黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。2014年來(lái)，福建省委、省政府高度重視這項(xiàng)工作，省審計(jì)廳及時(shí)制訂審計(jì)工作方案，明確從地方經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)、自然資源的有效利用角度出發(fā)，積極探索完善自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的思路，突出地域特色自然資源，關(guān)注資源環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域和深層次問(wèn)題，重視以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，推動(dòng)建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任終身追究制度及體現(xiàn)生態(tài)文明要求的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，取得了明顯成效，發(fā)揮了審計(jì)機(jī)關(guān)在保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明中的監(jiān)督職能作用。

創(chuàng)新組織機(jī)制 由點(diǎn)及面探索審計(jì)模式

2014年上半年，福建省審計(jì)廳對(duì)內(nèi)建立了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作機(jī)制和對(duì)外建立了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)聯(lián)系機(jī)制，將自然資源審計(jì)列入年度科研課題，走訪了省國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、海洋與漁業(yè)等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)研，對(duì)福建自然資源的存量、分布、開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)、補(bǔ)償、管理及制度建設(shè)等情況進(jìn)行了調(diào)查。提出了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容的初步框架。同時(shí)，還積極運(yùn)用學(xué)會(huì)平臺(tái)，動(dòng)員全省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)干部和省內(nèi)有關(guān)高校學(xué)者參加自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)課題研究。2014年7月，該省選擇福州、寧德兩個(gè)設(shè)區(qū)市，武夷山一個(gè)縣級(jí)市部署開(kāi)展審計(jì)工作試點(diǎn)，明確通過(guò)審查政府對(duì)在自然資源資產(chǎn)的總體狀況、自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用的可持續(xù)性、自然資源資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（出讓）的合法合規(guī)性、自然資源資產(chǎn)保護(hù)的有效性、自然資源資產(chǎn)收益或補(bǔ)償資金的征收和管理的合規(guī)性等五個(gè)方面，反映和評(píng)價(jià)任期內(nèi)黨委政府對(duì)自然資源資產(chǎn)管理情況。

2015年，該省進(jìn)一步擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)面，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中，安排自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)16項(xiàng)，其中省廳負(fù)責(zé)實(shí)施7項(xiàng)，地市局實(shí)施9項(xiàng)，包括福州市馬尾區(qū)、臺(tái)江區(qū)，廈門(mén)市湖里區(qū)，泉州市安溪縣、鯉城區(qū)和三明市等。同時(shí)，在福鼎市開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)，由審計(jì)、國(guó)土、林業(yè)、水利、海洋、環(huán)保等部門(mén)組成聯(lián)合審計(jì)組，輪流進(jìn)點(diǎn)，形成了一套客觀真實(shí)反映自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系制度，摸清了福鼎市自然資源資產(chǎn)的“家底”。

突出地域特色 關(guān)注資源環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域

因各地自然條件和地理環(huán)境不同，資源資產(chǎn)種類多，審計(jì)資源有限，針對(duì)每個(gè)地域都具有影響較大、經(jīng)濟(jì)依賴程度高或顯著特色的自然資源資產(chǎn)。該省結(jié)合地區(qū)實(shí)際，因地制宜，突出地域特色，關(guān)注資源環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域，查深查透。如在對(duì)福州市市長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，關(guān)注福州濕地環(huán)境生態(tài)保護(hù)情況，閩江、敖江流域水環(huán)境綜合整治情況。該市濕地自然生態(tài)資源豐富，近年來(lái)市政府積極推進(jìn)生態(tài)市建設(shè)，加大了制度完善、資金投入、規(guī)范管理的力度，城市環(huán)境質(zhì)量持續(xù)位居全國(guó)前列，閩江河口濕地獲評(píng)“中國(guó)十大魅力濕地”。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，隨著工業(yè)大開(kāi)發(fā)擴(kuò)大，面臨著區(qū)域環(huán)境壓力與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)園的開(kāi)發(fā)建設(shè)一定程度影響了濕地生態(tài)自然保護(hù)區(qū)，濕地面積出現(xiàn)了萎縮，閩江口濕地、烏龍江流域濕地功能出現(xiàn)一定程度退化，破壞了鳥(niǎo)類棲息環(huán)境，珍稀鳥(niǎo)類種群數(shù)量下降。為此，審計(jì)建議大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，逐步減少高耗能、高污染及資源依賴性項(xiàng)目；加強(qiáng)土地集約利用，合理控制產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的用地規(guī)模；強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和決策的合法性審查，堅(jiān)持公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論相結(jié)合，考慮資金、資源、環(huán)境成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

在對(duì)武夷山市原書(shū)記、市長(zhǎng)進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，關(guān)注武夷山世界自然遺產(chǎn)與世界文化遺產(chǎn)的特殊性出發(fā)開(kāi)展試點(diǎn)審計(jì)，圍繞水土保持、環(huán)境保護(hù)，人與自然和諧發(fā)展的角度，完善審計(jì)方案，整合專業(yè)力量，改進(jìn)審計(jì)方法。武夷山市有著豐富的自然生態(tài)資源和旅游資源，市政府抓住“申遺”成功的契機(jī)，十多年來(lái)不斷加強(qiáng)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和管理，生態(tài)文明建設(shè)邁上了新的臺(tái)階，通過(guò)了國(guó)家級(jí)生態(tài)市省級(jí)驗(yàn)收。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，該市資源資產(chǎn)保護(hù)開(kāi)發(fā)面臨新難題，“雙世遺”保護(hù)開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)不健全，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、世遺保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的籌集、使用辦法等法規(guī)尚未出臺(tái)；現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以滿足“雙世遺”保護(hù)開(kāi)發(fā)的需求；自然資源和人文旅游資源開(kāi)發(fā)利用不平衡，部分極具文化內(nèi)涵的人文旅游資源開(kāi)發(fā)不足。審計(jì)建議，該市進(jìn)一步規(guī)范招商引資等政策，重視生態(tài)資源補(bǔ)償，持續(xù)推進(jìn)“雙世遺”資源資產(chǎn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)，爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政“生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制資金支持，積極申報(bào)實(shí)施“下游補(bǔ)上游”，增加上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策。

聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì) 梳理形成44項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)

2015年4月，福建省開(kāi)展對(duì)福鼎市自然資源資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)。寧德市委、市政府高度重視此項(xiàng)工作，市委書(shū)記廖小軍親自掛帥，先后召開(kāi)專題會(huì)議研究部署并成立了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組和課題研究工作小組，明確由審計(jì)部門(mén)牽頭，相關(guān)部門(mén)配合，建立以審計(jì)部門(mén)為主、相關(guān)部門(mén)為輔的工作機(jī)制。該項(xiàng)專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)分前期調(diào)研、制訂初步工作方案、開(kāi)展方案論證、制訂工作方案、試點(diǎn)審計(jì)實(shí)施五個(gè)階段展開(kāi)。試點(diǎn)得到了審計(jì)署資源環(huán)境審計(jì)司的直接指導(dǎo)。

專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)鋪開(kāi)后，該市審計(jì)與國(guó)土、水利、林業(yè)、海洋、環(huán)保等部門(mén)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員召開(kāi)座談會(huì)，對(duì)國(guó)土資源、森林資源、水資源等自然資源資產(chǎn)的存量、分布、總體規(guī)劃和開(kāi)發(fā)、利用、管理、保護(hù)等情況，以及資源環(huán)境政策執(zhí)行情況、資源類資金管理和生態(tài)保護(hù)資金投入績(jī)效情況等進(jìn)行摸底。同時(shí)走訪市發(fā)改、財(cái)政、經(jīng)信、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)，掌握有關(guān)自然資源資產(chǎn)的發(fā)展規(guī)劃、政策及主要指標(biāo)，并多方搜集整理相關(guān)研究成果及文件資料，初步確定了審計(jì)目標(biāo)、對(duì)象范圍和內(nèi)容重點(diǎn)，提出資源保有和消耗、環(huán)境損害及治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力保障等方面評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)國(guó)土資源、森林資源、水資源、海域資源和環(huán)境保護(hù)等五個(gè)方面的22項(xiàng)主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理完善,形成了《寧德市自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作方案》。同時(shí)，根據(jù)國(guó)土、森林、海洋與漁業(yè)、水利、環(huán)保等有關(guān)部門(mén)對(duì)相關(guān)自然資源資產(chǎn)的管理職能，以及國(guó)家有關(guān)政策和資源、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任考核辦法，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行整合完善，探索建立了一套涵蓋資源保有和消耗、資源環(huán)境損害及治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力保障等五個(gè)方面的44項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的《寧德市自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)》制度。市委、市政府專題聽(tīng)取試點(diǎn)工作方案情況匯報(bào)，并提出指導(dǎo)意見(jiàn)。

針對(duì)自然資源審計(jì)面臨的審計(jì)取證難、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)難、責(zé)任界定難等問(wèn)題，該市提出了建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度和建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的政府自然資源信息平臺(tái)及建立完善有關(guān)法律法規(guī)和責(zé)任追究制度等建議。

下一階段，福建省將在總結(jié)當(dāng)前自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善制度，制訂指導(dǎo)意見(jiàn)，將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作在全省范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)。（鄭曉沖、吳純強(qiáng)、鄭巧）