國務院關(guān)于2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告

——2016年6月29日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上

審計署審計長 劉家義

全國人民代表大會常務委員會：

我受國務院委托，向全國人大常委會報告2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請審議。

根據(jù)審計法及相關(guān)法律法規(guī)，審計署對2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支情況進行了審計。按照黨的十八屆五中全會精神和黨中央、國務院關(guān)于經(jīng)濟工作的部署，審計工作以推動重大政策措施落實為主線，堅持依法審計、客觀求實、鼓勵創(chuàng)新、推動改革，審慎區(qū)分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實踐與以權(quán)謀私，嚴肅揭露重大損害群眾利益、重大違紀違法和重大履職不到位問題，及時揭示重大風險隱患，著力反映結(jié)構(gòu)性、體制機制性問題，主要審計了中央財政管理、預算執(zhí)行和決算草案，地方政府債務、扶貧等重點資金和項目，重大政策措施落實，以及金融機構(gòu)和中央企業(yè)等方面情況。

2015年，各部門、各地區(qū)在黨中央、國務院的堅強領(lǐng)導下，認真落實十二屆全國人大三次會議各項決議，積極應對復雜形勢，克服多重困難，經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展取得新成就。總體上看，中央預算執(zhí)行情況較好。

——經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中有進、穩(wěn)中有好。面對經(jīng)濟下行壓力，創(chuàng)新調(diào)控方式，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)新驅(qū)動，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6.9%，居民可支配收入增長快于經(jīng)濟增速，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1312萬人，農(nóng)村貧困人口減少1442萬。

——積極的財政政策加力增效。著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，盤活存量、用好增量，加大減稅降費力度，擴大有效投資，中央一般公共預算收入和支出分別增長7.1%、8.4%。深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革，取消或暫停征收57項中央級行政事業(yè)性收費，工商登記前置審批精簡85%。

——財稅改革穩(wěn)步推進。研究推進中央與地方事權(quán)和支出責任劃分改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度。推進營改增試點，擴大資源稅從價計征范圍，出口退稅增量全部由中央財政負擔。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，將債務分類納入預算，實行限額管理。

——預算管理不斷規(guī)范。推動實行中期財政規(guī)劃管理，制定政府綜合財務報告編制辦法，完善國有資產(chǎn)管理體制機制，改進基本支出定額標準和項目支出管理。厲行節(jié)約，嚴控一般性支出，中央本級“三公”經(jīng)費預算下降11.7%。

——整改問責進一步強化。國務院專門部署2014年度審計查出問題的整改工作，納入了督辦事項。有關(guān)部門、單位和地方把整改納入“三嚴三實”專題教育，審計署按國務院要求加強了跟蹤督促，整改效果歷年最好。2015年12月，全國人大常委會聽取了國務院關(guān)于整改情況的報告，提出了審議意見。有關(guān)部門、單位和地方認真落實，進一步加強整改，對歷史遺留問題，深入核查、落實責任、妥善處置；對體制機制性問題，加快推進改革、完善制度。目前基本整改完畢，促進增收節(jié)支和挽回損失等增加到6083億元，制定完善制度5947項，處理5500多人。

從今年審計情況看，有關(guān)部門、單位和地方財經(jīng)法紀觀念、深化改革意識進一步增強，能夠貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進改革創(chuàng)新，財政管理水平和資金使用績效明顯提高，但一些領(lǐng)域仍存在違紀違法和管理不規(guī)范問題，特別是有些方面體制機制尚不完善、法規(guī)制度和運行規(guī)則未及時調(diào)整，出現(xiàn)信息傳導不暢、措施配合不夠、監(jiān)管不適應等問題，影響相關(guān)政策措施落地落實和充分發(fā)揮作用。

一、中央決算草案和預算執(zhí)行審計情況

（一）中央決算草案審計情況。根據(jù)預算法的規(guī)定，審計署對財政部編制的中央決算草案在上報國務院前進行了審計。財政部編制的中央決算草案表明，中央一般公共預算收入69 267.19億元，支出80 639.66億元；政府性基金收入4118.19億元，支出4363.42億元；國有資本經(jīng)營收入1613.06億元，支出1362.57億元。與向全國人大報告的執(zhí)行數(shù)相比，一般公共預算收入決算數(shù)多33.2億元，支出決算數(shù)少90.34億元；政府性基金收入（含地方上解收入）決算數(shù)多12.29億元，支出決算數(shù)多7億元；國有資本經(jīng)營收入決算數(shù)多0.14億元，支出決算數(shù)多2.9億元。上述收支差異主要是根據(jù)決算整理期清理結(jié)果作出的調(diào)整。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

1．未報告預算級次變化情況。包括：將中央本級支出101.24億元調(diào)劑為對地方轉(zhuǎn)移支付支出，將對地方轉(zhuǎn)移支付支出262.52億元調(diào)劑為中央本級支出。審計指出后，財政部已在決算草案中對主要科目的預算級次調(diào)劑情況作了報告。

2．部分收入列報不夠全面。主要是對已按規(guī)定向軟件、資源綜合利用企業(yè)等退增值稅、消費稅等937.48億元，在決算草案中沒有體現(xiàn)。審計指出后，財政部已在決算草案中增加了補充說明。

3．據(jù)實結(jié)算事項處理不夠規(guī)范。主要是適用范圍和標準不明確，有的清算期過長或清算不及時，有些用以前年度超撥資金抵頂當年支出，如2015年直接使用上年超撥的25.2億元農(nóng)林業(yè)保險保費補貼抵頂當年應安排的支出。

4．未按要求報告財政資金績效情況。主要是預算中未報告相關(guān)政策內(nèi)容和績效目標，決算草案中未報告相關(guān)績效目標的實現(xiàn)情況。

（二）財政管理審計情況。重點審計了預算分配和管理、資金安全和績效、財政政策實施和財稅改革推進情況。2015年，財政部、發(fā)展改革委等部門認真組織實施積極的財政政策，加大財政資金統(tǒng)籌使用力度，創(chuàng)新投融資體制，加快預算執(zhí)行進度，預算和投資管理進一步規(guī)范。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

1．預算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還不到位。

一是預算分配與項目確定銜接不夠，有些項目確定滯后。近年一般公共預算年初細化比例不斷提高，但2015年中央本級項目支出和專項轉(zhuǎn)移支付分別有2052.75億元（占13%）、6778.3億元（占38%），年初仍未落實到部門或地區(qū)；中央預算內(nèi)投資年初細化到地區(qū)的比例也有待提高。預算執(zhí)行中，有120.61億元預算下達時項目尚未確定或不具備實施條件，影響資金及時使用，其中追加3個部門的10.2億元至年底全部結(jié)存；支持900個傳統(tǒng)村落保護的27億元于2015年4月下達30個省，當年僅確定491個村落（占55%）。

二是預算分配與專項規(guī)劃銜接不夠，有些專項規(guī)劃之間也缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。抽查18個省實施重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃情況發(fā)現(xiàn)，地方在具體確定項目時，9個省納入規(guī)劃的1684個項目（占44%）未得到中央補助，而7個省不屬于規(guī)劃范圍的2135個項目（相當于其規(guī)劃項目數(shù)的63%）獲得了補助。有些預算依據(jù)多個規(guī)劃分配資金，這些規(guī)劃目標要求不盡一致，不利于項目有序推進，如中央財政9個專項安排有高標準農(nóng)田建設相關(guān)補助，預算分配依據(jù)的規(guī)劃中僅全國性規(guī)劃就有4個。

三是預算分配與制度規(guī)定銜接不夠，有的專項沒有管理辦法或相關(guān)規(guī)定不夠明確。發(fā)展改革委分配85個補助地方投資專項時，有32個依據(jù)管理辦法，33個依據(jù)專項規(guī)劃，8個依據(jù)實施方案，其他的依據(jù)內(nèi)部簽報、通知等；財政部分配的農(nóng)村義務教育薄弱學校改造等3個專項的管理辦法僅有原則性規(guī)定，實際分配時一事一議。有的制度執(zhí)行不嚴格，發(fā)展改革委在地市級文化設施建設等3個投資專項中，超范圍、超申請、超標準等安排補助7848萬元。

四是幾本預算劃分不夠清晰，對有些項目交叉安排支出。其中：對3個部門的53個項目，政府性基金預算和一般公共預算分別安排268.06億元、29.46億元；對電信普遍服務、未成年人校外活動場所改造2個事項，政府性基金預算、一般公共預算分別安排54.19億元和3.8億元。

2．轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善。

一是部分一般性轉(zhuǎn)移支付仍有指定用途。2015年對地方轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付占57%，比上年下降2個百分點，其中1.35萬億元有指定用途，地方實際可統(tǒng)籌的僅占52%，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付中有25%也指定了用途。財政部應加快推進轉(zhuǎn)移支付改革，防止一般性轉(zhuǎn)移支付“專項化”。

二是專項轉(zhuǎn)移支付多頭管理狀況還需加大力度改進。有52項專項轉(zhuǎn)移支付實際又分解為301個具體事項，大多仍按原事項渠道、原管理辦法分配。抽查的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項實際分解成13個具體事項，其中3個由財政部分配，10個由財政部分別會同其他5個部門分配；引導地方科技發(fā)展專項整合了財政部兩個司分配的2個專項，實際仍由這兩個司按原有的兩個管理辦法分別分配。

三是專項轉(zhuǎn)移支付管理薄弱。主要是分配環(huán)節(jié)多、管理鏈條長，“小、散、亂”狀況長期得不到改變。抽查發(fā)展改革委向25個省安排的5806個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院周轉(zhuǎn)宿舍建設專項補助中，單個項目僅5萬元；抽查中央投資補助的41個項目中，有13個用虛假資料、違規(guī)多頭申報等獲得補助8637萬元；抽查對69個縣的農(nóng)林水事務補助中，有13.83億元（占5%）被騙取、侵占或損失浪費，如湖南省澧縣一家保險公司與29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府串通，通過虛假投保、虛假報案、虛假理賠，在2013年至2015年間騙取種植業(yè)保險保費補貼4061.03萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“返還”獲利1673.25萬元。

3．財政管理績效還需進一步提高。

一是有的預算安排未充分考慮結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。財政部對連續(xù)2年執(zhí)行率低于60%的可再生能源發(fā)展等3個項目繼續(xù)代編預算10.06億元，年底結(jié)轉(zhuǎn)8.89億元（占88%）；在國稅系統(tǒng)管理等5個項目上年結(jié)轉(zhuǎn)1.42億元的情況下，又安排預算1.31億元，年底結(jié)轉(zhuǎn)增至1.96億元。

二是部分預算執(zhí)行進度慢。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算安排的轉(zhuǎn)移支付中，分別有2934.7億元（占6%）、959.01億元（占71%）、124.3億元（占100%）未按規(guī)定時限下達。有的項目推進遲緩使大量資金結(jié)轉(zhuǎn)，中央文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項補助的18個項目年底結(jié)存1.99億元（占補助總額的83%）；抽查的42個中央部門中，有6個部門和3家所屬單位年底項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余26.95億元，還有1.77億元通過以撥代支轉(zhuǎn)入項目單位。

三是部分關(guān)稅和進出口環(huán)節(jié)稅征繳入庫不及時。由于海關(guān)、銀行和國庫未全面聯(lián)網(wǎng)，實行紙質(zhì)稅單核銷，滯壓稅款規(guī)模逐年增長，2015年有194.68億元稅款滯壓15天以上。抽查23個關(guān)區(qū)發(fā)現(xiàn)，有281戶企業(yè)應轉(zhuǎn)為稅款的保證金7.09億元超期未轉(zhuǎn)，平均超期38天，其中1070.71萬元超期3個月。

四是財政授權(quán)支付范圍劃分不夠明細。主要是財政部將基本支出中的貨物和服務類支出、項目支出中貨物和服務的非政府采購支出全部劃分為授權(quán)支付，不僅增加手續(xù)費支出，也不利于保障資金安全。抽查其中834.86億元授權(quán)支付發(fā)現(xiàn)，給代理銀行的手續(xù)費相當于直接支付方式下手續(xù)費的22倍；有68.45億元財政資金被預算單位違規(guī)轉(zhuǎn)入實有資金賬戶，脫離財政監(jiān)管。

（三）中央部門預算執(zhí)行審計情況。審計了42個中央部門及241家所屬單位，審計財政支出預算1891.62億元、占這些部門支出預算總額的36%?？偟目?，這些部門能夠認真執(zhí)行預算，嚴格控制和壓縮“三公”經(jīng)費，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，完善財務和預算管理制度，著力提高財政資金使用績效，預算執(zhí)行情況較好。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

1．違規(guī)套取和使用資金問題還時有發(fā)生。主要是：司法部和國土資源部環(huán)境監(jiān)測院、核與輻射安全中心等6家所屬單位通過重復申報項目或多報人數(shù)等方式取得財政資金6694.59萬元；教育部、發(fā)展改革委、人民銀行等7個部門和中國水利水電科學研究院、中國國際電子商務中心等37家所屬單位有9.24億元未納入部門預算管理，如昆明海關(guān)將走私物品處置收入1197.95萬元存放賬外，用于業(yè)務經(jīng)費、發(fā)放福利等。此外，還發(fā)現(xiàn)未及時辦理竣工決算、政府采購不規(guī)范等問題，涉及金額61.33億元。

2．事業(yè)單位預算保障辦法不夠明確。主要是基本支出擠占項目支出、人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費問題較普遍，抽查的衛(wèi)星環(huán)境應用中心、工商總局市場研究中心等19家事業(yè)單位，2014年至2015年擠占項目支出和公用經(jīng)費等2.36億元補充人員經(jīng)費，有的單位人員經(jīng)費超出財政撥款近4倍。

3．有的部門和所屬單位利用部門權(quán)力或影響力取得收入。主要是：民政部、中國環(huán)境科學學會、老年人才信息中心違規(guī)開展評比達標或資格考試等活動，從中收費1351.48萬元；中國交通通信信息中心、中國建筑業(yè)協(xié)會、中環(huán)聯(lián)合（北京）認證中心等17家所屬單位在受部門委托開展評審、評比、達標等活動的同時，又從參評單位取得咨詢等服務收入5.78億元，其中交通運輸部科學研究院在受托開展“公交都市”稱號評審、技術(shù)指導、驗收審查工作時，以技術(shù)服務名義取得收入1630.9萬元。

4．有的部門和單位執(zhí)行“三公”經(jīng)費和會議費等管理制度未完全到位。各部門重視加強“三公”經(jīng)費和會議費管理，違規(guī)問題明顯減少。此次審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

一是因公出國（境）方面。主要是：教育部留學服務中心、中國機電產(chǎn)品進出口商會等8家單位違規(guī)組織跨地區(qū)跨部門團組5個，存在變更路線或延長時間問題的團組8個；4個部門和11家所屬單位無預算、超預算列支或轉(zhuǎn)嫁出國（境）費用384.42萬元，其中銀監(jiān)會114.07萬元、全國婦聯(lián)92.46萬元。

二是公務用車方面。主要是：商務部機關(guān)服務局、中日友好環(huán)境保護中心、中國人口宣傳教育中心等4家所屬單位長期無償占用其他單位車輛9輛，國資委等3個部門未及時清理上繳公務用車10輛；20家所屬單位存在公務用車運行費超預算、超標準購置公務用車等問題，涉及金額623.27萬元，其中國土資源部的3家所屬單位125.56萬元、民政部的2家所屬單位59.8萬元。

三是公務接待方面。主要是海關(guān)總署等3個部門和中國青旅集團公司、民族文化宮等16家所屬單位超標準列支、轉(zhuǎn)嫁接待費等240.98萬元。此外，對中央八項規(guī)定等文件出臺前購買的酒水等消費品的處置方式也不明確。

四是會議費方面。主要是：3個部門和21家所屬單位超預算、超標準列支會議費1651.1萬元，其中中國有色金屬工業(yè)協(xié)會1081.84萬元、中國農(nóng)業(yè)科學院57.79萬元；4個部門和20家所屬單位在京外或非定點飯店召開會議263個，其中交通運輸部的18家所屬單位248個；3個部門和3家所屬單位由其他單位承擔會議費92.47萬元，其中國家圖書館32.46萬元、住房城鄉(xiāng)建設部19.08萬元。

對上述問題，有關(guān)部門正在積極整改，已上繳國庫8496.84萬元，追回或退還8916.92萬元，調(diào)整賬目23.13億元。

二、重點專項審計情況

（一）地方政府債務審計情況。重點審計了11個省本級、10個市本級和21個縣。從審計情況看，有關(guān)部門和地方建立健全舉債融資和風險預警機制，完善了相關(guān)制度，政府債務管理得到進一步加強。至2015年底，11個省本級政府債務余額8202億元，或有債務余額10 970億元。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

1．部分地方發(fā)債融資未有效使用。抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，黑龍江、山東、湖南、北京、內(nèi)蒙古和廣東等6個省發(fā)行的置換債券中，有138.4億元（占2%）未及時使用，主要是未達成提前還款協(xié)議或償還手續(xù)辦理滯后等所致；湖南、山東、河南和廣東等4個省使用的置換債券融資中，有112.57億元（占2%）未按規(guī)定的優(yōu)先順序償債；內(nèi)蒙古、浙江和湖南等3個省新增債券融資中，有24.23億元（占4%）因項目未落實等尚未使用。

2．有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規(guī)擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎(chǔ)設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

對上述問題，有關(guān)部門正在研究強化債務管理，相關(guān)地方正在積極整改。

（二）扶貧資金審計情況。審計了扶貧資金分配管理使用情況，重點抽查了17個省的40個縣。這40個縣2013年至2015年收到財政扶貧資金109.98億元，審計了50.13億元（占45%），涉及364個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1794個行政村和3046個項目。從審計情況看，這些地方認真貫徹扶貧工作有關(guān)要求，大力實施精準扶貧、精準脫貧，不斷加大扶貧開發(fā)投入力度，加強扶貧資金管理，扶貧項目有序推進，取得積極成效。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

1．部分資金分配未充分考慮建檔立卡貧困人口情況。有的扶貧資金分配尚未與建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)建立有效銜接機制，在具體扶貧項目實施中，有的地方也未嚴格按規(guī)定條件篩選扶貧對象，抽查云南省尋甸縣2015年發(fā)放的1339筆扶貧到戶貼息貸款6560萬元中，僅有711筆3433萬元（占52%）發(fā)放給了建檔立卡貧困戶。

2．有1.51億元扶貧資金被虛報冒領(lǐng)或違規(guī)使用。其中：29個縣的59個單位和28名個人通過偽造合同、編造到戶補貼發(fā)放表、重復申報、假發(fā)票入賬等，虛報冒領(lǐng)或騙取套取扶貧資金5573.13萬元；14個縣的財政、扶貧等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等違規(guī)將6091.35萬元用于平衡預算、市政建設、賓館改造等非扶貧領(lǐng)域；17個縣的25個單位將2194.78萬元用于彌補業(yè)務經(jīng)費和發(fā)放福利等；7個單位在扶貧工作中違規(guī)收取項目推廣費等1249.36萬元，主要用于彌補經(jīng)費。

3．有8.7億元扶貧資金閑置或損失浪費。由于統(tǒng)籌整合不到位等，抽查的貧困縣每年收到上級專項補助200多項，單個專項最少的僅4800元；抽查的50.13億元扶貧資金中，至2016年3月底有8.43億元（占17%）閑置超過1年，其中2.6億元閑置超過2年，最長逾15年；17個縣的29個扶貧項目建成后廢棄、閑置或未達預期效果，形成損失浪費2706.11萬元。

審計指出問題后，有關(guān)地方已追回資金1422.6萬元，收回閑置資金6981.59萬元。

（三）保障性安居工程跟蹤審計情況。從全國審計情況看，2015年，各級財政對城鎮(zhèn)保障性安居工程和農(nóng)村危房改造的投入分別比上年增長17%、40.6%；享受住房保障待遇家庭和完成改造農(nóng)村危房戶數(shù)分別增長17%、62%，有效改善了城鄉(xiāng)居民居住條件。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

1．有關(guān)政策落實不到位。補助和待遇分配方面，有4.85萬戶非貧困或已享受補助家庭獲得農(nóng)村危房改造補助4.24億元；有5.89萬戶不符合條件的城鎮(zhèn)家庭享受保障性住房補貼6046.25萬元、住房3.77萬套。財稅金融支持政策方面，有891個項目未按規(guī)定享受稅費減免22.49億元；棚改貸款等融資有258億元被加收中間費用或未享受優(yōu)惠利率。此外，審批綠色通道政策執(zhí)行不到位，加之監(jiān)管不嚴格，1339個市縣有4287個項目（占抽查項目的29%）存在未批先建、非法占地、未依法招投標等問題。

2．有140多個單位和180多戶補償對象騙取套取財政資金。其中：41個基層經(jīng)辦機構(gòu)和一些村鎮(zhèn)干部以虛報冒領(lǐng)、截留克扣或收取“保證金”等方式騙取侵占農(nóng)村危房改造補助1448.38萬元；184戶家庭和3個單位通過編造產(chǎn)權(quán)資料等騙取征地拆遷補償9617.88萬元；102個單位采取多報戶數(shù)、重復申報、編造農(nóng)戶花名冊等套取財政資金4.55億元。

3．有866個市縣存在資金閑置或住房利用不充分等問題。審計發(fā)現(xiàn)，至2015年底，有748個市縣結(jié)存結(jié)轉(zhuǎn)專項資金共計603.55億元（相當于其當年投入的3%），其中478.6億元閑置逾1年；有19萬套保障性住房因配套基礎(chǔ)設施建設滯后等不能及時交付使用，還有6544套住房被違規(guī)銷售或出租經(jīng)營等。

審計指出問題后，有關(guān)地方已統(tǒng)籌使用資金9.33億元、追回1.18億元，退還多收稅費1.06億元，取消或調(diào)整保障對象資格1.5萬戶，清理收回和分配使用住房7231套，處理352人。

（四）工傷保險基金審計情況。審計的17個省能夠貫徹執(zhí)行國家相關(guān)要求，不斷擴大參保覆蓋面，努力維護職工權(quán)益，但一些地方落實政策還不到位，基金發(fā)放和管理還有薄弱環(huán)節(jié)。抽查發(fā)現(xiàn)，有17萬個單位未按規(guī)定為114.95萬名職工辦理工傷保險，6個省的10.36萬名“老工傷”人員尚未納入工傷保險；有1.41億元基金被騙取套取、違規(guī)發(fā)放和使用，其中17個醫(yī)療康復機構(gòu)和441人編造資料騙取或冒領(lǐng)基金6847.76萬元，63個經(jīng)辦機構(gòu)及有關(guān)單位向809人違規(guī)發(fā)放保險待遇1662.08萬元，還將5596.71萬元用于人員和辦公經(jīng)費等。此外，還發(fā)現(xiàn)財務管理不規(guī)范等問題2.45億元。審計指出問題后，有關(guān)地方追回資金等6030.6萬元，糾正財務管理不規(guī)范問題涉及1107萬元。

（五）水污染防治及相關(guān)資金審計情況。審計的18個省不斷加大投入，積極推動水污染防治項目建設，5年間區(qū)域內(nèi)重點國控和省控斷面水質(zhì)達到三類及以上的增加33個百分點，五類及以下的減少32個百分點。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

1．區(qū)域性水環(huán)境保護壓力較大。抽查長江經(jīng)濟帶沿江區(qū)域的23個市縣，城市生活污水有12%（年均4億噸）未經(jīng)處理直排長江；沿江373個港口中，有359個（占96%）未配備船舶垃圾接收點，260個（占70%）未配備污染應急處理設施。抽檢89個市縣的231個城鄉(xiāng)集中式飲用水源地中，有124個（占53%）水質(zhì)監(jiān)測指標不達標；72個地下水水源中有27個（占37%）超采。

2．有397個項目未達到預期效果。至2015年底，抽查的883個水污染防治項目中，有276個（占31%）因前期準備不充分、配套設施不完善等未按期開（完）工；有121個（占13%）已完工項目未及時發(fā)揮效益。

3．有176.21億元財政資金未能有效使用。至2015年底，抽查的財政資金中，中央專項補助有143.59億元結(jié)存在地方財政部門，其中4.22億元滯留超過2年；項目資金中有29.28億元閑置在地方主管部門和項目單位，其中9.4億元閑置3年以上；還有3.34億元被違規(guī)套取或損失浪費。

對上述問題，有關(guān)地方推動77個項目加快了實施進度，撥付資金23.45億元，盤活和統(tǒng)籌使用8.02億元，歸還2.6億元。

（六）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護及相關(guān)資金審計情況。從審計6個省1724宗礦業(yè)權(quán)及相關(guān)資金情況看，有關(guān)部門和地方不斷加強礦產(chǎn)資源管理，規(guī)范相關(guān)資金征管，資源保障程度和資源開發(fā)利用水平有所提高。審計發(fā)現(xiàn)，一些地方監(jiān)管執(zhí)法不嚴，有391宗礦業(yè)權(quán)在審批、出讓轉(zhuǎn)讓或開發(fā)管理中存在違法違規(guī)問題，其中：國土資源部門違規(guī)審批出讓88宗礦業(yè)權(quán)；國有礦業(yè)企業(yè)違規(guī)轉(zhuǎn)讓或收購92宗礦業(yè)權(quán)及相關(guān)股權(quán)；國有地勘單位或個人利用掌握的地勘資料等內(nèi)部信息介入104宗礦業(yè)權(quán)申報或交易，從中牟取私利；有關(guān)地方違規(guī)批準在禁采區(qū)內(nèi)設立礦業(yè)權(quán)63宗，對自然保護區(qū)設立前已存在的44宗礦業(yè)權(quán)也未作退出安排。此外，還發(fā)現(xiàn)違規(guī)征繳使用礦業(yè)權(quán)相關(guān)資金35.81億元，其中6.28億元被用于對外投資、出借或人員經(jīng)費等。審計指出問題后，有關(guān)地方通過追繳、沒收違法所得等整改問題金額9.9億元。

三、政策措施落實跟蹤審計情況

組織各級審計機關(guān)持續(xù)開展跟蹤審計，重點檢查各部門各地區(qū)落實穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風險政策措施情況。審計署直接跟蹤審計29個省本級和36個中央部門單位，通過對23個方面80多項政策涉及的5200多個單位的審計，促進新開工、完工項目9408個，加快審批或?qū)嵤┻M度項目9454個；促進財政資金加快下達5288.22億元，收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金1144.25億元，整合和統(tǒng)籌使用資金732.1億元；促進取消、合并、下放行政審批事項等134項，取消職業(yè)資格、企業(yè)資質(zhì)認定等241項，停止或取消收費111項；促進完善制度50多項，出臺風險防范措施20多項；有2138人受到撤職、停職檢查等處理，有90多人被移送紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)查處。審計發(fā)現(xiàn)，政策措施落實中存在一些值得關(guān)注的問題：

（一）一些領(lǐng)域的制度規(guī)則需加快建立完善。制度方面，有關(guān)影響專項資金清理整合規(guī)范、要求重點事項支出掛鉤安排等法律法規(guī)未及時調(diào)整，支出的領(lǐng)域間、結(jié)構(gòu)性失衡較為突出，預算執(zhí)行中資金缺口大與部分資金趴在賬上“睡大覺”并存的矛盾仍然存在。標準方面，涉農(nóng)工程投資標準偏低，特別是在征地拆遷補償和移民安置方面，一些涉農(nóng)工程的補償標準不足鐵路、公路工程補償標準的一半，導致征地難、拆遷難、移民安置難。考核方面，相關(guān)激勵考核機制還不適應發(fā)展要求，下達的農(nóng)村飲用水安全、農(nóng)村土地整理、節(jié)能減排等目標任務與地方實際情況不完全相符。

（二）重大項目審批管理改革需加快推進。抽查11個省的172個高速公路建設項目，平均需辦理審批手續(xù)26項、涉及9個部門，還需聘請中介機構(gòu)進行可研報告、行業(yè)咨詢等前置服務平均22項，有的事項由多部門重復審批或同一部門多次審批，審批周期平均為3年半。對審計反映的問題，相關(guān)部門進行了專題研究，已清理規(guī)范審批中介服務事項81項，但一些制約項目推進的因素仍未根除，有的建前建后重復審批；有的審批、評審互為前置陷入循環(huán)困局；有的審批改備案后未明確辦理時限，反而影響進度。

（三）財政資金統(tǒng)籌整合相關(guān)政策措施亟需落實。國務院多次要求加大財政資金統(tǒng)籌整合力度，有關(guān)部門和地方積極采取措施，審計持續(xù)推動盤活存量和統(tǒng)籌整合，對不適應的具體制度規(guī)定多次提出修改或廢止建議。審計發(fā)現(xiàn)，由于專項資金管理權(quán)限分散在不同部門，按項目下達、分條線考核，主管部門對統(tǒng)籌整合存在“三不愿”：擔心失去行政管理權(quán)不愿整合、擔心職能被調(diào)整不愿整合、擔心機構(gòu)人員編制縮減不愿整合，基層政府存在“三不敢”：怕失去專項支持不敢整合、怕得罪主管部門不敢整合、怕影響業(yè)績不敢整合，導致財政資金統(tǒng)籌整合要求難以完全落實，也使大量財政資金無法發(fā)揮效益。

（四）政府投資基金支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的作用尚未得到有效發(fā)揮。至2015年底，中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結(jié)存未用。抽查創(chuàng)業(yè)投資引導基金發(fā)現(xiàn)，通過審批的206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設立，財政資金13.67億元滯留在托管賬戶；已設立的167個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結(jié)存未用，其中14個從未發(fā)生過投資。地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象，抽查地方設立的6項基金發(fā)現(xiàn)，財政投入187.5億元中，有124億元（占66%）轉(zhuǎn)作了商業(yè)銀行定期存款。

（五）科研投入管理機制與科技創(chuàng)新要求不適應。跟蹤審計創(chuàng)新型國家建設、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等政策落實情況發(fā)現(xiàn)，科研項目和經(jīng)費管理制度還不完善，科研經(jīng)費管得過死，有形成本占比大，智力成本補償不夠，科研成果轉(zhuǎn)化率低。從抽查11個中央部門單位科技資金使用情況看，僅擴大開支范圍、利用假發(fā)票報賬等問題金額就達3.17億元，其中既有為保障必要支出不得不到處“湊”發(fā)票來報賬的情形，也有個別人員借機騙取套取科研資金的問題。對此，近年審計持續(xù)關(guān)注，著力推動建立符合科研規(guī)律、有利于調(diào)動和保護科研人員積極性、鼓勵創(chuàng)新和多出成果的相關(guān)制度。審計還發(fā)現(xiàn)，對科研單位和科研項目的檢查繁多，加重了科研單位負擔，如中科院所屬85個院所2013年至2015年共接受各類檢查評審3500多次，其中以“審計”之名進行的有760多次，在此期間審計署對中科院部門預算執(zhí)行審計中僅重點延伸審計了15個院所。

對這些問題，需要進一步健全完善體制機制，逐步加以解決。

四、金融機構(gòu)審計情況

對農(nóng)業(yè)銀行等5家金融機構(gòu)進行了審計，持續(xù)跟蹤8家重點商業(yè)銀行貸款投放情況。這些金融機構(gòu)能夠貫徹執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策，加強經(jīng)營管理和風險控制，保持穩(wěn)健運行，金融創(chuàng)新和服務能力有所提升。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）實體經(jīng)濟融資難、融資貴和融資慢的問題仍未有效解決。2015年，實體經(jīng)濟融資困難總體上有所緩解，但抽查的8家重點商業(yè)銀行在全部貸款增速為9.48%的情況下，法人貸款、涉農(nóng)貸款、小微企業(yè)貸款的增速分別為3.64%、6.23%、8%。據(jù)調(diào)查，小微企業(yè)為獲得信貸支持，不僅需要在利息之外承擔其他費用，而且往往需增加擔保和評估環(huán)節(jié)，延長了審核時間，不利于保證生產(chǎn)經(jīng)營的資金需求。

（二）商業(yè)銀行不良貸款處置和金融創(chuàng)新相關(guān)風險防控機制尚不健全。2015年，8家銀行不良貸款余額和不良率呈雙升趨勢，由于這些商業(yè)銀行風險偏好和信貸投向趨同，不良貸款發(fā)生領(lǐng)域趨于集中；不良貸款處置工作還需加強，新發(fā)生的不良貸款僅有33%批量轉(zhuǎn)讓給資產(chǎn)管理公司，而且8家銀行撥備覆蓋率有所下降，增加自身核銷壓力。金融創(chuàng)新相關(guān)風險防控不足，金融監(jiān)管有待加強。

（三）違規(guī)經(jīng)營問題仍較突出。此次審計發(fā)現(xiàn)，金融機構(gòu)一些工作人員存在違規(guī)放貸、違規(guī)辦理保險或債券、股票業(yè)務等問題，有18起涉嫌重大違紀違法；部分信貸業(yè)務風險防控需進一步加強，發(fā)現(xiàn)向已列入國家淘汰落后和過剩產(chǎn)能名單的部分企業(yè)等新增融資120多億元；中央八項規(guī)定出臺后，光大集團、農(nóng)業(yè)銀行、人保集團、國壽集團、太平保險5家金融機構(gòu)存在超標準購車、在風景名勝區(qū)開會等問題7262.3萬元。

對上述問題，有關(guān)金融機構(gòu)已整改207.53億元，修訂完善制度103項，追責問責219人次。

五、中央企業(yè)審計情況

主要審計了中國石化、南航集團、中鋁公司等10戶中央企業(yè)，并抽查了中央企業(yè)部分境外業(yè)務管理情況。這些企業(yè)不斷完善制度、加強管理、開拓市場，資產(chǎn)和收入規(guī)模持續(xù)增長。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）企業(yè)經(jīng)營成果不實，有的存在違反廉潔從業(yè)規(guī)定問題。審計發(fā)現(xiàn)，10戶企業(yè)資產(chǎn)、收入和利潤不實分別為64.06億元、585.82億元和71.96億元；工程建設、物資采購和投資中不規(guī)范問題涉及808.76億元，造成損失浪費等20.84億元。中央八項規(guī)定出臺后，中國電子、中國海油、港中旅集團等7戶企業(yè)所屬的8家單位違規(guī)發(fā)放津補貼等591.23萬元，涉及64名單位領(lǐng)導班子成員；10戶企業(yè)所屬的70家單位存在違規(guī)購建樓堂館所、超標準辦會購車、公款旅游、打高爾夫球等問題涉及11.16億元。

（二）對企業(yè)追責問責制度機制不健全，違規(guī)決策等問題較為突出。對近年審計發(fā)現(xiàn)的企業(yè)失職瀆職、違反相關(guān)政策規(guī)定和“三重一大”決策制度等造成損失問題，監(jiān)管部門履行督促整改、追責問責、報告公告等職責不到位，也未明確企業(yè)重大損失確認和追責問責標準，主要依靠企業(yè)自行追責問責，造成約束薄弱，使一些問題屢審屢犯甚至積聚。此次審計抽查10戶企業(yè)的284項重大經(jīng)濟決策中，有51項存在違規(guī)決策、違反程序決策、決策不當?shù)葐栴}，造成損失浪費等126.82億元；發(fā)現(xiàn)47起重大違紀違法問題線索涉及295.02億元，其中16起涉及金額均超過億元，94名責任人員中有26名為企業(yè)負責人。

（三）企業(yè)境外業(yè)務管理薄弱。抽查的93項境外業(yè)務中，有62項（占67%）不同程度存在論證不充分、未按程序報批，以及對關(guān)鍵崗位人員監(jiān)管和傭金支付等關(guān)鍵業(yè)務環(huán)節(jié)管控薄弱問題，其中的10起重大違紀違法問題線索，造成國有權(quán)益損失風險142.7億元。

對上述問題，10戶企業(yè)已追回資金27.43億元，建立健全規(guī)章制度609項，處理453人次。

六、審計移送的重大違紀違法問題線索情況

上述審計查出并移送的重大違紀違法問題線索主要特點有：

（一）濫用行政審批和國有資產(chǎn)資源管理等公共權(quán)力謀取私利問題仍較突出。此類問題線索有287起，主要是有關(guān)領(lǐng)導干部直接或變相干預、違規(guī)審批、暗箱操作，向親友或其他特定對象輸送利益，并從中收受錢款、房產(chǎn)、股權(quán)等。上述線索移送紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)后，已有270多人受到處理。

（二）基層管理人員內(nèi)外勾結(jié)，“一條龍”式造假騙取套取財政專項資金。此類問題線索有55起，主要是縣鄉(xiāng)有關(guān)部門管理人員主動參與或協(xié)助企業(yè)、個人造假，通過偽造公文和印章、偽造銀行資信證明、偽造合同或經(jīng)營資料、盜用農(nóng)戶身份信息等方式，騙取農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、拆遷安置、扶貧等財政補助。如江蘇省贛榆農(nóng)村商業(yè)銀行通過編造貸款臺賬、還款單據(jù)等虛增扶貧貸款規(guī)模，騙取套取扶貧貸款財政貼息補助、貸款獎勵共計2000多萬元，當?shù)胤鲐?、財政等主管部門從中獲取400多萬元。有的還專門設立“基金”，用于“打點”項目申報審核和驗收結(jié)算等環(huán)節(jié)工作人員。

（三）金融機構(gòu)和有關(guān)企業(yè)工作人員非法利用內(nèi)幕信息牟利。此類問題線索有59起，主要是利用掌握的債券發(fā)行、股票交易、停牌復牌、企業(yè)并購等內(nèi)幕信息，直接或借用他人名義進行投機買賣，或者組織關(guān)聯(lián)賬戶實施趨同交易，甚至推動特定股票價格波動從中獲利。

（四）借助網(wǎng)絡技術(shù)手段，有組織、規(guī)模化、跨區(qū)域?qū)嵤┓欠Y、洗錢等活動。此類問題線索有32起，其中10起是通過注冊系列空殼公司、建立專門網(wǎng)絡平臺、承諾高額回報，以會員互助、公益投資等名義進行非法集資；另外22起是利用虛構(gòu)交易，通過輪替作業(yè)的銀行賬戶鏈條，接受多地轉(zhuǎn)入資金，實施賬戶間高頻快速劃轉(zhuǎn)、反復切分整合，最后轉(zhuǎn)給指定的境內(nèi)外賬戶，涉嫌非法洗錢。

以上審計發(fā)現(xiàn)的問題，對違反財政財務收支法規(guī)的，已依法下達審計決定，要求有關(guān)單位予以糾正；對重大違紀違法問題線索和應當追究責任的，已依法移送有關(guān)部門查處；對管理不規(guī)范的，已建議有關(guān)部門建章立制，切實加強內(nèi)部管理；對涉及政策、制度和法規(guī)的重要問題，已建議結(jié)合相關(guān)改革統(tǒng)籌研究解決。本報告反映的是審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，具體情況通過單項審計結(jié)果公告向社會公布。下一步，我們將繼續(xù)督促有關(guān)部門、單位和地方認真整改，整改的全面情況將于今年年底前報告。

七、審計建議

（一）強化問責和公開，健全審計查出問題整改長效機制。建議：一是有關(guān)部門和地區(qū)應將整改納入督查督辦事項，特別是主管部門應加強監(jiān)管，把審計結(jié)果及整改情況作為考核和獎懲的重要依據(jù)。對未按期整改和整改不到位的，實行追責問責。二是被審計單位主要負責人應切實履行整改第一責任，及時糾正違紀違規(guī)問題，完善相關(guān)制度，防止同類問題再次發(fā)生；對審計反映的體制機制性問題和提出的審計建議，應及時組織研究，積極推動清理不適應的制度規(guī)定。三是被審計單位應將整改結(jié)果向同級政府或主管部門報告，及時向社會公告。

（二）加快推進改革，保障重大政策措施落地落實。建議：一是加快清理修訂相關(guān)制度，既應修訂廢止不符合當前實際的政策規(guī)定，又應盡快建立健全適應改革發(fā)展要求的制度機制，完善相關(guān)配套政策法規(guī)。二是加快制定修訂相關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)品、網(wǎng)絡及服務標準，建立健全梯次合理的企業(yè)標準、行業(yè)標準和國家標準體系，為創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造良好環(huán)境。三是加快完善相關(guān)考核激勵機制，確?？己四繕伺c重大發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，中央與地方各級各層次考核指標協(xié)調(diào)銜接。四是加強對探索性做法的規(guī)范提升和總結(jié)推廣，建立完善正向激勵和容錯免責機制。

（三）進一步優(yōu)化財政資源配置，切實盤活存量、用好增量。建議：一是結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，進一步明確中央與地方的事權(quán)和支出責任，理順部門在預算管理中的權(quán)責，健全配置合理、職責清晰、運轉(zhuǎn)高效的財政管理體系。二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，著力支持去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從嚴控制一般性支出，對沒有準備好的項目不安排預算。三是轉(zhuǎn)變財政管理方式，破除影響資金統(tǒng)籌的制度藩籬，增強吸引社會投資相關(guān)支持措施的協(xié)調(diào)性和有效性，更多地利用貸款貼息、政府采購等方式支持實體經(jīng)濟。

（四）積極采取措施緩解收支矛盾，防范和化解各種風險隱患。建議：一是加強財政收支的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加有效地發(fā)揮積極財政政策的作用。在繼續(xù)減稅降費的同時，依法加強稅收征管，確保應收盡收，為重點支出提供財力保障，堅決遏制騙取套取、虛報冒領(lǐng)財政資金問題。二是繼續(xù)強化地方政府債務管理，通過嚴格問責促進消化債務存量、嚴控增量，密切關(guān)注“明股暗債”、兜底回購、固化收益等可能增加政府債務的潛在風險點。三是密切跟蹤金融業(yè)務創(chuàng)新情況，強化金融監(jiān)管協(xié)作，嚴厲打擊非法集資、網(wǎng)絡詐騙、地下錢莊、內(nèi)幕交易等犯罪活動，防范金融風險。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，我們將更加緊密地團結(jié)在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，誠懇接受全國人大常委會的指導和監(jiān)督，按照黨中央、國務院的決策部署，依法履行審計監(jiān)督職責，為推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展作出應有貢獻！

附件：已發(fā)布的審計結(jié)果公告（另行成冊）