支機構(gòu)向手續(xù)不全或擔保不合規(guī)等項目放貸284.43億元。
劉家義說，對5家銀行貸款投放和3家銀行資產(chǎn)負債損益的審計結(jié)果表明，這些銀行積極推進經(jīng)營轉(zhuǎn)型和業(yè)務創(chuàng)新，整體實力持續(xù)提升。但有的分支機構(gòu)在信貸政策執(zhí)行和業(yè)務管理中還存在一些問題。
在信貸管理方面，9家分支機構(gòu)在小企業(yè)貸款及出口賣方信貸中額外收費4.21億元；27家分支機構(gòu)向手續(xù)不全或擔保不合規(guī)等項目放貸284.43億元。此外，還有183.91億元貸款被客戶挪用；有22億多元被用于高利轉(zhuǎn)貸等。
劉家義說，當前銀行間債券市場關(guān)聯(lián)交易輸送利益問題較為突出。審計共發(fā)現(xiàn)此類問題11起，涉及非法輸送利益6億多元。
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