周維培，曾任審計(jì)署國(guó)際合作司司長(zhǎng)、辦公廳主任。2007年至2014年，在擔(dān)任國(guó)際合作司司長(zhǎng)期間，他親歷了審計(jì)署擔(dān)任亞洲審計(jì)組織理事會(huì)主席，參與聯(lián)合國(guó)審計(jì)委員會(huì)競(jìng)選及6年任期，舉辦世界審計(jì)組織第21屆大會(huì)并擔(dān)任理事會(huì)主席的全過(guò)程，見(jiàn)證了中國(guó)審計(jì)國(guó)際地位的提高，“周游漫筆”系列文章是他對(duì)這期間經(jīng)歷與思考的記錄。本刊從今天起陸續(xù)刊發(fā)，敬請(qǐng)關(guān)注。

                                                                                                        ——編者

英雄莫問(wèn)出處

周維培

（摘要）各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的首腦是如何遴選的，有沒(méi)有一些規(guī)律特征？從各國(guó)情況來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)的首腦來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域，有的從內(nèi)部產(chǎn)生，有的從外部轉(zhuǎn)任。有的來(lái)自政府機(jī)構(gòu)，甚至擔(dān)任過(guò)總理或首相；有的有著會(huì)計(jì)師事務(wù)所的深厚背景……他們都以其經(jīng)驗(yàn)、見(jiàn)識(shí)、能力和人脈，帶領(lǐng)著所任職的最高審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中發(fā)揮著作用。

2008年5月初，我陪同來(lái)華訪問(wèn)的法國(guó)審計(jì)法院首席院長(zhǎng)賽甘（Seguin）先生參觀北京孔廟和雍和宮。賽甘興致很高，在孔廟買(mǎi)了法文版的《論語(yǔ)》和一幅孔子畫(huà)像。那天有點(diǎn)炎熱，從雍和宮出來(lái)時(shí)，我們坐在院子里稍事小憩。這時(shí)，一個(gè)法國(guó)老年旅行團(tuán)涌進(jìn)大門(mén)，他們一看見(jiàn)賽甘就顯得非常興奮，歡呼著撲上來(lái)，和他擁抱合影，圍著他嘰嘰喳喳地說(shuō)話。隨行審計(jì)法院外事官員庫(kù)贊女士笑著對(duì)我說(shuō)：這些人都是賽甘的粉絲。賽甘擔(dān)任法國(guó)國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)時(shí)，是法國(guó)電視臺(tái)的常客，知名度很高。這些旅游者能在中國(guó)碰到他，真是一場(chǎng)奇遇和驚喜。這個(gè)畫(huà)面一直深藏在我的腦海里。

賽甘大學(xué)畢業(yè)后曾短暫做過(guò)審計(jì)法院的初級(jí)審計(jì)員，后來(lái)他投身政治，一直做到國(guó)民議會(huì)的（下議院）議長(zhǎng)。2002年賽甘告別政壇后，回到闊別42年的審計(jì)法院，先擔(dān)任高級(jí)法官，兩年后出任首席院長(zhǎng)。

其實(shí)，從議長(zhǎng)位置上轉(zhuǎn)任審計(jì)（院）長(zhǎng)的，在其他國(guó)家也不乏其人。比如2005年擔(dān)任挪威審計(jì)長(zhǎng)的科斯莫先生，之前作了5年的議會(huì)議長(zhǎng)，再之前還做過(guò)國(guó)防部部長(zhǎng)和勞動(dòng)部部長(zhǎng)。2014年接替他的福斯先生也不遑多讓?zhuān)桥餐h會(huì)的第二副議長(zhǎng)，擔(dān)任過(guò)28年的議員，還做過(guò)4年的財(cái)政部部長(zhǎng)，并曾短暫行使代首相的權(quán)力。再比如羅馬尼亞現(xiàn)任審計(jì)法院院長(zhǎng)沃克羅尤先生，1992年至1996年擔(dān)任過(guò)總理，2000至2008年是參議院議長(zhǎng)，期間還短暫代理過(guò)總統(tǒng)。沃克羅尤先生對(duì)華友好，是中國(guó)政要的老朋友，2012年他以羅馬尼亞審計(jì)法院院長(zhǎng)身份來(lái)訪時(shí)，受到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的接見(jiàn)。

從政府首腦轉(zhuǎn)任審計(jì)長(zhǎng)的例子我們還能舉出許多。這個(gè)現(xiàn)象一直讓我感嘆不已。除了我們常說(shuō)的“能上能下”為官理念之外，它還表明，在許多國(guó)家，最高審計(jì)機(jī)關(guān)地位確實(shí)重要，首腦遴選方式也形成了模式與傳統(tǒng)。那么，這其中有哪些規(guī)律性的特征呢？

內(nèi)部產(chǎn)生首腦

內(nèi)部產(chǎn)生首腦，對(duì)一些最高審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是慣例。比如意大利審計(jì)法院15年中根據(jù)任期產(chǎn)生了3位首席院長(zhǎng)，他們是1998年的薩爾尼亞、2007年的拉扎羅、2013年的斯奎特里，都是德高望重的資深官員，在審計(jì)法院幾乎工作了一輩子。以薩爾尼亞為例，他1959年進(jìn)入審計(jì)法院，在審計(jì)、審判、報(bào)告各個(gè)部門(mén)都工作過(guò)，還在坎帕尼亞大區(qū)地方審計(jì)法院當(dāng)過(guò)院長(zhǎng)，能說(shuō)英、法、德、俄等多種語(yǔ)言，是《利馬宣言》的撰稿人之一。再比如日本審計(jì)院，院長(zhǎng)的遴選實(shí)行元老制，由三人組成的院務(wù)委員會(huì)中最資深者擔(dān)任，院長(zhǎng)做到退休后，后繼者循例接任，因此每屆的任期都很短，一般兩年左右。

另外，非洲一些國(guó)家如津巴布韋、肯尼亞、贊比亞，加勒比海國(guó)家，南太平洋地區(qū)島國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)也多從內(nèi)部推選首腦。但是其中也有些值得玩味之處。比如南非審計(jì)署15年內(nèi)三任審計(jì)長(zhǎng)都是由內(nèi)部產(chǎn)生的，但是他們都有在會(huì)計(jì)師事務(wù)所工作的深厚背景。2001年擔(dān)任審計(jì)長(zhǎng)的法克，一直在安永（EY）工作，1998年受聘為副審計(jì)長(zhǎng)；2006年擔(dān)任審計(jì)長(zhǎng)的農(nóng)貝貝，入職就在畢馬威（KPMG），一直沒(méi)挪窩，2000年受邀擔(dān)任副審計(jì)長(zhǎng)；2013年接替農(nóng)貝貝擔(dān)任審計(jì)長(zhǎng)的馬奎圖，曾在德勤（Deloitte）做到法務(wù)部主管，2007年開(kāi)始當(dāng)副審計(jì)長(zhǎng)。這就像是一種設(shè)計(jì)好的固定套路：會(huì)計(jì)師事務(wù)所——副審計(jì)長(zhǎng)——審計(jì)長(zhǎng)。與其稱(chēng)之為內(nèi)部產(chǎn)生，毋寧說(shuō)是會(huì)計(jì)師事務(wù)所的“曲線”輸送。這種南非模式在英聯(lián)邦國(guó)家比較普遍。比如加拿大前任審計(jì)長(zhǎng)弗雷澤女士1999年放棄擔(dān)任安永合伙人，進(jìn)入加拿大審計(jì)署擔(dān)任副審計(jì)長(zhǎng)，兩年后晉升審計(jì)長(zhǎng)，一直做到2012年。接替她的米歇爾先生，此前是加拿大注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)主席。

首腦來(lái)自何方

在最高審計(jì)機(jī)關(guān)首腦產(chǎn)生的內(nèi)部推選名單中，要特別介紹美國(guó)審計(jì)署第8任審計(jì)長(zhǎng)多達(dá)羅。2010年12月，奧巴馬總統(tǒng)從參眾兩院舉薦的不少于3名的候選人中，任命多達(dá)羅為美國(guó)審計(jì)署第8任審計(jì)長(zhǎng)，這也是該署60年歷史中第一位從內(nèi)部產(chǎn)生的首腦。多達(dá)羅1973年入署工作，一直干到首席執(zhí)行官，在前任審計(jì)長(zhǎng)沃克先生辭職后又做了近3年的代理審計(jì)長(zhǎng)。多達(dá)羅在接受《美國(guó)政府財(cái)經(jīng)管理雜志》采訪時(shí)說(shuō)：他收到了很多來(lái)自美國(guó)審計(jì)署內(nèi)部和外部的祝賀和評(píng)價(jià)，都認(rèn)為其獲任是內(nèi)部提拔的成功范例。因此他決心把工作做到最好，以此證明美國(guó)審計(jì)署的人不僅可以被提拔，而且還能成為優(yōu)秀的審計(jì)長(zhǎng)。

其實(shí)，對(duì)于許多國(guó)家來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)是職業(yè)化機(jī)構(gòu)，審計(jì)人員屬于文官系列，比如英國(guó)、印度、巴西等等；一些帶有司法或監(jiān)察特征的審計(jì)機(jī)關(guān)，如法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)等等，審計(jì)人員又與法官、檢察官相類(lèi)似；還有一些如俄羅斯和前獨(dú)聯(lián)體國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)則帶有更濃郁的行政色彩。對(duì)這些國(guó)家來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)首腦的遴選是一種制度設(shè)計(jì)，是一種政治安排。因此，美國(guó)審計(jì)署選擇多達(dá)羅作為審計(jì)長(zhǎng)，從制度層面上看，應(yīng)該是一種特例。

綜合考察81位從審計(jì)機(jī)關(guān)之外轉(zhuǎn)任為首腦的，盡管情況錯(cuò)綜復(fù)雜，共性的是他們的教育背景多為財(cái)經(jīng)、法學(xué)、管理學(xué)科，工作經(jīng)歷也偏重于經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、金融或商貿(mào)，有著豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和領(lǐng)導(dǎo)才能。當(dāng)然最為重要的是，選擇什么樣的才俊去擔(dān)任審計(jì)機(jī)關(guān)的首腦，與該審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中的位置和作用有關(guān)。

拿來(lái)自政府機(jī)構(gòu)的38位官員來(lái)說(shuō)，做過(guò)政府總理或首相的有：埃及中央審計(jì)組織審計(jì)長(zhǎng)艾馬特（1999年）、俄羅斯審計(jì)院院長(zhǎng)斯捷帕申（2000年）、摩洛哥審計(jì)法院院長(zhǎng)杰圖（2012年）；做過(guò)副總理的有韓國(guó)審計(jì)監(jiān)察院院長(zhǎng)田允喆（2004）。斯捷帕申曾是俄羅斯政壇的風(fēng)云人物，做過(guò)司法部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)、反腐敗委員會(huì)主席、葉利欽時(shí)代的政府總理，當(dāng)時(shí)地位排在普京之前。斯捷帕申先生在俄聯(lián)邦審計(jì)院院長(zhǎng)位置上任職多年，與中國(guó)審計(jì)署建立了密切的合作關(guān)系。2013年接替他的戈利科娃女士的地位也很顯赫，做過(guò)財(cái)政部副部長(zhǎng)、衛(wèi)生部長(zhǎng)、總統(tǒng)助理，在2015年“俄羅斯最具影響力的100名女性”中排名第四。

來(lái)自政府部門(mén)如商務(wù)部、教育部、國(guó)防部、稅務(wù)局、外交部、中央銀行的其他政要，也不乏其人，尤其是來(lái)自財(cái)政部的轉(zhuǎn)任官員有十多位，堪稱(chēng)琳瑯滿(mǎn)目，應(yīng)有盡有，差不多可以組成一個(gè)小內(nèi)閣了。21世紀(jì)以來(lái)，印度產(chǎn)生了3位審計(jì)長(zhǎng)，考爾（2002）、拉伊（2008）都是財(cái)政部的首席國(guó)務(wù)秘書(shū)，夏爾馬（2013）是國(guó)防部的國(guó)務(wù)秘書(shū)（這個(gè)副部級(jí)的秘書(shū)職位很特別，有重要的監(jiān)督職能）。另外，還有來(lái)自其他領(lǐng)域的官員，如伊朗審計(jì)院院長(zhǎng)拉西米（2005）、土耳其審計(jì)院院長(zhǎng)耶爾（2009）都做過(guò)省長(zhǎng)，越南審計(jì)長(zhǎng)丁田棟（2012）前身是省委書(shū)記。最令人驚奇的是印尼、阿曼、阿根廷、突尼斯三國(guó)的審計(jì)長(zhǎng)，此前都是駐外大使！

“英雄莫問(wèn)出處”

這篇文章的標(biāo)題借用北齊高歡的詩(shī)句“英雄莫問(wèn)出處”，其意旨在說(shuō)明，無(wú)論是內(nèi)部產(chǎn)生的首腦，還是外部轉(zhuǎn)任的首腦，他們都以其經(jīng)驗(yàn)、見(jiàn)識(shí)、能力和人脈，帶領(lǐng)著所任職的最高審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中發(fā)揮著作用。

比如美國(guó)第7任審計(jì)長(zhǎng)沃克先生，1998年任職前是安達(dá)信合伙人兼全球董事總經(jīng)理，他進(jìn)入美國(guó)審計(jì)署后，迎合潮流，大膽改革，2000年發(fā)布了該署歷史上第一份戰(zhàn)略規(guī)劃，2004年把美國(guó)審計(jì)署的GAO改名為“美國(guó)政府問(wèn)責(zé)署”，他還牽頭制定了世界審計(jì)組織第一份戰(zhàn)略規(guī)劃（2005-2010年）。

再比如莫瑟先生，他2004年接任奧地利審計(jì)院院長(zhǎng)和世界審計(jì)組織秘書(shū)長(zhǎng)，開(kāi)始了他的12年任期。此前他曾在州議會(huì)任職，還在聯(lián)邦鐵路股份公司的不動(dòng)產(chǎn)管理、監(jiān)事會(huì)多個(gè)部門(mén)擔(dān)任要職，還做過(guò)10年的公司執(zhí)行董事和董事局局長(zhǎng)，算是企業(yè)家出身。莫瑟先生把公司治理的理論和實(shí)踐運(yùn)用在對(duì)世界審計(jì)組織的機(jī)構(gòu)改革和目標(biāo)規(guī)劃上，成就和貢獻(xiàn)為大家所公認(rèn)。

最后，我還要說(shuō)說(shuō)伊拉克審計(jì)長(zhǎng)加齊先生的故事。他1973年進(jìn)入審計(jì)署，1997年擔(dān)任副審計(jì)長(zhǎng)，2004年4月被任命為審計(jì)長(zhǎng)。然后就在10月的一天，他和兩名助手在公務(wù)活動(dòng)中遭遇汽車(chē)炸彈襲擊，不幸身亡?？梢?jiàn)使命、榮譽(yù)與責(zé)任在非常時(shí)期要用生命來(lái)捍衛(wèi)，讓我們懷念這位政府審計(jì)戰(zhàn)線的“英雄”吧。