北京宣言——最高審計機關促進良治

世界審計組織第二十一屆大會通過，2013年10月26日

序言     

    1.自1953年成立以來，世界審計組織秉承“經驗分享，人人共惠”的理念，廣泛傳播國家審計的理念和準則，致力于促進國際審計界的經驗交流與合作，展現了旺盛的活力和創(chuàng)新的精神。2013年，世界審計組織迎來了成立60周年的華誕。

    2.世界審計組織作為一個自主、獨立、專業(yè)和非政治性的組織，旨在為最高審計機關提供支持，鼓勵各種觀點、知識和經驗的交流，在國際社會中代表最高審計機關發(fā)出統(tǒng)一聲音，促進各國最高審計機關持續(xù)完善。

    3.世界審計組織通過強化各國最高審計機關，幫助各國政府提高績效、增強透明度、落實問責制、維護信譽、打擊腐敗、提升公信力、保護公民的利益，進而促進了良治。

    4.世界審計組織及其各委員會、工作組、特別工作組和地區(qū)審計組織，是公共部門審計領域知識交流的全球論壇，公共部門審計準則的制定者和政府外部審計的國際代言人。

    5.世界審計組織在促進知識分享、準則制定和提升公共部門審計地位等領域取得的成就有目共睹。世界審計組織制定和實施的第一份戰(zhàn)略規(guī)劃于2004年在布達佩斯通過，2010年又進行了更新。按照戰(zhàn)略規(guī)劃的指引，世界審計組織制定了《最高審計機關國際準則》框架，并在能力建設項目和不同審計領域的知識交流方面，在全球都獲得了成功。世界審計組織還一直努力成為實現良治的典范機構。

    6.2011年，聯合國大會通過A/66/209號決議——《通過加強最高審計機關提高公共行政的效率、問責、效益和透明度》，對世界審計組織及其成員的工作予以認可。在這項決議中，聯合國大會還對世界審計組織在以下兩方面的貢獻表達了贊賞：

    ——世界審計組織在推動提高效率、問責、效益、透明度以及切實有效地獲取和使用公共資源造福人民方面所開展的工作；

    ——世界審計組織發(fā)布了《利馬宣言》和《墨西哥宣言》，并鼓勵會員國以符合本國體制結構的方式采用這些宣言所載各項原則；鼓勵會員國和有關聯合國機構繼續(xù)并強化同世界審計組織的合作，以便促進良治，通過提升最高審計機關能力，確保效率、問責、效益和透明度。

    7.2013年，世界審計組織第二十一屆大會在北京召開。大會回顧了世界審計組織過去60年的發(fā)展歷程，總結了各成員最高審計機關的實踐經驗，大會一致認為：

    ——二十一世紀的人類社會，信息化和全球化浪潮澎湃，最高審計機關面臨著促進國家治理的新挑戰(zhàn)，世界審計組織也在參與解決全球性問題的過程中迎來新機遇。

    ——各國最高審計機關認為，有效的國家治理是保持經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和提高公眾生活水平的基石。最高審計機關愿意為促進履行《聯合國千年宣言》確定的以下職責作出貢獻：

    我們將不遺余力地幫助我們十億多男女老少同胞擺脫目前凄苦可憐和毫無尊嚴的極端貧窮狀況。我們決心使每一個人實現發(fā)展權，并使全人類免于匱乏。因此，我們決心在國家層面及全球層面創(chuàng)造一種有助于發(fā)展和消除貧窮的環(huán)境。上述目標能否成功實現，除其他外，取決于每個國家內部施行良治。這也取決于全球層面的良治，并取決于金融、貨幣和貿易體制的透明度。

    ——最高審計機關可以通過增強透明度、落實問責制、提高績效、打擊腐敗，進而實現國家良治，促進公平。

    ——財政政策的長期可持續(xù)性是實現國家良治無可置疑的前提。最高審計機關通過獨立而專業(yè)的審計，增強公共財政透明度，報告公共財政績效，揭示系統(tǒng)性風險，幫助決策者維護財政政策的長期可持續(xù)性和執(zhí)行力。

    ——在日益全球化的世界里，沒有任何國家能夠在不考慮外部因素影響的情況下，在改進國家治理領域獨善其身。各國最高審計機關將在促進本國良治的同時，致力于推動全球和區(qū)域性合作，推動實現全球范圍的良治。為了應對全球性的挑戰(zhàn)，各國最高審計機關將在世界審計組織及其地區(qū)審計組織的框架下，不斷提升自身實力，并承擔起共同的責任、抵御共同的風險、采取共同的行動、發(fā)出共同的值得信賴的聲音。

    ——作為具有廣泛代表性、超然獨立地位和高度專業(yè)水準的國際組織，世界審計組織將繼續(xù)與各地區(qū)審計組織和各國最高審計機關開展合作，推動各國為實現促進良治的目標，在保持獨立性、提高績效的基礎上，依照各國法律體系要求，實施《最高審計機關國際準則》。

    8.鑒此，本屆大會討論了以下兩項具有全球性重要意義的議題：

    ——主議題一：國家審計與國家治理

    ——主議題二：最高審計機關在維護財政政策的長期可持續(xù)性領域的作用

    大會關于上述主議題討論的成果見附件1：《北京共識》。

    9.本屆大會還回顧了《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011年－2016年）》的實施進展情況。

第一章世界審計組織的成就與經驗

    10.自1953年成立至2013年在中國召開第二十一屆大會，世界審計組織在各領域歷經多次積極發(fā)展，實施了變革,取得了巨大的成就。依據“經驗共享,人人共惠”的理念，世界審計組織的工作基礎是每個成員最高審計機關的自愿承諾和自發(fā)貢獻。從最初的34個成員，世界審計組織如今已經發(fā)展到擁有192個全權成員和5個協(xié)作成員，成為一個成員遍布全球，組織架構井然有序，目標明確，高效和現代的國際組織。

    11.世界審計組織的七個地區(qū)審計組織——非洲審計組織、阿拉伯地區(qū)審計組織、亞洲審計組織、加勒比地區(qū)審計組織、歐洲審計組織、拉美和加勒比地區(qū)審計組織，以及太平洋地區(qū)審計組織，在兼顧地區(qū)差異和多樣化需求的同時，致力于實現世界審計組織的使命。

    12.世界審計組織下屬的各委員會、工作組和特別工作組，承擔了世界審計組織各專業(yè)領域的工作,涉獵了諸多戰(zhàn)略性議題和事項。

    13.世界審計組織所經歷的重大事件和取得的杰出成就包括：1977年通過的《利馬宣言》，確定了獨立、高效率和富有成效的公共部門審計的根本原則；第一份《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2005年－2010年）》，闡明了世界審計組織關于準則制定、能力建設、知識分享和成為典范國際組織的戰(zhàn)略目標；2007年通過的《墨西哥宣言——最高審計機關的獨立性》；以及旨在推動全世界公共部門審計發(fā)展的《最高審計機關國際準則》框架。

    14.近年來世界審計組織的艱苦努力取得了成效，也獲得了聯合國大會的肯定。2011年聯合國大會順利通過了A/66/209號決議。該決議將世界審計組織及其準則制定和公共部門審計工作，置于國際社會的關注焦點。公共部門審計，依其獨立本質，被公認為良治的重要組成部分。該決議是最高審計機關謀求各國政府認可有關獨立性的各項基本原則，并產生立法和行政效果的有力依據。來自不同地區(qū)的最高審計機關，已在這方面取得了實質性的進展。

    15.世界審計組織與聯合國等外部伙伴，以及世界銀行、經合組織、各國議會聯盟、國際會計師聯合會和國際內部審計師協(xié)會等國際組織所開展的合作，提高了世界審計組織作為高水準專業(yè)組織的聲譽，也提升了其知名度與認可度。自20世紀70年代以來，世界審計組織和聯合國共同舉辦了22次研討會，針對一系列公共部門審計倍受關注的課題，傳播知識，分享培訓資料。

    16.能力建設過去和現在都是世界審計組織關注的主要領域之一。它涉及構建能力建設的新體系，幫助最高審計機關獲取知識，實施專業(yè)培訓，促進機構發(fā)展。為了幫助最高審計機關提升能力，改進績效，世界審計組織目前開展了許多能力建設和知識分享活動。

    17.世界審計組織與21個捐助機構簽署了《諒解備忘錄》，并開展了一系列合作，實現了《諒解備忘錄》所確立的共同目標，確保了世界審計組織職業(yè)準則體系（包括《最高審計機關國際準則》和《世界審計組織良治指南》）的成功實施，提升了全球援助開發(fā)機構對最高審計機關和世界審計組織重要性的認識。

    18.60年來，在應對公共部門審計所面臨的挑戰(zhàn)時，世界審計組織攻堅克難，成就斐然。今后，依托所有成員的共同支持和廣泛合作，世界審計組織將立足實現其兼具前瞻性和外向視角的愿景和使命，展示其預見力和存在的現實意義。

    19.從1963年起，世界審計組織秘書處開始設在奧地利維也納，到2013年，奧地利審計院已經承擔相關職責50周年。作為創(chuàng)新的推動者、信息交流的中心以及全球合作伙伴和世界審計組織成員的聯絡中樞，秘書處對世界審計組織具有至關重要的意義。

    20.為銘記上述重要事件，世界審計組織出版了一本?？?，即《世界審計組織60年暨世界審計組織秘書處50年——透明、問責和良治》,以資慶賀。

    21.鑒于當今社會，新事物新現象不斷涌現，變革發(fā)展日新月異，世界審計組織將盡最大努力，繼續(xù)促進良治，推動人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

第二章最高審計機關促進國家良治    

    22.從世界審計組織肇始，其工作的中心目標就是促進良治。最高審計機關只有獨立于被審計單位并免受外部影響，才能順利完成此項任務。世界審計組織還認為，最高審計機關履職的關鍵是，審計方法應緊隨現代科技知識的發(fā)展，審計人員應具備必要的專業(yè)素養(yǎng)和良好的道德情操。

    23.因此，世界審計組織在1977年通過了《利馬宣言》，并在2007年發(fā)布的《墨西哥宣言》中，以系統(tǒng)的方式，用專業(yè)的術語，確立了政府外部審計獨立性的8項原則。

    24.促進國家良治，從而實現社會、經濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，是世界各國政府和公民的共同訴求。作為國家治理不可分割的組成部分，國家審計依法履行其職責，客觀公正地進行監(jiān)督、鑒證、評價和建議，以供國家決策者制定政策和開展規(guī)劃所用。最高審計機關應當努力成為公眾生活中值得信賴的、誠信的和廉潔正直的典范。為此，最高審計機關應當繼續(xù)致力于：

    ——通過對公共權力的監(jiān)督，建設清正廉潔的政府，維護法律秩序，揭露違法行為，遏制濫權，維護民主法治。在某些情況下，最高審計機關是建言者，通過提出完善法律制度的建議，發(fā)揮建設性作用。最高審計機關還是公共部門與公民之間溝通和信任的橋梁，推動政務公開，從而使公民能夠積極參與公共決策過程。

    ——通過監(jiān)督和評價政府的活動，揭示國家治理和控制體系存在的缺陷，從而提高政府效能。最高審計機關對政府和公共實體的變革提供獨立客觀的見解和指引，促進政府加強內控。最高審計機關還促進公共資源的合理使用，推廣良好實務，建設效能政府。

    ——在本國和國際層面，在打擊腐敗和預防舞弊領域發(fā)揮重要作用。最高審計機關的審計專業(yè)知識和經驗不僅有助于加強問責制，而且能夠為包括聯合國《2015年后的發(fā)展議程》在內的反腐敗動議提供有價值的建議。

    ——憑借其獨立的地位、獨到的遠見和專業(yè)的能力，提供及時客觀可靠的信息，揭示風險,維護國民經濟、社會運行和國家利益。

    ——通過確保與民生相關的公共資金和項目接受嚴格的監(jiān)督，實現預期效果，即提升生活水平，使包括弱勢群體在內的所有公民享受平等機遇，從而促進改善民生。

    ——通過開展審計，公布審計結果，對公共部門進行問責，促進政府和公共機構履行使用和保障公共資源的職責，以提高透明度，落實問責制。最高審計機關向社會和公民提供已經驗證的關于政府機構和官員的履職信息，從而促進提高政府的透明度。

第三章維護財政政策的長期可持續(xù)性

    25.總體而言，可持續(xù)的公共財政意味著有能力償還當期和未來的債務，不將過多的債務留給后代。

    26.公共財政的可持續(xù)性是世界審計組織多年來一直關注的議題。1991年世界審計組織公債委員會開始運作，并于2007年重組為工作組。2008年，世界審計組織對金融危機做出了快速反應，成立了全球金融危機特別工作組，并在2012年重組為金融現代化和監(jiān)管改革工作組。

    27.過去，世界審計組織開展了大量工作，頒布了一系列關于公債的《最高審計機關國際準則》（ISSAI5410至5450）。盡管如此，金融、經濟和預算危機仍然給最高審計機關帶來了特殊挑戰(zhàn)。從公共利益出發(fā)，應對上述挑戰(zhàn)應成為最高審計機關審計職能的一部分。

    28.二十一世紀初期全球金融和經濟危機的教訓，強調了政府維系良好的公共財政，為經濟增長、確保就業(yè)和社會福祉創(chuàng)造條件的重要戰(zhàn)略意義。通過獨立而嚴格的審計，提高公共財政資源使用的透明度，采取穩(wěn)健的財政管理方法，最高審計機關為保障本國的財政安全，維護財政政策的中長期可持續(xù)性，保障公共利益，促進國家良治做出了貢獻。由于認識到世界審計組織各成員最高審計機關應當根據各國的法律規(guī)定來決定有關工作的實施途徑，最高審計機關在應對財政穩(wěn)定事宜時，可以考慮如下事項：

    ——加強政府財務報表審計，以推動建立并改進財政體制和財務報告準則，確保公允地報告政府的財政績效和財政狀況。

    ——加強公共財政績效審計，以確保財政的中長期可持續(xù)性，促進良治。

    ——加強公共債務審計，關注直接債務、其他負債和或有債務，揭示主權債務和財政赤字方面存在的管理問題、管理風險及預期發(fā)展態(tài)勢。

    ——提升對公共財政規(guī)劃階段進行審計的能力，促使行政和立法機構在對中長期財政規(guī)劃進行評估時，將經濟周期、償債、公共項目，政府對諸如社會安全、養(yǎng)老金、教育醫(yī)療事務的承諾，以及自然災害、氣候變化和金融危機等或有事項的預期發(fā)展態(tài)勢，納入考慮范疇。

    ——對政府在制定與經濟、公共財政和公共債務相關的規(guī)劃時所做的假設進行評估，揭示潛在風險，提出建設性意見。

    ——加強對財政紀律、財政法規(guī)和公認的監(jiān)管準則執(zhí)行情況和政府預算全流程的合規(guī)性審計。審計的目的在于，確保在財政規(guī)劃、執(zhí)行和績效評價各個階段落實問責制，保障實現有關目標，并通過健全風險管理體系實現有效的內部控制。

    ——促進對公共財政政策的評估。最高審計機關將繼續(xù)對財政政策的穩(wěn)健性、有效性和可持續(xù)性進行審計，以促進符合各國實際情況的經濟增長和社會福祉。

    29.《利馬宣言》、《墨西哥宣言》和聯合國大會決議中有關加強最高審計機關獨立性的重要意義得到了廣泛認可，各國最高審計機關通過世界審計組織和地區(qū)審計組織在國際社會中互相支持的價值業(yè)已得到了證明。達成的另一項共識是，最高審計機關在對財政政策可持續(xù)性進行審計時，或許需要強化其工作授權。

第四章實現全球良治——共同的目標

    30.經過不斷的、積極的努力，世界審計組織已經成功發(fā)展為一個自主、獨立、專業(yè)和非政治性的組織，最高審計機關在國際社會的代言人,各成員最高審計機關持續(xù)改進的推動者。

    31.世界審計組織卓著的國際聲譽源自一系列重大成就，其中包括在近期：

    ——聯合國對最高審計機關重要性的認可；

    ——依據規(guī)定程序制定的全面的職業(yè)準則框架；

    ——與國際捐助機構建立富有成效的合作關系，促進成員最高審計機關的能力建設；

    ——構建高效全球網絡，分享知識，推廣良好實務；

    ——深化與國際組織和超國家組織的合作；

    ——不斷完善治理機制，致力于成為國際組織的典范。

    32.世界審計組織認識到，在當今世界，面臨著越來越多的共同的挑戰(zhàn)，國際審計界的同行們只有攜手應對，共同回應，才能使最高審計機關的工作更富成效。世界審計組織的歷史，以及最高審計機關之間開展國際合作所構建的堅實基礎，賦予了世界審計組織完美的定位，可以在處理主權債務危機、生態(tài)危機、全球金融安全、反腐敗等當今世界面臨的重大挑戰(zhàn)和課題時，找出解決問題的辦法，發(fā)揮關鍵性的作用。

    33.世界審計組織和最高審計機關有能力，也有義務根據各自的工作授權和法律框架，促進國家和全球范圍的良治。為此，大會鼓勵各國最高審計機關：

    ——承擔共同的責任。最高審計機關通過審計本國政府履行國際承諾的情況，在應對氣候變化、消除貿易壁壘、保持金融穩(wěn)定、反腐敗和反洗錢等領域，促進政府全面履行有關承諾。世界審計組織將努力促使最高審計機關廣泛參與國際合作，并在嚴肅財經紀律、揭示經濟風險、打擊腐敗、維護世界經濟穩(wěn)定等國際事務中發(fā)揮作用。

    ——抵御共同的風險。最高審計機關將持續(xù)關注并及時揭示重大風險。世界審計組織將繼續(xù)關注并研究全球性、區(qū)域性的重大問題，為最高審計機關有效應對風險提供指導和參考。

    ——采取共同的行動。最高審計機關將繼續(xù)開展聯合審計和平行審計，應對氣候變化、區(qū)域污染治理和金融危機等面臨的共同挑戰(zhàn)和問題。最高審計機關將參與社會發(fā)展進步評估等治理活動，參與國際組織和區(qū)域性組織的外部審計，推動國際組織和區(qū)域性組織開展績效審計，促進其強化問責制，提高透明度，提升績效。世界審計組織還將與其他國際組織和主權國家一起，加強國際審計合作，共同尋求解決區(qū)域性和全球性問題的最佳辦法。

    ——發(fā)出共同的聲音。最高審計機關和世界審計組織將與時俱進，采取積極有效的措施，與聯合國、世界銀行、經合組織和G20等多邊機構開展合作，積極參與多邊活動，完善全球公共部門審計和會計準則，構建社會發(fā)展進步評估的國家關鍵指標體系，參與持續(xù)改進全球治理，并在國際社會對國際性和區(qū)域性議題發(fā)出獨立統(tǒng)一的聲音。

第五章大會結論

    34.本屆大會雖然討論了很多問題，但有一條基本的指導原則，那就是世界審計組織應該更具前瞻性和外向性。世界審計組織在良治和公共部門審計方面積累的專業(yè)知識和經驗，是其參與全球和地區(qū)事務的基礎。

    35.大會關注到世界審計組織各委員會、工作組和特別工作組卓有成效的工作，并對此表示贊賞。大會還向業(yè)已完成所有任務或結束任期的各機構主席致以最誠摯的感謝，并對所有履新的各機構主席表示衷心的歡迎。

    36.至2013年底，世界審計組織的第二個戰(zhàn)略規(guī)劃，即《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011年－2016年）》的執(zhí)行進程已經過半。本次大會期間，世界審計組織各成員最高審計機關對戰(zhàn)略規(guī)劃到目前為止的執(zhí)行情況表示滿意。此外，各成員最高審計機關還就特定事項達成了如下結論和共識：

    職業(yè)準則

    ——歡迎通過對基本審計原則和其它準則（附件2）的修改，進一步完善了《最高審計機關國際準則》框架，并契合了審計人員和準則使用者的需求；

    ——批準業(yè)經修訂的職業(yè)準則委員會的工作授權，批準由職業(yè)準則委員會尋求可持續(xù)的解決方案，確保世界審計組織在未來繼續(xù)遵循規(guī)定程序，開發(fā)和維護職業(yè)準則框架。

    能力建設

    ——贊賞本組織在支持最高審計機關能力建設領域所取得的顯著進步，特別贊賞各地區(qū)審計組織秘書處和世界審計組織捐助合作指導委員會所做出的貢獻；

    ——感謝世界審計組織發(fā)展培訓委員會在支持各成員最高審計機關提升績效、保持獨立性、提高職業(yè)水平領域所作出的持續(xù)貢獻；并

    ——認可《世界審計組織發(fā)展培訓委員會戰(zhàn)略規(guī)劃（2014年－2018年）》及其修訂后的工作授權，以反映其新增的涉及世界審計組織各項目標的職責。

    知識分享

    ——贊揚針對《最高審計機關的價值與裨益——在公眾的生活中發(fā)揮重要作用》（附件3）開展的研究工作，贊揚關于最高審計機關救災援助審計和問責指南的制定工作（附件2）；

    ——鼓勵最高審計機關提升能力，以應對目前世界許多地區(qū)財政和經濟問題引發(fā)的挑戰(zhàn)，如擴展并加強對監(jiān)督機制和監(jiān)管機制的審計工作;

    ——鼓勵各成員最高審計機關積極實施世界審計組織溝通戰(zhàn)略和指南，并推廣使用為此開發(fā)的相關工具。

    世界審計組織—典范機構

    ——歡迎關于制定《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2017年－2022年）》的計劃，以及解決本組織未來資源需求的規(guī)劃；

    ——關注突發(fā)事宜件監(jiān)督委員會的成立（附件4）。

    其它事項

    ——同意世界審計組織應在聯合國《2015年后的發(fā)展議程》中發(fā)揮作用。

    37.此外，大會呼吁本組織成員：

    ——根據聯合國決議，優(yōu)先采納并實施《最高審計機關國際準則》框架，并鼓勵捐助機構和其它發(fā)展合作伙伴采取同一立場；

    ——積極響應世界審計組織捐助合作指導委員會發(fā)起的“第二輪全球倡議”；

    ——積極宣傳介紹最高審計機關的價值和裨益；

    ——抓住機遇，著力為謀劃本組織的未來做出貢獻；

    ——考慮為本組織的未來貢獻更多的資源。

    38.在本屆大會結束之際，本組織及所有成員重申，將堅定不移地朝著把世界審計組織建設成為一個典范機構的目標，秉承最高的職業(yè)水準，胸懷以人為本的理念，做好世界審計組織的各項工作。

    附件：（略） 

    1.北京共識

    2.世界審計組織第二十一屆大會認可的《最高審計機關國際準則》、《世界審計組織良治指南》和正式文件清單

    3.最高審計機關國際準則12：《最高審計機關的價值與裨益——在公眾的生活中發(fā)揮重要作用》

    4.世界審計組織機構圖