2012年5月，湖北省襄陽市成立政府投資審計局。至2015年5月，襄陽市審計政府投資項目5535個，審計資金533.87億元，審減104.56億元，審減率19.59%。社會各界普遍認(rèn)為審計結(jié)果可靠、可信、可用，已成為政府投資項目招標(biāo)、資金結(jié)算和辦理資產(chǎn)登記的依據(jù)。同時，省、市領(lǐng)導(dǎo)從不同的角度調(diào)研和肯定了該市的政府投資審計工作。

——2012年11月，原湖北省委常委、襄陽市委書記范銳平同志考察政府投資審計工作時指出：“審計為政府投資把了關(guān)”；

——2012年12月，襄陽市委、市政府給審計局領(lǐng)導(dǎo)班子記集體二等功，將政府投資審計工作樹為全市學(xué)習(xí)典范；

——2013年4月，湖北省審計廳廳長張永祥同志到襄陽市調(diào)研審計工作時認(rèn)為：“襄陽投資審計工作很有特色，科學(xué)地把握了審計風(fēng)險，審計力量和經(jīng)費(fèi)得到保障，在全省具有代表性、實質(zhì)性和典型性的推廣價值”；

——2014年元月，原襄陽市委副書記、市長別必雄同志聽取審計工作匯報后認(rèn)為：政府投資審計降低了工程成本，節(jié)省了政府投資，防范了政府投資風(fēng)險，預(yù)防了腐敗，保護(hù)了干部。

襄陽市政府投資審計從困擾中起步，并在實踐中提高、探索中完善和發(fā)展，切實發(fā)揮了審計監(jiān)督作用，為促進(jìn)襄陽經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，推進(jìn)漢江流域中心城市建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。

在困擾中起步

“監(jiān)督主體不明、監(jiān)督檢查無序、發(fā)揮作用不力”是三年前襄陽政府投資項目的監(jiān)管現(xiàn)狀。當(dāng)時參與監(jiān)督的部門和單位涉及發(fā)改委、城建局、財政局、建投公司和審計部門等。因為監(jiān)督責(zé)任主體不明確，直接導(dǎo)致對政府投資項目監(jiān)督無序、作用不力的后果。政府投資項目建設(shè)過程中的高估冒算、損失浪費(fèi)、管理混亂和效益低下等問題得不到有效遏制。同時，由于審計部門受體制和審計力量的局限，每年對政府投資項目的審計覆蓋面不到投資總額的10%，只能抽審幾個重點(diǎn)項目，處于心有余而力不足的困擾境地。如2011僅審計政府投資項目7個，審計金額只有4億元。

面對困擾，襄陽市政府在做了大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，決定整合監(jiān)督資源，創(chuàng)新政府投資審計監(jiān)督機(jī)制：以審計機(jī)關(guān)為主體組建政府投資審計局，并采取購買社會服務(wù)的方式，從社會上聘用有資質(zhì)的工程師參與政府投資審計工作，形成政府投資審計合力，對政府投資實行“全覆蓋、全過程”審計。

2012年5月，襄陽市政府出臺了《襄陽市政府投資審計監(jiān)督辦法》，將新的政府投資審計監(jiān)督機(jī)制付諸實施。該辦法兼具四個特點(diǎn)：一是整合了監(jiān)督資源，確立政府投資審計局為政府投資項目監(jiān)督主體，將原由財政評審中心、建委和建投公司分散行使的政府投資審計監(jiān)督職能，一律收歸政府投資審計局行使；二是對政府投資項目實行“全覆蓋、全過程”審計監(jiān)督，所有的政府投資項目從前期的土地征遷預(yù)算、標(biāo)底控制價、項目建設(shè)管理，以及項目建成后的結(jié)（決）算都要接受審計監(jiān)督；三是設(shè)置簡易審計程序，對征遷預(yù)算審計、標(biāo)底控制價審計和5000萬元以下的結(jié)（決）算項目按簡易程序?qū)嵤徲?，?000萬元以上的結(jié)（決）算項目，按一般審計程序?qū)嵤徲?；四是?yán)格實行責(zé)任追究制度，對政府投資項目未經(jīng)標(biāo)底控制價審計而進(jìn)入下一招標(biāo)程序的、未經(jīng)結(jié)算審計支付工程款超過80%的、未經(jīng)竣工決算審計辦理產(chǎn)權(quán)登記和移交手續(xù)的，追究相關(guān)人員黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。

隨即，襄陽市政府投資審計局成立并開展工作。核定政府投資審計局七個職能科、組，參公管理編制25名。同時批準(zhǔn)政府雇員使用指標(biāo)，授權(quán)審計部門根據(jù)業(yè)務(wù)需要公開招聘土建、市政、水電、園林綠化等專業(yè)的造價工程師和征遷評估師。至2013年元月，該局就審計政府投資項目774個，審計金額78.7億，審減13.06億元，審減率16.59%。

在實踐中提高

新機(jī)制運(yùn)行七個月，即實現(xiàn)了初戰(zhàn)告捷！襄陽市委、市政府和項目建設(shè)單位等從實實在在的審計數(shù)據(jù)中看到了效果，下定了推進(jìn)和支持政府投資審計的決心。這意味著 “全覆蓋、全過程”的政府投資審計機(jī)制，在襄陽將成為常態(tài)。

任何事物發(fā)展過程中的矛盾與困難都不可避免。雖然起步階段的政府投資審計取得了一定成績，但實際工作中同樣遇到了多重矛盾和困難。如工程材料價格信息不全面、征收對象信息提供責(zé)任主體不明確、審計職責(zé)界定不清晰、報審程序不規(guī)范和項目管理機(jī)制不完善等，漸漸成為制約政府投資審計工作的瓶頸。面對矛盾與困難，審計部門牢牢抓住“制度、職責(zé)、流程”三個重點(diǎn)，著力推進(jìn)政府投資審計制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，將政府投資審計推向合法、有序、規(guī)范的軌道，以切實提高工作效率。

針對政府投資審計涉及單位多、工作協(xié)調(diào)難、價格信息不全面和送審資料傳遞不及時等問題，襄陽市政府制定了《襄陽市政府投資審計工作聯(lián)席會議制度》，并成立了政府投資審計工作聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)小組，先后多次召開會議協(xié)調(diào)和督辦。很快，部門和單位之間明確了分工、確定了職責(zé)、嚴(yán)厲了責(zé)任追究。各建設(shè)單位及時、真實、完整地上報項目資料，建設(shè)管理部門及時發(fā)布工程材料價格信息，對爭議較大的事項確定了會商解決辦法。

針對政府投資審計內(nèi)容不明確的問題，政府投資審計聯(lián)席會議重新界定：項目概算及合同中已經(jīng)明確的內(nèi)容、自收自支事業(yè)單位及民營資本的建設(shè)投資、行政性收費(fèi)項目，以及政府采購項目不屬于政府投資審計范圍；審計不應(yīng)替建設(shè)方、監(jiān)理方及施工方編制預(yù)、決算資料和履行項目現(xiàn)場管理等職責(zé)，要嚴(yán)格做到審計監(jiān)督不越位、不越權(quán)。

同時，針對審計流程不規(guī)范的問題，一是明確只有由政府批轉(zhuǎn)的項目和列入城建計劃的項目才能進(jìn)入審計程序，其他渠道報審的項目不予接審。二是所有報審項目要先對項目的基本情況及報審資料進(jìn)行審核，資料不合規(guī)的項目不得進(jìn)入審計程序，并正式發(fā)函要求報審單位補(bǔ)齊資料，直到資料補(bǔ)齊并審核通過后才進(jìn)入審計程序；征收補(bǔ)償項目若存在先拆后報審問題，不得進(jìn)入審計程序。三是將簡易程序進(jìn)一步簡化和規(guī)范，以達(dá)到方便項目報審目的。四是制定了《襄陽市市區(qū)征收補(bǔ)償預(yù)算同步審計工作流程》，將征收補(bǔ)償項目審計復(fù)核流程優(yōu)化為五個步驟。優(yōu)化后的審計流程不僅簡化了程序，而且明確了責(zé)任，便于各部門之間協(xié)調(diào)配合，大大提高了審計工作效率。

在探索中完善

政府投資審計工作盡管有政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的大力支持，以及“制度、職責(zé)、流程”的進(jìn)一步規(guī)范，但審計人員仍然承受著來自工作中的巨大壓力！因為政府投資項目監(jiān)管偏松現(xiàn)狀歷經(jīng)時間較長，少數(shù)項目參與者非法逐利的思維定勢不可能在短時期內(nèi)有明顯改變，利益的博弈將審計部門和審計人員推向了風(fēng)口浪尖。審計質(zhì)量如何把關(guān)？裁量權(quán)如何控制？廉政風(fēng)險如何防范？審計干部及聘用人員如何管理？這都是審計部門不斷思考和著力研究的問題。在審計實踐的反復(fù)檢驗中，具有襄陽特色的政府投資審計質(zhì)量和廉政風(fēng)險控制等一攬子制度逐漸成熟。

崗位分離制度。 按不相容職責(zé)崗位分設(shè)、相互監(jiān)督的原則，實行崗位分離設(shè)置。資料接收與項目分配崗位分離，項目分配與實施崗位分離，預(yù)算審計與結(jié)算（決算）審計崗位分離，復(fù)審與一審崗位分離。

實質(zhì)性復(fù)核制度。 專門設(shè)置了審理科，配有六名業(yè)務(wù)熟練的工程師和一名科長負(fù)責(zé)項目復(fù)核，對審計項目實行100%的復(fù)核。復(fù)核人員對項目審計資料全面審核、重點(diǎn)復(fù)算，對照設(shè)計藍(lán)圖復(fù)算工程量，對照政策、定額和襄陽市建材價格信息等復(fù)核工程材料價款。審理復(fù)核后出具復(fù)核意見書，向一審工程師和主審反饋復(fù)核發(fā)現(xiàn)的問題，修正審計結(jié)果。同時分類建立復(fù)核案例，形成系統(tǒng)的案例參考體系。

集體會審制度 。通過集體會審解決審計內(nèi)部的爭議事項。即對一審工程師和復(fù)核工程師審計結(jié)果分歧，召開由主審、一審工程師、復(fù)核工程師及局內(nèi)其他資深工程師參加的會議對分歧事項充分研究討論，形成提交業(yè)務(wù)會議的意見。

部門會商制度 。通過部門會商解決審計與報審單位之間的爭議事項。報審單位對初審結(jié)果有異議，通過雙方溝通不能解決的問題，組織由報審單位、財政、建委等相關(guān)職能部門參加的專題會議，進(jìn)行研究討論。

專家咨詢制度 。政府投資審計涉及面廣，僅憑審計人員的知識儲存有很大局限。政府投資審計局主動與相關(guān)部門的專家聯(lián)系，建立專家咨詢庫，對涉及重大項目與橋梁、電力和水利工程等專業(yè)性強(qiáng)的審計事項，召開專家咨詢會議，充分聽取專家意見，商定解決意見。

業(yè)務(wù)會議審定制度 。依照項目金額大小分級次召開專業(yè)會議，集體討論，審定審計結(jié)果。三百萬元以下的項目，由政府投資審計局分管領(lǐng)導(dǎo)組織業(yè)務(wù)會議審定結(jié)果，項目主審和工程師都要參加，詳細(xì)聽取項目報審編制、現(xiàn)場勘測、報審單位對一審情況反饋的意見及審理復(fù)核情況，集體分析討論后，決定項目審計結(jié)果；三百萬元以上的項目，由主要領(lǐng)導(dǎo)組織業(yè)務(wù)會議審定結(jié)果，分管領(lǐng)導(dǎo)、主審、一審工程師、復(fù)核工程師及局內(nèi)其他資深工程師參加，審定審計結(jié)果。

廉政承諾和廉政保證金制度 。無論是審計干部還是聘用工程技術(shù)人員，都必須簽訂《政府投資審計廉政責(zé)任書》，明確承諾：嚴(yán)格遵守《審計法》、《審計“八不準(zhǔn)”紀(jì)律》和《襄陽市政府投資審計監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)，自覺執(zhí)行審計局制定的各項廉政紀(jì)律。同時，所有投資審計人員必須交納一定數(shù)額的廉政保證金，若違反廉政紀(jì)律，則扣繳其廉政保證金。讓違反廉政紀(jì)律者在經(jīng)濟(jì)上不僅得不到任何好處，而且要承擔(dān)損失，促使每個政府投資審計人員自我約束，遵守廉政紀(jì)律。

廉政跟蹤回訪制度 。每個項目所處的審計環(huán)節(jié)和狀態(tài)等情況在辦事大廳公示，審計內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察人員根據(jù)項目進(jìn)展情況隨機(jī)抽查回訪，跟蹤督察廉政紀(jì)律執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時查處。

廉政警示教育制度 。收集整理審計署、省審計廳和紀(jì)檢監(jiān)察部門制作的廉政教育案例資料，逐步建立投資審計廉政警示教育資料庫，定期組織投資審計人員參觀廉政教育基地，觀看廉政案例影像，分析案例發(fā)生的主、客觀原因，每人撰寫案例觀看體會，排查自己在遵守廉政紀(jì)律和規(guī)定方面的薄弱點(diǎn)，做到提前預(yù)防，讓廉政警鐘時刻在投資審計人員的耳邊鳴響。

廉政情況外部監(jiān)督制度 。在《襄陽市政府投資審計監(jiān)督辦法》的基礎(chǔ)上，市紀(jì)委會同市審計局制定了《襄陽市政府投資審計廉政風(fēng)險防控辦法》，市紀(jì)委依據(jù)該辦法會同市計委、財政和建委等部門組成檢查組，定期對政府投資審計質(zhì)量和廉政紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，采取審閱審計檔案、到項目報審單位回訪和社會調(diào)查等措施，有針對性地進(jìn)行外部監(jiān)督。

廉政違紀(jì)零容忍制度 。定期通報政府投資審計廉政紀(jì)律執(zhí)行情況，審計人員每月對照《政府投資審計廉政風(fēng)險防控辦法》進(jìn)行自查，對薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行整改，對嚴(yán)格執(zhí)行廉政紀(jì)律的審計人員通報表彰，對違犯廉政紀(jì)律的審計人員不搞下不為例，實行首犯必究制度，清除政府投資審計隊伍，永不再用，不給違犯廉政紀(jì)律者第二次機(jī)會。同時，從嚴(yán)追究違紀(jì)、違規(guī)者的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任，對觸犯刑律的，迅速移送司法機(jī)關(guān)，從嚴(yán)查辦。

廉政環(huán)境控制制度 。從投資項目報審資料接收、現(xiàn)場勘測，到審計情況溝通會談、專家咨詢會議和業(yè)務(wù)會議審定審計結(jié)果等，每個環(huán)節(jié)都必須由兩個以上的審計人員共同實施，相互制約，相互監(jiān)督。從一審與報審單位溝通對賬，到專家咨詢會議、復(fù)審與業(yè)務(wù)會議等環(huán)節(jié)，實行全過程音視頻監(jiān)控，形成聲像資料入檔備查。（潘武森 晏長軍 馬波）