黨的十八大以來，黨和國家出臺了許多鼓勵科技創(chuàng)新的政策、制度，科技創(chuàng)新活力顯著提升，科技成果尤其是國家重大攻關(guān)成果突出，國家科技規(guī)劃更加清晰。但近幾年在政策跟蹤審計、企業(yè)審計等項目中，我們也發(fā)現(xiàn)和了解到還存在一些新問題和既有問題困擾科技創(chuàng)新制度環(huán)境、市場環(huán)境等的改善，政府、企業(yè)、科技工作者等科技創(chuàng)新參與方關(guān)系有待進一步理順，科技創(chuàng)新活動有待進一步規(guī)范，這些還需要在我國由科技大國向科技強國邁進過程中繼續(xù)深化科技領(lǐng)域改革來解決。結(jié)合審計中發(fā)現(xiàn)的典型問題和不良傾向，從審計視角看當前科技創(chuàng)新的定位、主要問題和改進建議，筆者有以下三點思考。

一、需要更加明晰科技創(chuàng)新領(lǐng)域不同參與主體的職能、定位和訴求

審計高質(zhì)量發(fā)展客觀要求開展有針對性地研究，準確把握審計對象、審計領(lǐng)域的定位，找準研究側(cè)重點和著力點。結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)的情況，總體來講，圍繞國家整體安全觀和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，需要理順各參與主體間的關(guān)系，厘清政府和市場的邊界，選擇適當?shù)穆窂?，打破原有的路徑依賴，增強科技資源配置的有效性，從而塑造適應(yīng)新時代的我國科技創(chuàng)新制度體系和發(fā)展模式。

（一）準確把握不同參與主體的角色分工。

科技創(chuàng)新領(lǐng)域的主要參與者有政府、科研工作者、企業(yè)、科研機構(gòu)（含院校、研究所等事業(yè)單位）等。

關(guān)于政府及部門。政府及部門服務(wù)于國家戰(zhàn)略，既是科研成果的需求者（尤其在社會科學(xué)研究領(lǐng)域），又是科研活動環(huán)境的提供者，包括多主體下的制度供給、財政資金等資源的分配權(quán)、行為主體的管理和約束等。最大的優(yōu)勢是長遠規(guī)劃，因此要強化政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)作用和前瞻性研究，引導(dǎo)預(yù)期，形成新的科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈條；不足在于市場感知反應(yīng)慢，因此在科技創(chuàng)新市場化推進階段時，政府應(yīng)該避免過度介入。同時，不同政府部門可能因統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠和多頭管理導(dǎo)致科技資源分散化、碎片化，不同部門管理要求和不同目標下可能導(dǎo)致的政策目的、出臺初衷偏差等，會使企業(yè)、科研機構(gòu)等無所適從，甚至由于政府部門存在失位或越位的情況，如以政府掌握的項目或資金等資源過度涉入科研資源分配，可能會影響具體科技創(chuàng)新主體的行為而產(chǎn)生逆向選擇。

關(guān)于科研工作者?？蒲泄ぷ髡呤强萍紕?chuàng)新活動中最重要的核心資源?？蒲泄ぷ髡叩膭?chuàng)造性會產(chǎn)生科研成果多元化，但不一定能產(chǎn)業(yè)化，如社科類的研究；對市場的需求和反應(yīng)不敏感，可能導(dǎo)致科研成果束之高閣或無人問津，或為職稱等其他目的而勉為其難地開展價值不大的研究。

關(guān)于企業(yè)。企業(yè)面向市場，需要的是能市場化的可獲利技術(shù)并進行產(chǎn)業(yè)化，更加看重科技成果的有用性、盈利性，是連接科技和最終消費者的關(guān)鍵。或者說，企業(yè)是檢驗大部分科技成果的試金石，企業(yè)能看到、愿意用的科技創(chuàng)新才有現(xiàn)實價值。

關(guān)于科研機構(gòu)。科研機構(gòu)承載較多科研工作者，體制類別差異很大，提供具體的科研小環(huán)境。科研機構(gòu)尤其是部分未改制進入市場的科研機構(gòu)，其科技創(chuàng)新成果更多是由科研工作者產(chǎn)生，科技創(chuàng)新的成果更多和職稱、收入等掛鉤，不一定關(guān)注實用性，尤其在個人科研成果不能分享收益紅利時。

把握這些主體的定位和之間的關(guān)系，有助于我們明確審計的重點。當前要進一步厘清科技創(chuàng)新主要主體的職責(zé)和作用發(fā)揮領(lǐng)域，突出主體地位，完善規(guī)范各方行為的機制。

（二）從宏觀上厘清科技創(chuàng)新的區(qū)域定位。

審計也發(fā)現(xiàn)有的地方科技創(chuàng)新在支持的方向和重點等方面定位不夠清晰。在科技發(fā)展方向上，差異化戰(zhàn)略還是有必要的。按照區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢和各地的資源稟賦，各地需要及時選擇和調(diào)整科技創(chuàng)新的重點方向和突破路徑。如，西部地區(qū)可以結(jié)合國家糧食安全戰(zhàn)略和主糧多樣化發(fā)展方向，在馬鈴薯、育種等優(yōu)勢方向上重點支持，做強做專不要散；東部高科技人力資源和資金雄厚的區(qū)域，已形成頭雁效應(yīng)的地方，更應(yīng)重點支持，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，更快將科技成果轉(zhuǎn)化推向市場，鞏固科技產(chǎn)業(yè)鏈條上產(chǎn)學(xué)研的良性循環(huán)。

二、需要清醒認識當前科技創(chuàng)新領(lǐng)域的突出問題

（一）質(zhì)和量未做到同步提升，有的地方信號傳導(dǎo)機制和導(dǎo)向還不夠合理。

目前我國科技創(chuàng)新有了很大進展，部分關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破，有的世界領(lǐng)先，但仍然多而不精、大而不強，“卡脖子”的核心技術(shù)空白還比較多。國家大力支持創(chuàng)新驅(qū)動也有預(yù)期性指標，如從“十三五”規(guī)劃的“每萬人發(fā)明專利擁有量”到“十四五”規(guī)劃的“每萬人高價值發(fā)明專利擁有量”，但有的地方層層拔高，甚至曲解政策意圖，將預(yù)期性指標按照約束性指標對待，進而導(dǎo)致資源配置不夠合理，甚至畸形。審計發(fā)現(xiàn)有的地方設(shè)置的專利維持費補助資金，逐步變成了為保持專利保有量目標而進行的獎勵，主要不是為了使用，而是為了保持，部分財政資金流向了長期保留但無人問津、缺乏市場需求的“花瓶”專利。

（二）產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密。

審計發(fā)現(xiàn)主要問題和傾向有：一是不同參與主體間目標導(dǎo)向和激勵機制不完善，尤其是在關(guān)注市場需求的企業(yè)和一些相對封閉的科研機構(gòu)之間，同向性解決得還不好，研非所需；二是知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化成果的平臺還不多，信息不對稱，存在不知道或不會利用科技創(chuàng)新成果的情況，缺乏充分的科研競爭機制和轉(zhuǎn)化機制平臺，研不知需，需不知研，甚至無人問津；三是在科技成果轉(zhuǎn)化中試等環(huán)節(jié)，對產(chǎn)業(yè)企業(yè)的貸款等支持還不夠，“資”不支“產(chǎn)”，質(zhì)押貸款、擔(dān)保增信、保險等支持力度還要加大；四是科技市場要素發(fā)展還不平衡，引入戰(zhàn)略風(fēng)投等資本、引入市場化的管理層、引入原始創(chuàng)業(yè)者的利益保護等機制還不完善。

（三）政策協(xié)調(diào)還不到位，資源整合有待加強。

一是政出多門、政策抵觸等問題還不同程度存在。如審計發(fā)現(xiàn)，支持科技創(chuàng)新政策中關(guān)于科技型企業(yè)管理層持股等問題，財政部、科技部、國資委都曾單獨或聯(lián)合出臺文件，有的文件要求前后不一致，令科技型企業(yè)畏首畏尾舉步不前，或冒險不規(guī)范地改制持股；科技型企業(yè)和科技創(chuàng)新涉及多個行業(yè)，科技部門與其他部門的政策在放管服等環(huán)節(jié)還不協(xié)調(diào)，對科技創(chuàng)新缺乏必要的綠色通道，漫長的等待期、審核期及市場變化等風(fēng)險無不令創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動受限限制。

二是多頭管理一定程度上導(dǎo)致了部分同質(zhì)化支持政策，科技創(chuàng)新資源的利用還需深度整合。審計發(fā)現(xiàn)，科技、工信、發(fā)展改革等部門在平臺建設(shè)上，科技、教育、農(nóng)牧等行業(yè)部門在科研項目投入上，盡管財政支出大類不同，但支出用途上都是科技創(chuàng)新，出現(xiàn)不少技術(shù)路線完全相同、改頭換面重復(fù)申報科研項目等問題，不僅財政資金引導(dǎo)企業(yè)配套等目的未能實現(xiàn)，還在一定程度上造成了“擠出效應(yīng)”。

三是政策協(xié)調(diào)發(fā)揮合力欠佳。稅收政策支持和財政支持政策等同向性發(fā)力還不夠，政策打折扣。如支持科技創(chuàng)新，稅務(wù)部門、科技部門對高新技術(shù)企業(yè)認定等不完全一致，政策執(zhí)行有時不夠嚴肅，優(yōu)惠政策覆蓋面存在不該享受的享受、該享受的未享受等問題。

（四）政令暢通方面還有待提高。

改革要做好“最先一公里”制度設(shè)計，打通“中梗阻”，完成“最后一公里”的落實。黨中央和國務(wù)院對科技創(chuàng)新已經(jīng)連續(xù)出臺了指導(dǎo)意見等多項政策，重在堅決落地執(zhí)行。審計發(fā)現(xiàn)目前還存在有的下級政府對中央政府及部門的規(guī)章制度落實慢，制度廢改立工作進度慢，部分地方從政策源頭上接續(xù)、更新不及時；有的部門出臺政策不夠細化，操作層面上執(zhí)行存在困難、落空或難以執(zhí)行，缺乏有效的制度供給導(dǎo)致科技創(chuàng)新的政策操作性不夠強，或配套支持不到位，上下合力難以形成。

三、必須貫徹新發(fā)展理念促進科技創(chuàng)新工作健康發(fā)展

（一）調(diào)動各方參與者的積極性，處理好政府和市場的邊界問題。加強政府部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮合力，促進科技創(chuàng)新同向發(fā)力；對不同科技研發(fā)活動細化分類支持，對重大科技活動、一般科技項目等差異化處理；有序推進科研院所的改革、改制工作，解決好職務(wù)發(fā)明和科技市場、個人利益訴求和個人創(chuàng)造積極性之間的關(guān)系。

（二）圍繞人這個根本源動力，推動科技創(chuàng)新配套機制、制度不斷破題。減少束縛，提升科技人員的積極性，釋放人這個最大因素，如積極有序改進科技成果分享比例等；機制先行，完善教育等評價機制，讓科研人員和成果不在“深宅大院”，更加接近市場和企業(yè)。

（三）加強科技創(chuàng)新的平臺建設(shè)。圍繞科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)生、保有、甄別、轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵階段和節(jié)點，貫通從立項到應(yīng)用的平臺建設(shè)。實現(xiàn)首先讓科技創(chuàng)新成果“亮出來”，減少重復(fù)無效投入，加大社會監(jiān)督；其次“賽出來”，為好的科技成果轉(zhuǎn)化提供通道和展示平臺，有比較有競爭，鼓勵市場化的優(yōu)勝劣汰；第三“用起來”，加大共享力度，在科技標準、大型儀器設(shè)備、軍民融合領(lǐng)域等推廣，促進科技資源的充分利用，提供更廣闊的市場。

（四）堅決貫徹質(zhì)量優(yōu)先。優(yōu)化資金投入，提高科研資金績效，避免無效投入到僵尸專利、價值不大的科研活動，更加聚焦和支持比較優(yōu)勢明顯、“高精特?！钡目萍紕?chuàng)新研發(fā)和保護；結(jié)合資源稟賦開展科技創(chuàng)新，避免盲目或者不切實際，在主體定位和區(qū)域定位方面提高針對性、準確性。（馮振超）

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