2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》（以下簡稱《意見》），對提升小農戶發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)能力作出了全面部署。積極開展小農戶扶持政策審計，有利于推動《意見》精神要求貫徹落實，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供可靠支撐，對此，筆者有以下幾點思考建議：

一、增強思想認識，深刻把握政策出臺的重要意義

一是小農戶經(jīng)營有著深厚獨特的中國歷史文化傳統(tǒng)，孕育了源遠流長的華夏農耕文明。作為特定資源稟賦下以家庭為單位、集生產與消費一體的農業(yè)微觀主體，小農戶經(jīng)營在傳統(tǒng)農業(yè)生產中扮演著舉足輕重的角色，為華夏農耕文明發(fā)展奠定了堅實的物質基礎。精耕細作是小農戶經(jīng)營的主要特征，這一屬性在現(xiàn)代農業(yè)生產的發(fā)展中仍然發(fā)揮著重要的積極作用，與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展所追求的提高質效、增加單產的目標并不相悖。

二是小農戶經(jīng)營是農業(yè)農村發(fā)展重要的基礎力量，是我國在從農業(yè)大國轉變?yōu)檗r業(yè)強國過程中必須面對的現(xiàn)實。目前，我國仍是以小農戶為主要農業(yè)經(jīng)營主體的國家。第三次農業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國小農戶數(shù)量占農業(yè)經(jīng)營主體的98%以上，小農戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的70%。因此，堅持實事求是，切實穩(wěn)定住小農戶經(jīng)營這個基本面，進而更好地統(tǒng)籌把握培育新型農業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農戶的關系，有助于充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，事關農業(yè)農村發(fā)展全局和長遠未來。

三是小農戶經(jīng)營仍具有較大的挖潛釋能空間，在建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中發(fā)揮著重要戰(zhàn)略作用。首先，小農戶經(jīng)營的耕地面積在耕地總面積中仍占據(jù)重要比例，承擔著我國大部分糧食生產和主要農產品供給的任務，對保障糧食安全貢獻巨大。同時，大量的農村富余勞動力往往通過第二、第三產業(yè)向城市轉移，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了豐富的人力資本和廣闊的消費市場。此外，從各類規(guī)模經(jīng)營主體的成長過程來看，小農戶經(jīng)營是其發(fā)展起點和重要來源，我國農業(yè)已經(jīng)形成小農戶、家庭農場、農民合作社、專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等多元經(jīng)營主體并存發(fā)展的局面。

二、選準審計方向，有效提升政策審計的實施效果

一是關注政策制定層面。重點關注各地區(qū)各部門根據(jù)《意見》制定的具體貫徹落實措施情況，特別是政策的及時性、準確性、完整性方面。關注各地區(qū)在政策制定、工作部署、財力投放方面的工作進展和力度情況，揭示是否存在組織領導不力、基礎工作不扎實等問題；關注政策制定能否準確把握小農戶發(fā)展中存在的突出矛盾，牽住“牛鼻子”，切實解決“擠小農戶壘大戶”“僵尸合作社”等問題，確保政策精準；關注政策制定是否覆蓋扶持政策體系建設、組織化程度提升、生產設施條件改善、增收空間拓寬等全方位各領域內容，揭示是否存在應制定未制定、標準口徑不一等問題，確保全面?zhèn)鲗А?/p>

二是關注政策執(zhí)行層面。關注重點主要是運用財政、金融等政策對小農戶進行扶持的過程。關注各地區(qū)在小農戶補貼、培訓新興職業(yè)農民、社會化服務等方面的財政扶持政策執(zhí)行情況，及時揭示資金管理不規(guī)范、損失浪費以及違規(guī)違紀等問題；通過大數(shù)據(jù)比對，關注資金是否及時撥付或形成存量資金，是否存在應補貼未補貼、多次補貼或騙補的問題；關注信貸、保險等方面金融政策執(zhí)行情況，了解相關地區(qū)是否落實降低小農戶貸款條件及額度要求，以及建設特色優(yōu)勢農產品保險制度、建立完善大災保險等情況，確保金融扶持政策落地。

三是關注政策效果層面。政策的實際效果是審計監(jiān)督的核心內容，特別是效率和價值。建議從小農戶與現(xiàn)代農業(yè)銜接政策的資金、項目效果入手，重點關注小農戶土地能否自愿流轉，小農戶與現(xiàn)代農場、農村合作社的經(jīng)濟效益能否得到有效銜接，以及小農戶能否利用“互聯(lián)網(wǎng)+”取得上下游產業(yè)鏈的社會化服務等方面的實際情況，評估政策效果。同時，及時調查了解各地區(qū)各部門在貫徹落實《意見》過程中存在的困難，推動破除和整治政策落實過程中存在的形式主義、官僚主義等突出問題。

三、優(yōu)化審計手段，切實促進小農戶發(fā)展政策落地

一是整體規(guī)劃、合理配置，提高審計資源的利用效率。小農戶扶持政策審計，既關系農業(yè)農村發(fā)展，又牽動民生實事落實，存在范圍廣、內容多的特點，涉及財政、金融、企業(yè)、行政事業(yè)、投資等各專業(yè)審計領域。因此，審計機關應進一步加大“兩統(tǒng)籌”力度，根據(jù)各地區(qū)實際情況，扎實做好年度審計項目規(guī)劃，以涉農資金專項審計為抓手，避免審計項目內容交叉重復。同時，統(tǒng)籌協(xié)調內部審計、社會審計等審計資源，創(chuàng)新方式方法，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計優(yōu)勢，提升審計效率。

二是總體把握、重點核查，推動審計模式有效應用。在開展小農戶扶持政策審計過程中，應統(tǒng)籌兼顧總體與局部的辯證關系，既要把握總體情況，又要突出重點內容核查。一方面，充分把握小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接的基本情況，在此基礎上做好數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計。隨后，根據(jù)相關地區(qū)和部門提供的數(shù)據(jù)信息開展總體分析，并逐步梳理需要重點核查的內容；另一方面，選取有代表性的內容進行抽查，提高重要事項抽查比例，對重點事項進行專項延伸調查，保證重點事項、突出問題查深查透。

三是跟蹤審查、整改提效，增強審計結果的監(jiān)督效果。既應深刻揭示小農戶扶持政策落實過程中存在的不到位、不完善問題的同時，更應注重從助力小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的角度出發(fā)，把具體審計事項置于農業(yè)農村發(fā)展大局下進行審視和分析，向有關部門單位提出改進管理、完善措施的意見建議。同時，按照規(guī)定及時向社會公告審計結果，不斷增強監(jiān)督效能，健全整改長效機制，推動國家重大政策措施貫徹落實到位。（趙拓 孫衛(wèi)法）