促進良治是各國最高審計機關的共同目標
審計署境外審計司 章軻
《北京宣言——最高審計機關促進良治》（以下簡稱《北京宣言》）是2013年在北京召開的世界審計第二十一屆大會的唯一正式成果文件，其核心是明確了各國最高審計機關的共同目標，即促進國家良治和全球良治?！侗本┬浴房偨Y了世界審計組織成立60年來的成就與經驗，分析了最高審計機關面臨的新挑戰(zhàn)和新機遇，提出了最高審計機關促進國家良治和全球良治的使命目標和實現(xiàn)途徑，確認了世界審計組織未來的工作目標和著力點。該宣言再次集中體現(xiàn)了世界審計組織“經驗分享，人人共惠”的理念，一經形成，便得到了各國最高審計機關代表的廣泛認同和熱烈響應，在世界審計組織第二十一屆大會上得以順利通過。與會代表盛贊，《北京宣言》是繼《利馬宣言》和《墨西哥宣言》后，世界審計組織又一份綱領性文件，它將成為世界審計組織發(fā)展史上繼往開來的里程碑，引領各國最高審計機關攜手邁入促進良治的新時代。
一、《北京宣言》的形成背景
世界審計組織大會是世界審計組織的最高權力機構，每三年召開一次。會議的內容除包括兩次全體會議，討論世界審計組織各委員會、工作組工作外，還要選擇各國最高審計機關共同關心的、在國家審計和財政管理領域重要的、前沿的話題，作為大會主議題進行研討，并形成宣言或決議性質的成果性文件。
2012年，中國審計長提議將“國家審計與國家治理”列為此次大會第一主議題，得到了世界審計組織理事會的贊同，理事會還決定，將世界審計第二十一屆大會的成果匯聚成《北京宣言》，來展示最高審計機關的成就、使命和實現(xiàn)途徑，回顧世界審計組織60周年的輝煌成就和基本經驗，介紹兩個主議題的研討成果，重申制定和實施戰(zhàn)略規(guī)劃，確認世界審計組織在新的歷史發(fā)展階段的愿景和核心價值的重要性。
根據理事會的決定, 世界審計組織秘書處、世界審計組織有關委員會、世界各主要地區(qū)審計組織代表以及中國審計署和一些國家最高審計機關的專家，組成了《北京宣言》工作組，負責宣言的起草和聯(lián)絡等任務。2013年5月，中國審計署召集《北京宣言》工作組和世界審計組織專家在北京召開研討會，就宣言框架和主體內容達成了基本共識，為世界審計大會順利通過《北京宣言》奠定了扎實的基礎。
2013年10月，世界審計組織第二十一屆大會于在中國北京舉行，來自160多個國家的世界審計組織成員、觀察員等600多名代表齊聚一堂。國務院總理李克強出席了開幕式并致辭，聯(lián)合國秘書長潘基文向大會發(fā)來賀辭。在本次大會上，《北京宣言》工作組根據兩個主議題的研討情況和與會代表對宣言初稿的反饋意見，對宣言進行了多個輪次的修改完善，廣泛采納了各方意見和建議，宣言最終得以順利通過。
二、《北京宣言》的主要內容
《北京宣言》圍繞“最高審計機關促進良治”這個主題，在匯集世界審計組織第二十一屆大會兩個主議題研討成果的基礎上，按照“歷史——現(xiàn)實——未來”的脈絡，總結世界審計組織的歷史，分析最高審計機關面臨的現(xiàn)實機遇與挑戰(zhàn)，明確最高審計機關的使命和目標，展望世界審計組織的未來。
宣言分正文和附件兩大部分。正文的主要內容包括：
“序言”，重申了世界審計組織的理念、宗旨和作用，強調了第66屆聯(lián)合國大會第209號決議——《通過加強最高審計機關提高公共行政效率、問責、效果和透明度》的主要內容，概括了世界審計組織第二十一次大會的主要內容和總體結論。
第一章“世界審計組織的成就與經驗”，回顧了世界審計組織60年的發(fā)展歷程，特別強調了其突出成就，包括確定公共部門審計獨立性、效率和效果基本原則的《利馬宣言》、反映最高審計機關獨立性的《墨西哥宣言》、有助于加強全世界公共部門審計的《最高審計機關國際準則》框架，以及第66屆聯(lián)合國大會通過的第209號決議。
第二章“最高審計機關促進國家良治”，概括了本次大會第一主議題“國家審計與國家治理”的研討成果。最高審計機關是國家治理的重要組成部分，應當繼續(xù)致力于維護民主法治、提高政府效能、預防并打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生和推動透明問責，以促進國家良治，實現(xiàn)社會、經濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
第三章“保障財政政策長期可持續(xù)性”，概括了本次大會第二主議題“最高審計機關在維護財政政策的長期持續(xù)性領域的作用”的研討成果。最高審計機關應當通過強化政府會計報表審計、公共財政績效審計、公共債務審計、財政財務合規(guī)審計、公共財政政策評估等，保障本國財政政策可持續(xù)，促進國家良治。
第四章“實現(xiàn)全球良治——我們的共同目標”，對兩個主議題的研討成果進行了深化和擴展，結合當今世界挑戰(zhàn)無所不在、全球化日益加劇的現(xiàn)實，倡導各國最高審計機關與世界審計組織攜手應對，在促進國家良治的基礎上，通過承擔共同的責任、抵御共同的風險、采取共同的行動、發(fā)出共同的聲音，促進全球良治。
第五章“大會結論”，強調世界審計組織應該更具前瞻性和外向性，并圍繞著《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011－2016）》所確定的四個戰(zhàn)略目標，從繼續(xù)完善職業(yè)準則、加強能力建設、鼓勵知識分享、建設典范機構四個方面，對世界審計組織未來工作進行了規(guī)劃，同時特別提到世界審計組織將在聯(lián)合國2015后發(fā)展議程中發(fā)揮作用。
《北京宣言》還包括四個附件：
附件1是《北京共識》，匯集了本次大會“國家審計與國家治理”和“最高審計機關在維護財政政策的長期可持續(xù)性領域的作用”兩項主議題的研討結果。
附件2是在世界審計組織第二十一屆大會認可的《最高審計機關國際準則》、《世界審計組織良治指南》和正式文件清單。
附件3是最新發(fā)布的第十二號最高審計機關國際準則《最高審計機關的價值與裨益——在公眾的生活中發(fā)揮重要作用》全文。
附件4是更新后的世界審計組織機構圖。
三、《北京宣言》的亮點
《北京宣言》主題突出、內容豐富，呈現(xiàn)出以下亮點：
（一）首次明確了最高審計機關的使命和目標——促進良治。在世界審計組織60年的歷史上，有很多重要的文件指導著各國國家審計實踐，例如《利馬宣言》、《墨西哥宣言》、《最高審計機關國際準則》等。但是，這些文件主要涉及的都是國家審計“怎么做”的問題，包括應遵守的基本原則、審計程序、審計方法等等，對于國家審計應當“做什么”的問題，卻鮮有涉及?！侗本┬浴返淖畲罅咙c和核心內容在于，首次在世界范圍內，明確提出促進良治是最高審計機關的使命和目標，并得到了各國最高審計機關的一致認可。這一觀念的提出將為各國最高審計機關和世界審計組織更好地履行職責指明方向。
（二）明確了國家審計與國家治理的關系，以及最高審計機關促進國家良治的途徑?！侗本┬浴敷w現(xiàn)了與會各國對主議題一的研討成果，明確提出國家審計是國家治理的重要組成部分，并在其附件1《北京共識》中指出，國家審計在國家治理中的作用如同人體中的“免疫系統(tǒng)”，應當而且能夠發(fā)揮自身獨有的預防、揭示和抵御功能。這標志著 “國家審計的本質是國家治理這個大系統(tǒng)中內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’”這一論斷，得到了世界審計組織和各國審計機關的廣泛認可。在此基礎上，《北京宣言》還對國家審計在促進國家良治中發(fā)揮的作用（包括通過保障本國財政政策的長期可持續(xù)性來促進國家良治）、面臨的挑戰(zhàn)和應對措施進行了概括。
（三）將良治的范圍從國家層面擴展到全球層面，強調世界審計組織和最高審計機關應當攜手應對全球化挑戰(zhàn)?！侗本┬浴凡粌H關注單個最高審計機關如何完成使命、實現(xiàn)目標，而且關注在全球化時代，世界審計組織和各國最高審計機關一道，如何在各國間、區(qū)域間，乃至全球范圍內采取的協(xié)調或合作方式，妥善應對和解決全球性問題?；谶@種考慮，《北京宣言》提出實現(xiàn)全球良治是我們共同的目標。這里的全球良治，并不是要建立一個世界政府，而是在尊重各國國家治理和最高審計機關體制的基礎上，加強溝通協(xié)調，以解決共同面臨的問題，實現(xiàn)全球范圍的良好治理。各國最高審計機關促進全球良治的途徑包括：審計本國政府履行國際承諾的情況，促進政府履行國際義務；持續(xù)關注并及時揭示全球性、區(qū)域性的重大風險；就面臨的共同挑戰(zhàn)和問題開展聯(lián)合審計和平行審計；參與國際組織和區(qū)域性組織的外部審計等等。
（四）強調世界審計組織要更具前瞻性和外向性，在促進全球良治中發(fā)揮更大的作用?！侗本┬浴吩诳偨Y世界審計組織過去60年成就和經驗的基礎上，強調“促進良治既是世界審計組織源遠流長的理念，也是其工作的中心目標”。為此，世界審計組織要更具前瞻性和外向性，即其工作重點不僅面對各個最高審計機關的能力建設、信息交流和經驗分享，還應當加強以下方面的工作，放眼促進全球良治的大目標：通過完善并促進各國認可和采用最高審計機關國際準則，做國際審計規(guī)則的制定者和推廣者；通過對全球重要及突發(fā)事宜進行前瞻性研究并提出建議，做全球治理的建言者；通過推動由最高審計機關實施國際組織和地區(qū)性組織的外部審計，加強與聯(lián)合國、世界銀行等多邊機構溝通協(xié)商，做全球治理的參與者；積極參加多邊活動，在國際性和區(qū)域性議題上發(fā)出聲音，做最高審計機關的代言人；建設成為良治的典范機構，提升國際影響力。
我們期待，各國最高審計機關在《北京宣言》的引領和指導下，不斷完善自我，提升在政府和民眾心目中的地位，更好地履行各國憲法和法律賦予的職責，實現(xiàn)促進國家良治和全球良治的共同目標。
一、《北京宣言》的形成背景
世界審計組織大會是世界審計組織的最高權力機構，每三年召開一次。會議的內容除包括兩次全體會議，討論世界審計組織各委員會、工作組工作外，還要選擇各國最高審計機關共同關心的、在國家審計和財政管理領域重要的、前沿的話題，作為大會主議題進行研討，并形成宣言或決議性質的成果性文件。
2012年，中國審計長提議將“國家審計與國家治理”列為此次大會第一主議題，得到了世界審計組織理事會的贊同，理事會還決定，將世界審計第二十一屆大會的成果匯聚成《北京宣言》，來展示最高審計機關的成就、使命和實現(xiàn)途徑，回顧世界審計組織60周年的輝煌成就和基本經驗，介紹兩個主議題的研討成果，重申制定和實施戰(zhàn)略規(guī)劃，確認世界審計組織在新的歷史發(fā)展階段的愿景和核心價值的重要性。
根據理事會的決定, 世界審計組織秘書處、世界審計組織有關委員會、世界各主要地區(qū)審計組織代表以及中國審計署和一些國家最高審計機關的專家，組成了《北京宣言》工作組，負責宣言的起草和聯(lián)絡等任務。2013年5月，中國審計署召集《北京宣言》工作組和世界審計組織專家在北京召開研討會，就宣言框架和主體內容達成了基本共識，為世界審計大會順利通過《北京宣言》奠定了扎實的基礎。
2013年10月，世界審計組織第二十一屆大會于在中國北京舉行，來自160多個國家的世界審計組織成員、觀察員等600多名代表齊聚一堂。國務院總理李克強出席了開幕式并致辭，聯(lián)合國秘書長潘基文向大會發(fā)來賀辭。在本次大會上，《北京宣言》工作組根據兩個主議題的研討情況和與會代表對宣言初稿的反饋意見，對宣言進行了多個輪次的修改完善，廣泛采納了各方意見和建議，宣言最終得以順利通過。
二、《北京宣言》的主要內容
《北京宣言》圍繞“最高審計機關促進良治”這個主題，在匯集世界審計組織第二十一屆大會兩個主議題研討成果的基礎上，按照“歷史——現(xiàn)實——未來”的脈絡，總結世界審計組織的歷史，分析最高審計機關面臨的現(xiàn)實機遇與挑戰(zhàn)，明確最高審計機關的使命和目標，展望世界審計組織的未來。
宣言分正文和附件兩大部分。正文的主要內容包括：
“序言”，重申了世界審計組織的理念、宗旨和作用，強調了第66屆聯(lián)合國大會第209號決議——《通過加強最高審計機關提高公共行政效率、問責、效果和透明度》的主要內容，概括了世界審計組織第二十一次大會的主要內容和總體結論。
第一章“世界審計組織的成就與經驗”，回顧了世界審計組織60年的發(fā)展歷程，特別強調了其突出成就，包括確定公共部門審計獨立性、效率和效果基本原則的《利馬宣言》、反映最高審計機關獨立性的《墨西哥宣言》、有助于加強全世界公共部門審計的《最高審計機關國際準則》框架，以及第66屆聯(lián)合國大會通過的第209號決議。
第二章“最高審計機關促進國家良治”，概括了本次大會第一主議題“國家審計與國家治理”的研討成果。最高審計機關是國家治理的重要組成部分，應當繼續(xù)致力于維護民主法治、提高政府效能、預防并打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生和推動透明問責，以促進國家良治，實現(xiàn)社會、經濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
第三章“保障財政政策長期可持續(xù)性”，概括了本次大會第二主議題“最高審計機關在維護財政政策的長期持續(xù)性領域的作用”的研討成果。最高審計機關應當通過強化政府會計報表審計、公共財政績效審計、公共債務審計、財政財務合規(guī)審計、公共財政政策評估等，保障本國財政政策可持續(xù)，促進國家良治。
第四章“實現(xiàn)全球良治——我們的共同目標”，對兩個主議題的研討成果進行了深化和擴展，結合當今世界挑戰(zhàn)無所不在、全球化日益加劇的現(xiàn)實，倡導各國最高審計機關與世界審計組織攜手應對，在促進國家良治的基礎上，通過承擔共同的責任、抵御共同的風險、采取共同的行動、發(fā)出共同的聲音，促進全球良治。
第五章“大會結論”，強調世界審計組織應該更具前瞻性和外向性，并圍繞著《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011－2016）》所確定的四個戰(zhàn)略目標，從繼續(xù)完善職業(yè)準則、加強能力建設、鼓勵知識分享、建設典范機構四個方面，對世界審計組織未來工作進行了規(guī)劃，同時特別提到世界審計組織將在聯(lián)合國2015后發(fā)展議程中發(fā)揮作用。
《北京宣言》還包括四個附件：
附件1是《北京共識》，匯集了本次大會“國家審計與國家治理”和“最高審計機關在維護財政政策的長期可持續(xù)性領域的作用”兩項主議題的研討結果。
附件2是在世界審計組織第二十一屆大會認可的《最高審計機關國際準則》、《世界審計組織良治指南》和正式文件清單。
附件3是最新發(fā)布的第十二號最高審計機關國際準則《最高審計機關的價值與裨益——在公眾的生活中發(fā)揮重要作用》全文。
附件4是更新后的世界審計組織機構圖。
三、《北京宣言》的亮點
《北京宣言》主題突出、內容豐富，呈現(xiàn)出以下亮點：
（一）首次明確了最高審計機關的使命和目標——促進良治。在世界審計組織60年的歷史上，有很多重要的文件指導著各國國家審計實踐，例如《利馬宣言》、《墨西哥宣言》、《最高審計機關國際準則》等。但是，這些文件主要涉及的都是國家審計“怎么做”的問題，包括應遵守的基本原則、審計程序、審計方法等等，對于國家審計應當“做什么”的問題，卻鮮有涉及?！侗本┬浴返淖畲罅咙c和核心內容在于，首次在世界范圍內，明確提出促進良治是最高審計機關的使命和目標，并得到了各國最高審計機關的一致認可。這一觀念的提出將為各國最高審計機關和世界審計組織更好地履行職責指明方向。
（二）明確了國家審計與國家治理的關系，以及最高審計機關促進國家良治的途徑?！侗本┬浴敷w現(xiàn)了與會各國對主議題一的研討成果，明確提出國家審計是國家治理的重要組成部分，并在其附件1《北京共識》中指出，國家審計在國家治理中的作用如同人體中的“免疫系統(tǒng)”，應當而且能夠發(fā)揮自身獨有的預防、揭示和抵御功能。這標志著 “國家審計的本質是國家治理這個大系統(tǒng)中內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’”這一論斷，得到了世界審計組織和各國審計機關的廣泛認可。在此基礎上，《北京宣言》還對國家審計在促進國家良治中發(fā)揮的作用（包括通過保障本國財政政策的長期可持續(xù)性來促進國家良治）、面臨的挑戰(zhàn)和應對措施進行了概括。
（三）將良治的范圍從國家層面擴展到全球層面，強調世界審計組織和最高審計機關應當攜手應對全球化挑戰(zhàn)?！侗本┬浴凡粌H關注單個最高審計機關如何完成使命、實現(xiàn)目標，而且關注在全球化時代，世界審計組織和各國最高審計機關一道，如何在各國間、區(qū)域間，乃至全球范圍內采取的協(xié)調或合作方式，妥善應對和解決全球性問題?；谶@種考慮，《北京宣言》提出實現(xiàn)全球良治是我們共同的目標。這里的全球良治，并不是要建立一個世界政府，而是在尊重各國國家治理和最高審計機關體制的基礎上，加強溝通協(xié)調，以解決共同面臨的問題，實現(xiàn)全球范圍的良好治理。各國最高審計機關促進全球良治的途徑包括：審計本國政府履行國際承諾的情況，促進政府履行國際義務；持續(xù)關注并及時揭示全球性、區(qū)域性的重大風險；就面臨的共同挑戰(zhàn)和問題開展聯(lián)合審計和平行審計；參與國際組織和區(qū)域性組織的外部審計等等。
（四）強調世界審計組織要更具前瞻性和外向性，在促進全球良治中發(fā)揮更大的作用?！侗本┬浴吩诳偨Y世界審計組織過去60年成就和經驗的基礎上，強調“促進良治既是世界審計組織源遠流長的理念，也是其工作的中心目標”。為此，世界審計組織要更具前瞻性和外向性，即其工作重點不僅面對各個最高審計機關的能力建設、信息交流和經驗分享，還應當加強以下方面的工作，放眼促進全球良治的大目標：通過完善并促進各國認可和采用最高審計機關國際準則，做國際審計規(guī)則的制定者和推廣者；通過對全球重要及突發(fā)事宜進行前瞻性研究并提出建議，做全球治理的建言者；通過推動由最高審計機關實施國際組織和地區(qū)性組織的外部審計，加強與聯(lián)合國、世界銀行等多邊機構溝通協(xié)商，做全球治理的參與者；積極參加多邊活動，在國際性和區(qū)域性議題上發(fā)出聲音，做最高審計機關的代言人；建設成為良治的典范機構，提升國際影響力。
我們期待，各國最高審計機關在《北京宣言》的引領和指導下，不斷完善自我，提升在政府和民眾心目中的地位，更好地履行各國憲法和法律賦予的職責，實現(xiàn)促進國家良治和全球良治的共同目標。
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