浙江慈溪：“1+M+N”模式探索全部政府性資金審計(jì)
近年來，浙江省慈溪市審計(jì)局按照審計(jì)署“十二五”規(guī)劃提出的“揭露問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、提高效益、維護(hù)安全”總體目標(biāo)，不斷探索全部政府性資金審計(jì)新方式。2013年度慈溪市審計(jì)局以財(cái)政“同級(jí)審”為載體，建立了“1+ M+ N”預(yù)算審計(jì)新模式，其中“1”為本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，“M”為若干個(gè)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，“N”為一批部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。按照財(cái)政審計(jì)大格局要求，整合審計(jì)力量，實(shí)行“五統(tǒng)一”的組織方法，即統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一采集、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理的審計(jì)組織管理模式，探索慈溪市全部政府性資金審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。通過該審計(jì)摸式的實(shí)施，揭示了預(yù)算執(zhí)行和全部政府性資金管理中存在的問題，進(jìn)一步推進(jìn)全口徑預(yù)決算管理體系的建立，從制度層面分析原因，提出健全完善的建議，充分發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”作用，當(dāng)好公共財(cái)政“衛(wèi)士”。
以“1”為核心，認(rèn)真履行審計(jì)職責(zé)創(chuàng)新開展財(cái)政本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)
一是關(guān)注財(cái)政負(fù)債及風(fēng)險(xiǎn)情況。近年來，該市為了改善人民生活質(zhì)量，提升城市競爭力，加大了社會(huì)公共建設(shè)力度，三年來負(fù)債規(guī)模增加較快。審計(jì)部門根據(jù)該市財(cái)政實(shí)力情況關(guān)注負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，綜合分析市級(jí)部門基本開支、政策性專項(xiàng)開支、土地成本、利息支出等剛性支出，得出財(cái)政可實(shí)際支配財(cái)力，提出負(fù)債分險(xiǎn)及下階段負(fù)債管理建議，為市領(lǐng)導(dǎo)決策提供服務(wù)。
二是關(guān)注每年安排支付的專項(xiàng)資金制度建立情況。重點(diǎn)關(guān)注市財(cái)政補(bǔ)助學(xué)?；窘ㄔO(shè)制度建立情況及財(cái)政資金分配公平性，內(nèi)容包括：補(bǔ)助比率如何確定、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如何確定、殘值如何確定、撥付時(shí)間如何確定等內(nèi)容，此外還對鎮(zhèn)級(jí)文化體育中心等非學(xué)?；?xiàng)目是否列入學(xué)校補(bǔ)助進(jìn)行了實(shí)地查看。該市財(cái)政部門高度重視審計(jì)反映的情況和問題，計(jì)劃對鎮(zhèn)及街道新建學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等一些公益項(xiàng)目的基本建設(shè)補(bǔ)助出臺(tái)統(tǒng)一的制度，以進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)助下級(jí)支出。
三是關(guān)注土地成本核算及支付情況。本次同級(jí)審，審計(jì)部門對當(dāng)年度財(cái)政部門列支的土地成本與國土部門提供的每筆土地成本情況進(jìn)行了逐筆核對，對是否按規(guī)定列支是否存在重復(fù)列支情況進(jìn)行了審核，通過審計(jì)取得了較好的審計(jì)效果，發(fā)現(xiàn)了少計(jì)土地成本、重復(fù)列支土地成本等違規(guī)問題。審計(jì)后財(cái)政部門及時(shí)對存在問題作出整改，對多撥的款項(xiàng)作了收回處理。
四是關(guān)注財(cái)政資金效益問題。由財(cái)政部門管理的社保資金及結(jié)存在金庫外的各類專項(xiàng)資金及基金結(jié)余數(shù)據(jù)較為龐大，如何管好這些資金事關(guān)資金效益，審計(jì)部門每年關(guān)注，今年也不例外，重點(diǎn)對資金活期存款余額是否過多，定期存款到期后是否及時(shí)轉(zhuǎn)存等情況進(jìn)行了重點(diǎn)審核。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分定期存款到期后未及時(shí)轉(zhuǎn)存導(dǎo)致利息損失的情況，審計(jì)后財(cái)政部門及時(shí)對定期存款作了梳理，調(diào)整了存期。
五是關(guān)注財(cái)政存量資金管理情況。結(jié)合省同步審計(jì)方案，重點(diǎn)核實(shí)財(cái)政存量資金規(guī)模及管理情況，財(cái)政同級(jí)審結(jié)合部門預(yù)算審計(jì)對日常資金安排多、使用多的單位進(jìn)行重點(diǎn)審核，特別關(guān)注往來款及銀行存款科目，關(guān)注存款來源分析確定是否為存量資金，通過審計(jì)模清了各部門結(jié)存的資金數(shù)額為財(cái)政部門下階段安排資金奠定了基礎(chǔ)。
以“M“為輔助，關(guān)注多項(xiàng)專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行及資金績效，有的放失的深入開展專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查
一是開展部分非稅收入執(zhí)收情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。2013年慈溪市財(cái)政實(shí)現(xiàn)非稅收入628202萬元，占當(dāng)年全部政府性資金收入的48%。慈溪市審計(jì)局高度關(guān)注非稅收入管理情況，今年專門安排一個(gè)非稅收入專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。通過審計(jì)，旨在全面掌握全市非稅收入總體規(guī)模和分布結(jié)構(gòu)，非稅收入重點(diǎn)部門和重點(diǎn)收費(fèi)項(xiàng)目。此外，審計(jì)重在揭露非稅收入執(zhí)收管理中存在的問題，如：擅自提高標(biāo)準(zhǔn)、擅自批準(zhǔn)減免非稅收入、隨意設(shè)立非稅收入項(xiàng)目、不及時(shí)上繳非稅收入等情況。審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了部分執(zhí)收單位未正確履行征繳職責(zé)，未收少收欠收約15780萬元等問題，審計(jì)通過專報(bào)等多種途徑促進(jìn)財(cái)政部門及相關(guān)單位加強(qiáng)非稅收入管理，取得了較好的審計(jì)效果。
二是開展農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。慈溪市每年安排的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金約6億元，這些資金使用效益如何，安排是否合理，雖然每年財(cái)政“同級(jí)審”都在涉及，但是作為專題審計(jì)調(diào)查次數(shù)不多，今年財(cái)政“同級(jí)審”結(jié)合省審計(jì)廳統(tǒng)一部署，由局專門立項(xiàng)并落實(shí)具體科室實(shí)施該調(diào)查該項(xiàng)目。通過對涉農(nóng)專項(xiàng)資金的審計(jì)調(diào)查，旨在揭露涉農(nóng)專項(xiàng)資金設(shè)立、分配、使用和管理中存在的問題，研究解決專項(xiàng)資金管理的體制機(jī)制問題，推動(dòng)專項(xiàng)資金整合和資金績效提高，進(jìn)一步改進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)個(gè)別農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金多年排而不用、使用效益不高的問題，為該市下步合理安排農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金提供了決策依據(jù)。
三是開展“森林慈溪”專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。慈溪市自2010年底市鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)開展“森林慈溪”建設(shè)以來，按照“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)”的思路，開展了大規(guī)模、廣范圍、深層次的植樹造林活動(dòng)。截至2013年底該市共投入“森林慈溪”建設(shè)資金10多億元，這些資金的投入有效地改善了生態(tài)綠化環(huán)境，提高了慈溪百姓的生活品質(zhì)。但審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，各鎮(zhèn)村對苗木種植后后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理不夠到位，“重種輕養(yǎng)”現(xiàn)象普遍，影響了森林慈溪建設(shè)整體效果。審計(jì)及時(shí)以專報(bào)形式向市政府作了反映，引起黨委政府高度重視，目前各鎮(zhèn)（街道）積極采納審計(jì)意見和建議，正在進(jìn)一步建立和完善對森林慈溪建設(shè)的后續(xù)養(yǎng)護(hù)機(jī)制。
以“N”為抓手，圍繞勤儉辦事的原則扎實(shí)開展一大批部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)
按照全部預(yù)算單位五年輪審一遍的原則，實(shí)施部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，今年是第一年實(shí)施，主要對市發(fā)改局、市統(tǒng)計(jì)局、市檔案局等一批部門的2013年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，著力規(guī)范一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算管理，深化二、三級(jí)預(yù)算單位的審計(jì)監(jiān)督。以社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)問題和重大項(xiàng)目績效評價(jià)為切入點(diǎn)，開展部門預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)，促進(jìn)提高政府行政效能。緊緊圍繞財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算和部門決算，檢查部門預(yù)算收入的真實(shí)性和完整性，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否專款專用，有無存在財(cái)政資金閑置、損失浪費(fèi)、擠占挪用以及轉(zhuǎn)移至下級(jí)單位開支等問題。繼續(xù)關(guān)注公務(wù)員津補(bǔ)貼制度的執(zhí)行情況，有無違規(guī)移用專項(xiàng)資金用于個(gè)人和集體獎(jiǎng)勵(lì)，有無在下屬單位違規(guī)發(fā)放福利問題。
通過一大批預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，對共性問題及時(shí)進(jìn)行匯總分析，針對該市部分行政事業(yè)單位在編外用工管理中存在人數(shù)超指標(biāo)、工資福利標(biāo)準(zhǔn)差異大、經(jīng)費(fèi)支出擠占專項(xiàng)、無證上崗等問題及時(shí)撰寫了“市行政事業(yè)單位編外用工管理存在五大問題亟待引起重視”專報(bào)，提出積極探索通過購買社會(huì)服務(wù)等手段減少編外用工、建立健全編外用工管理辦法及相關(guān)制度、適時(shí)為編外人員建立住房公積金制度三條審計(jì)建議；針對行政事業(yè)單位外聘專家（教授）費(fèi)用支出由于缺少明確的管理制度，存在報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)亂、享受范圍亂、核算程序亂等不規(guī)范現(xiàn)象，及時(shí)撰寫“市外聘專家（教授）費(fèi)用支出“三亂”現(xiàn)象亟需規(guī)范”報(bào)告，提出制定統(tǒng)一的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、明確專家（教授）費(fèi)的發(fā)放范圍、規(guī)范專家（教授）費(fèi)支出核算程序三條審計(jì)建議；針對市行政事業(yè)單位信息化建設(shè)的投入較大，但在建設(shè)及運(yùn)營中存在使用效率不高、重復(fù)建設(shè)等問題，撰寫“市行政事業(yè)單位信息化建設(shè)及運(yùn)營存在四大問題亟待解決”審計(jì)專報(bào)，提出統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源；引進(jìn)人才，加強(qiáng)維護(hù)；健全機(jī)制，提高質(zhì)量；強(qiáng)化管理，保值增值四條有針對性的審計(jì)建議，上述三個(gè)審計(jì)專報(bào)均得到慈溪市市長的批示，要求部門單位提出措施，切實(shí)改進(jìn)解決，目前相關(guān)管理部門已抓緊落實(shí)。（姚燕青）
以“1”為核心，認(rèn)真履行審計(jì)職責(zé)創(chuàng)新開展財(cái)政本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)
一是關(guān)注財(cái)政負(fù)債及風(fēng)險(xiǎn)情況。近年來，該市為了改善人民生活質(zhì)量，提升城市競爭力，加大了社會(huì)公共建設(shè)力度，三年來負(fù)債規(guī)模增加較快。審計(jì)部門根據(jù)該市財(cái)政實(shí)力情況關(guān)注負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，綜合分析市級(jí)部門基本開支、政策性專項(xiàng)開支、土地成本、利息支出等剛性支出，得出財(cái)政可實(shí)際支配財(cái)力，提出負(fù)債分險(xiǎn)及下階段負(fù)債管理建議，為市領(lǐng)導(dǎo)決策提供服務(wù)。
二是關(guān)注每年安排支付的專項(xiàng)資金制度建立情況。重點(diǎn)關(guān)注市財(cái)政補(bǔ)助學(xué)?；窘ㄔO(shè)制度建立情況及財(cái)政資金分配公平性，內(nèi)容包括：補(bǔ)助比率如何確定、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如何確定、殘值如何確定、撥付時(shí)間如何確定等內(nèi)容，此外還對鎮(zhèn)級(jí)文化體育中心等非學(xué)?；?xiàng)目是否列入學(xué)校補(bǔ)助進(jìn)行了實(shí)地查看。該市財(cái)政部門高度重視審計(jì)反映的情況和問題，計(jì)劃對鎮(zhèn)及街道新建學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等一些公益項(xiàng)目的基本建設(shè)補(bǔ)助出臺(tái)統(tǒng)一的制度，以進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)助下級(jí)支出。
三是關(guān)注土地成本核算及支付情況。本次同級(jí)審，審計(jì)部門對當(dāng)年度財(cái)政部門列支的土地成本與國土部門提供的每筆土地成本情況進(jìn)行了逐筆核對，對是否按規(guī)定列支是否存在重復(fù)列支情況進(jìn)行了審核，通過審計(jì)取得了較好的審計(jì)效果，發(fā)現(xiàn)了少計(jì)土地成本、重復(fù)列支土地成本等違規(guī)問題。審計(jì)后財(cái)政部門及時(shí)對存在問題作出整改，對多撥的款項(xiàng)作了收回處理。
四是關(guān)注財(cái)政資金效益問題。由財(cái)政部門管理的社保資金及結(jié)存在金庫外的各類專項(xiàng)資金及基金結(jié)余數(shù)據(jù)較為龐大，如何管好這些資金事關(guān)資金效益，審計(jì)部門每年關(guān)注，今年也不例外，重點(diǎn)對資金活期存款余額是否過多，定期存款到期后是否及時(shí)轉(zhuǎn)存等情況進(jìn)行了重點(diǎn)審核。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分定期存款到期后未及時(shí)轉(zhuǎn)存導(dǎo)致利息損失的情況，審計(jì)后財(cái)政部門及時(shí)對定期存款作了梳理，調(diào)整了存期。
五是關(guān)注財(cái)政存量資金管理情況。結(jié)合省同步審計(jì)方案，重點(diǎn)核實(shí)財(cái)政存量資金規(guī)模及管理情況，財(cái)政同級(jí)審結(jié)合部門預(yù)算審計(jì)對日常資金安排多、使用多的單位進(jìn)行重點(diǎn)審核，特別關(guān)注往來款及銀行存款科目，關(guān)注存款來源分析確定是否為存量資金，通過審計(jì)模清了各部門結(jié)存的資金數(shù)額為財(cái)政部門下階段安排資金奠定了基礎(chǔ)。
以“M“為輔助，關(guān)注多項(xiàng)專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行及資金績效，有的放失的深入開展專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查
一是開展部分非稅收入執(zhí)收情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。2013年慈溪市財(cái)政實(shí)現(xiàn)非稅收入628202萬元，占當(dāng)年全部政府性資金收入的48%。慈溪市審計(jì)局高度關(guān)注非稅收入管理情況，今年專門安排一個(gè)非稅收入專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。通過審計(jì)，旨在全面掌握全市非稅收入總體規(guī)模和分布結(jié)構(gòu)，非稅收入重點(diǎn)部門和重點(diǎn)收費(fèi)項(xiàng)目。此外，審計(jì)重在揭露非稅收入執(zhí)收管理中存在的問題，如：擅自提高標(biāo)準(zhǔn)、擅自批準(zhǔn)減免非稅收入、隨意設(shè)立非稅收入項(xiàng)目、不及時(shí)上繳非稅收入等情況。審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了部分執(zhí)收單位未正確履行征繳職責(zé)，未收少收欠收約15780萬元等問題，審計(jì)通過專報(bào)等多種途徑促進(jìn)財(cái)政部門及相關(guān)單位加強(qiáng)非稅收入管理，取得了較好的審計(jì)效果。
二是開展農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。慈溪市每年安排的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金約6億元，這些資金使用效益如何，安排是否合理，雖然每年財(cái)政“同級(jí)審”都在涉及，但是作為專題審計(jì)調(diào)查次數(shù)不多，今年財(cái)政“同級(jí)審”結(jié)合省審計(jì)廳統(tǒng)一部署，由局專門立項(xiàng)并落實(shí)具體科室實(shí)施該調(diào)查該項(xiàng)目。通過對涉農(nóng)專項(xiàng)資金的審計(jì)調(diào)查，旨在揭露涉農(nóng)專項(xiàng)資金設(shè)立、分配、使用和管理中存在的問題，研究解決專項(xiàng)資金管理的體制機(jī)制問題，推動(dòng)專項(xiàng)資金整合和資金績效提高，進(jìn)一步改進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)個(gè)別農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金多年排而不用、使用效益不高的問題，為該市下步合理安排農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金提供了決策依據(jù)。
三是開展“森林慈溪”專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。慈溪市自2010年底市鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)開展“森林慈溪”建設(shè)以來，按照“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)”的思路，開展了大規(guī)模、廣范圍、深層次的植樹造林活動(dòng)。截至2013年底該市共投入“森林慈溪”建設(shè)資金10多億元，這些資金的投入有效地改善了生態(tài)綠化環(huán)境，提高了慈溪百姓的生活品質(zhì)。但審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，各鎮(zhèn)村對苗木種植后后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理不夠到位，“重種輕養(yǎng)”現(xiàn)象普遍，影響了森林慈溪建設(shè)整體效果。審計(jì)及時(shí)以專報(bào)形式向市政府作了反映，引起黨委政府高度重視，目前各鎮(zhèn)（街道）積極采納審計(jì)意見和建議，正在進(jìn)一步建立和完善對森林慈溪建設(shè)的后續(xù)養(yǎng)護(hù)機(jī)制。
以“N”為抓手，圍繞勤儉辦事的原則扎實(shí)開展一大批部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)
按照全部預(yù)算單位五年輪審一遍的原則，實(shí)施部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，今年是第一年實(shí)施，主要對市發(fā)改局、市統(tǒng)計(jì)局、市檔案局等一批部門的2013年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，著力規(guī)范一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算管理，深化二、三級(jí)預(yù)算單位的審計(jì)監(jiān)督。以社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)問題和重大項(xiàng)目績效評價(jià)為切入點(diǎn)，開展部門預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)，促進(jìn)提高政府行政效能。緊緊圍繞財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算和部門決算，檢查部門預(yù)算收入的真實(shí)性和完整性，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否專款專用，有無存在財(cái)政資金閑置、損失浪費(fèi)、擠占挪用以及轉(zhuǎn)移至下級(jí)單位開支等問題。繼續(xù)關(guān)注公務(wù)員津補(bǔ)貼制度的執(zhí)行情況，有無違規(guī)移用專項(xiàng)資金用于個(gè)人和集體獎(jiǎng)勵(lì)，有無在下屬單位違規(guī)發(fā)放福利問題。
通過一大批預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，對共性問題及時(shí)進(jìn)行匯總分析，針對該市部分行政事業(yè)單位在編外用工管理中存在人數(shù)超指標(biāo)、工資福利標(biāo)準(zhǔn)差異大、經(jīng)費(fèi)支出擠占專項(xiàng)、無證上崗等問題及時(shí)撰寫了“市行政事業(yè)單位編外用工管理存在五大問題亟待引起重視”專報(bào)，提出積極探索通過購買社會(huì)服務(wù)等手段減少編外用工、建立健全編外用工管理辦法及相關(guān)制度、適時(shí)為編外人員建立住房公積金制度三條審計(jì)建議；針對行政事業(yè)單位外聘專家（教授）費(fèi)用支出由于缺少明確的管理制度，存在報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)亂、享受范圍亂、核算程序亂等不規(guī)范現(xiàn)象，及時(shí)撰寫“市外聘專家（教授）費(fèi)用支出“三亂”現(xiàn)象亟需規(guī)范”報(bào)告，提出制定統(tǒng)一的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、明確專家（教授）費(fèi)的發(fā)放范圍、規(guī)范專家（教授）費(fèi)支出核算程序三條審計(jì)建議；針對市行政事業(yè)單位信息化建設(shè)的投入較大，但在建設(shè)及運(yùn)營中存在使用效率不高、重復(fù)建設(shè)等問題，撰寫“市行政事業(yè)單位信息化建設(shè)及運(yùn)營存在四大問題亟待解決”審計(jì)專報(bào)，提出統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源；引進(jìn)人才，加強(qiáng)維護(hù)；健全機(jī)制，提高質(zhì)量；強(qiáng)化管理，保值增值四條有針對性的審計(jì)建議，上述三個(gè)審計(jì)專報(bào)均得到慈溪市市長的批示，要求部門單位提出措施，切實(shí)改進(jìn)解決，目前相關(guān)管理部門已抓緊落實(shí)。（姚燕青）
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