審計如何促進(jìn)國家良治

為國家治理打造“免疫系統(tǒng)”

    走進(jìn)北京的媒體采訪室前，基恩·多達(dá)羅顯得并不輕松。作為美國審計署的審計長，他很清楚，媒體不會放過他，美國聯(lián)邦政府的債務(wù)問題極有可能被提問。

    果不其然，媒體都對他所領(lǐng)導(dǎo)的美國最高審計機(jī)關(guān)如何評判聯(lián)邦政府的債務(wù)問題有著濃厚的興趣。事實(shí)上，政府財政可持續(xù)性的話題，也是剛剛過去這周在北京舉行的世界審計組織第21屆大會上，來自160多個國家的最高審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注的焦點(diǎn)。

    “各國政治制度及審計體制雖不盡相同，但最高審計機(jī)關(guān)致力于加強(qiáng)公共財政和公共管理領(lǐng)域的問責(zé)制和透明度，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的建立和完善，從而推動實(shí)現(xiàn)良好的國家治理的目標(biāo)是相同的?！毙氯问澜鐚徲嫿M織主席、中國國家署計署審計長劉家義代表世界審計組織發(fā)聲。

    事實(shí)上，早在3年前，世界審計組織就已經(jīng)把今年大會的主題定為審計如何促進(jìn)國家良治以及如何維護(hù)財政資金的可持續(xù)性。

    這一議題的提出者，正是劉家義。對他來說，審計與國家良治并不是書本中的學(xué)術(shù)邏輯，而是他履職6年多來的實(shí)踐與總結(jié)。

    在這場全球?qū)徲嬍_幕前，劉家義曾公開解釋他對審計參與國家治理的看法。他說，通過審計能夠?qū)?quán)力形成制約，可以對公共資金、國有資產(chǎn)的管理者等進(jìn)行監(jiān)督；對相關(guān)部門在履行權(quán)力過程中出現(xiàn)的不負(fù)責(zé)任、績效不高等問題，以及經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行及時揭露，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，強(qiáng)化問責(zé)；對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中一些利用公權(quán)謀取私利的行為以及一些重大違法案件線索進(jìn)行揭露和查處。

    推進(jìn)法治、維護(hù)民生、打擊腐敗、推動改革、促進(jìn)發(fā)展，這些內(nèi)容似乎構(gòu)成了審計促進(jìn)國家良治的關(guān)鍵詞。梳理近年來中國審計署的諸多重大審計項(xiàng)目，審計參與國家治理的概念早已若隱若現(xiàn)。

    通過審計對權(quán)力進(jìn)行制約，對腐敗進(jìn)行揭露

    2010年2月12日，審計署發(fā)布了一份關(guān)于京滬高鐵建設(shè)跟蹤審計的公告，指出這項(xiàng)工程資金使用中存在的多個問題。

    事實(shí)上，之后持續(xù)了3年的京滬高鐵建設(shè)跟蹤審計，逐步揭開了時任鐵道部部長劉志軍與高鐵建設(shè)中間商丁書苗之間的利益黑幕。

    全長1318公里的京滬高鐵是中國鐵路快速客運(yùn)網(wǎng)的骨干線路，初步設(shè)計概算2176億元。為保障這條新中國歷史上投資最大、標(biāo)準(zhǔn)最高的高速鐵路的資金使用安全，從京滬高鐵建設(shè)初期，審計署就全程介入，鐵路邊施工，審計邊進(jìn)行跟蹤。

    京滬高鐵建設(shè)了3年，審計就跟蹤了3年。3年間，審計署平均每年投入100名審計人員，100多天現(xiàn)場審計時間，每年推出一份審計公告。

    跟蹤審計中，一個浮出水面的事實(shí)是，一些由國有企業(yè)承建的項(xiàng)目，居然要給一個民營企業(yè)“好處費(fèi)”，而且資金量巨大。更深入的調(diào)查把問題指向了劉志軍。

    在一篇文章中，劉家義提到，通過審計對權(quán)力進(jìn)行制約、對腐敗進(jìn)行揭露，在其他國家也有成功的案例：美國審計署曾針對時任副總統(tǒng)切尼的舞弊嫌疑展開專項(xiàng)審計，揭露了美國政府高官和企業(yè)相互勾結(jié)的真相；歐盟審計院和英國審計署都對議員虛報費(fèi)用、騙取補(bǔ)貼等腐敗行為予以徹查；法國媒體高度關(guān)注法國審計法院披露的總統(tǒng)府開支合規(guī)性問題；而韓國監(jiān)察院則始終高度關(guān)注高官的舞弊問題。

    在中國國務(wù)院的政府組成部門中，審計署是個年輕的部門，只有30年的歷史。但有人評價說，這個年輕而且在國務(wù)院組成部門中排位靠后的部門，在制約權(quán)力的領(lǐng)域里發(fā)揮著不可小視的作用。

    據(jù)統(tǒng)計，30年間，全國審計機(jī)關(guān)共向紀(jì)檢公安等部門移送違法違紀(jì)事項(xiàng)和犯罪案件線索4.2萬多件，鐵道部何洪達(dá)案和劉志軍案、民航系統(tǒng)李培英案、國家開發(fā)銀行王益案、股市“名嘴”汪建中案等的查處，都與審計機(jī)關(guān)有著密切關(guān)系。

    賦予國家審計機(jī)關(guān)的不是簡單的披露權(quán)，而是包含建議在內(nèi)的報告權(quán)

    “為什么要到審計署工作？因?yàn)槲覀冋f的時候，別人都在聽！審計署處于政府決策的震中！”這是美國審計署網(wǎng)站上招攬人才的宣傳詞，體現(xiàn)出美國審計署對自己建設(shè)性作用和地位的理解或期盼。 

    而在中國，這樣的邏輯也被認(rèn)可。

    每年的6月底，按照慣例，國家審計署審計長都要代表國務(wù)院向全國人大常委會作審計工作報告。細(xì)心的觀察者早就注意到，最近幾年，審計報告不再羅列審計署查處的大案要案，而是用相當(dāng)?shù)钠沂疽恍┯捎谥贫炔煌晟飘a(chǎn)生的問題并提出審計建議。審計發(fā)現(xiàn)的一個個問題或案例，都在每次審計結(jié)果公告的附件中體現(xiàn)。

    對審計報告的變化，審計署也多次解釋說，一方面，隨著審計公告制度的完善，但凡不涉及國家機(jī)密的項(xiàng)目，審計署都會予以公告，所以不再需要向人大常委會作工作報告時一一羅列；另一方面，審計署更希望立法機(jī)關(guān)能關(guān)注到那些由于制度不完善的原因，導(dǎo)致的“屢審屢犯”問題，希望能夠通過體制、機(jī)制和制度的完善，讓這些問題不再出現(xiàn)。

    事實(shí)上，很多國家賦予國家審計機(jī)關(guān)的不是簡單的披露權(quán)，而是包含建議在內(nèi)的報告權(quán)。這種報告權(quán)，也就是國家審計機(jī)關(guān)針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，有權(quán)而且必須提出改革和完善的審計建議。在劉家義看來，這一建設(shè)性作用的目標(biāo)，就是推動國家各個領(lǐng)域的持續(xù)改革和發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國家良治。

    劉家義說，國家審計針對發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度方面存在的漏洞，這是國家審計服務(wù)國家治理的重要途徑。

    今年6月底，劉家義向全國人大常委會提交的審計報告，用了較多的筆墨陳述中國當(dāng)前財政體制運(yùn)行中存在的“政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配”問題。

    這已經(jīng)是審計署連續(xù)7年在審計報告中提及這個問題。這一次，為了更加清晰地直指問題核心，審計署調(diào)動700名審計人員，耗時4個月，追蹤2012年中央財政轉(zhuǎn)移支付給18個省的“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”的420億元資金的使用情況。

    這也是多年來，審計署第一次就某一項(xiàng)財政轉(zhuǎn)移支付資金從中央到地方流向的追蹤。目的是為了更好地剖析出財政資金使用中，由于財權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致資金使用效率不高的問題。

    結(jié)果令人震驚——截至2012年年底，420億元中42%的資金還躺在賬面上，而花出去的錢也有相當(dāng)一部分沒有發(fā)揮效益，此外還存在擠占挪用的問題。

    一個值得關(guān)注的背景是，中國進(jìn)行分稅制改革的近20年后，這項(xiàng)制度優(yōu)勢與弊端共顯，在學(xué)者的觀點(diǎn)中，財稅體制改革應(yīng)該成為當(dāng)下中國改革的破題之處。而審計署連續(xù)7年對財稅體制的研判則是最有價值的分析。

    審計機(jī)構(gòu)拿出了自己的成人禮宣言

    在2012年8月之前，中國與社保相關(guān)的資金量究竟有多大，安全性如何，沒有一個人能說清楚。

    2012年3～5月，中國審計署動用了4萬人，對全國社保資金進(jìn)行全面體檢，那也是審計署自1983年成立以來最大規(guī)模的一次審計。

    2012年8月2日，審計署發(fā)布了長達(dá)100頁、有11個附件的“全國社會保障資金審計結(jié)果”，對萬億元社保資金的使用情況給出評價：資金總體安全，管理仍需加強(qiáng)。特別是部分險種間缺乏有效銜接，社會保險資金多頭管理等問題的解決必須提上議事日程。

    那次審計覆蓋了31個省區(qū)市，5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)管理的18項(xiàng)社會保障資金，以及人民銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)施行業(yè)統(tǒng)籌管理的職工基本養(yǎng)老保險基金。

    實(shí)際上，民生領(lǐng)域的資金使用情況已經(jīng)成為近年審計的重點(diǎn)。在劉家義看來，民生問題能否妥善解決，既是國家治理水平的體現(xiàn)，又在相當(dāng)程度上決定了國家治理的政治方向。據(jù)統(tǒng)計，近5年來，中國涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、住房和社會保障等領(lǐng)域的民生審計項(xiàng)目，有11萬個之多。

    其中一個較為經(jīng)典的案例是，近幾年來，在中國的農(nóng)村，由于校車安全隱患導(dǎo)致的悲劇并不鮮見。一些教育領(lǐng)域的專家認(rèn)為，是近年來農(nóng)村的盲目并校撤點(diǎn)，導(dǎo)致很多農(nóng)村學(xué)生上學(xué)的路程變得艱險，但這些大多只是估計，沒有實(shí)證，真實(shí)的情況究竟是什么？

    2012年5～8月，審計署對1185個縣2006年以來義務(wù)教育階段農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況進(jìn)行了審計調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查了2.5萬所學(xué)校、涉及在校學(xué)生1705.28萬人。

    一份由數(shù)百個數(shù)據(jù)組成的詳盡調(diào)查勾勒出撤點(diǎn)并校對農(nóng)村教育的影響：布局調(diào)整帶來部分農(nóng)村地區(qū)學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)，交通、寄宿等教育支出相應(yīng)增加。

    審計走訪的7.2萬名乘車就學(xué)的走讀生，年人均上學(xué)交通費(fèi)支出839元，比布局調(diào)整前增加390元，其中交通費(fèi)支出占其家庭年均收入10%以上的有1.25萬人。受就學(xué)距離遠(yuǎn)和負(fù)擔(dān)重影響，一些地區(qū)學(xué)生實(shí)際輟學(xué)人數(shù)上升幅度較大。

    據(jù)此，研究者指出，這樣一份報告足以讓政策的制定者重新反思。

    有專家指出，值得注意的是，審計署在關(guān)注民生領(lǐng)域資金使用情況的同時，也力促將能公開的信息都向民眾公開。從2003年實(shí)行審計結(jié)果公告制度以來，中國審計機(jī)關(guān)共向社會發(fā)布審計結(jié)果公告2.4萬篇。在依法公開審計結(jié)果的同時，還公開審計查出問題的整改情況和處理結(jié)果。

    從對權(quán)力的制約、到民生資金的關(guān)注，再到對制度漏洞提出建議，在劉家義看來，審計就是國家治理這個大系統(tǒng)中，一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。

    在剛剛落幕的世界審計組織第21屆大會上，100多位來自各國最高審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者用5天時間研討審計如何推進(jìn)國家良治，并形成大會唯一一份文件性成果：《北京宣言——最高審計機(jī)關(guān)促進(jìn)良治》。

    在5天時間里，這些各國最高審計機(jī)關(guān)的頭頭腦腦進(jìn)一步明晰了審計在國家治理中能發(fā)揮的作用：維護(hù)民主法治、預(yù)防打擊腐敗、提高政府效率、保障國家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)改善民生、推動透明問責(zé)。

    這也是世界審計組織成立60年以來發(fā)布的第三份宣言。從數(shù)量上可以看出，這個組織對其發(fā)布的宣言秉持審慎的態(tài)度。前兩份宣言分別是1971年的《利馬宣言》和2007年的《墨西哥宣言》，它們所強(qiáng)調(diào)的是，國家審計機(jī)關(guān)如何進(jìn)行獨(dú)立審計，以及審計的原則。

    世界審計組織的領(lǐng)導(dǎo)層對媒體評論說，那兩份宣言更像是審計機(jī)構(gòu)的誕生宣言，告訴公眾，審計能做什么。而以最高審計機(jī)關(guān)促進(jìn)良治為核心的《北京宣言》，則更像是審計機(jī)構(gòu)的成人禮宣言，告訴公眾，審計可以成為國家治理的重要組成部分。