樣本調(diào)查

僅僅用兩個(gè)多月，貴州丹寨縣就整合上級(jí)財(cái)政下?lián)艿慕蓪ｍ?xiàng)資金，整合資金數(shù)額超過(guò)3億元。對(duì)于地處黔東南的貧困縣而言，堪稱一大筆“救命錢”。整合后的資金打破原來(lái)一些部委所強(qiáng)調(diào)的“?？顚Ｓ?rdquo;原則，改而投向當(dāng)?shù)胤鲐?、脫貧?span style="font-family: Times New Roman">60多個(gè)項(xiàng)目。丹寨縣的嘗試，在全國(guó)各地整合財(cái)政專項(xiàng)資金的探索中走在最前面。為了把錢花在刀刃上，近年中央就統(tǒng)籌財(cái)政資金、盤(pán)活存量作出部署。但實(shí)踐中，地方由于害怕失去專項(xiàng)支持、害怕得罪上級(jí)部門(mén)、害怕影響年底考核不敢整合，財(cái)政專項(xiàng)資金碎片化、部門(mén)化、司處化現(xiàn)象依舊較突出。為什么丹寨能對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行大力度整合？整合效果如何？

砍掉200余項(xiàng)目整合資金

以前是打醬油的錢不允許拿去買醋，明明看著這么多錢就是用不好

貴州丹寨縣還有近4萬(wàn)貧困人口，貧困發(fā)生率超過(guò)20%，扶貧、脫貧是頭等大事。貧困縣意味著縣里本身財(cái)政收入不多，財(cái)政支出主要依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占了很大部分比重。

“以前是明明看著這么多錢，明明就是用不好，很痛苦。”丹寨縣縣長(zhǎng)徐劉蔚向南都記者坦言，貧困縣的轉(zhuǎn)移支付多數(shù)屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一方面專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金要求“?？顚Ｓ?rdquo;，打醬油的錢不允許拿去買醋，造成部分財(cái)政資金使用效益低下甚至長(zhǎng)時(shí)間閑置；另一方面，一些扶貧項(xiàng)目又因資金短缺而無(wú)法實(shí)施。

丹寨縣一位工作人員以上級(jí)撥付的鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)的財(cái)政專項(xiàng)舉例：專項(xiàng)資金只能用于種核桃，但縣里氣候環(huán)境并不適合核桃生長(zhǎng)，核桃樹(shù)栽下去五年也不見(jiàn)掛果，“如果不要這個(gè)項(xiàng)目，就拿不到這筆資金。”

如此“怪現(xiàn)象”在今年被打破。“試點(diǎn)的想法最早是審計(jì)長(zhǎng)提出的。”徐劉蔚說(shuō)，丹寨縣是審計(jì)署定點(diǎn)扶貧縣，去年10月審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在丹寨調(diào)研扶貧，基于此前審計(jì)發(fā)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率不夠高等問(wèn)題，提出試點(diǎn)整合財(cái)政專項(xiàng)、提高資金使用效率的建議。

隨后，丹寨啟動(dòng)試點(diǎn)準(zhǔn)備工作。今年7月，丹寨縣正式獲得試點(diǎn)“許可”，貴州省政府公布《貴州省丹寨縣統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)改革試點(diǎn)方案的通知》，同意丹寨在縣級(jí)層面整合各類專項(xiàng)，把錢花在扶貧、脫貧的刀刃上。

南都記者了解到，近年在中央多份文件中明確鼓勵(lì)整合那些目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的財(cái)政專項(xiàng)資金。而從實(shí)施情況來(lái)看，貴州的這份文件對(duì)試點(diǎn)尺度提出很多具體可行的操作措施。截至9月30日，丹寨縣共獲上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)5.4億多元，其中3.2億多元被整合使用。被整合的資金涉及33個(gè)政府部門(mén)、270個(gè)項(xiàng)目。財(cái)政專項(xiàng)整合后，不再要求縣級(jí)財(cái)政配套、也不再要求“?？顚Ｓ?rdquo;，丹寨將這筆資金投入到46個(gè)項(xiàng)目，比原渠道減少224個(gè)項(xiàng)目。

據(jù)介紹，被“砍掉”的200多個(gè)項(xiàng)目多數(shù)是“小、散、效果不突出”。“比如建養(yǎng)老中心這一項(xiàng)，民政、殘聯(lián)等好幾個(gè)部門(mén)有這方面的專項(xiàng)資金，但數(shù)額都不大，整合在一起，就是‘各出一盤(pán)菜、共湊一桌席’。”丹寨縣工作人員如是說(shuō)。

南都記者從丹寨縣對(duì)整合財(cái)政專項(xiàng)擬實(shí)施項(xiàng)目表中看到，其中所安排的發(fā)展生產(chǎn)脫貧類項(xiàng)目，便不再有核桃種植，而是改為藍(lán)莓基地和深加工配套、中藥材種植和加工等。丹寨縣工作人員介紹，46個(gè)項(xiàng)目是根據(jù)丹寨縣實(shí)際情況設(shè)計(jì)，如鼓勵(lì)種植藍(lán)莓、中藥材，是考慮到當(dāng)?shù)赜芯茝S、中藥材企業(yè)，愿意跟農(nóng)戶、供銷社簽訂收購(gòu)協(xié)議，“財(cái)政資金給農(nóng)戶補(bǔ)助，幫助他們發(fā)展種植，農(nóng)產(chǎn)品有市場(chǎng)銷路，農(nóng)戶才能增收脫貧。”

對(duì)財(cái)政資金閑置“零容忍”

審計(jì)是鼓勵(lì)支持財(cái)政專項(xiàng)整合的，未來(lái)真正破局還是在中央部委層面

整合財(cái)政專項(xiàng)的一個(gè)背景是本屆政府履新后宣告“政府要過(guò)緊日子”。2013年，本屆政府履新后第一次總理見(jiàn)面會(huì)上，李克強(qiáng)表態(tài)，未來(lái)財(cái)政收入難以保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但民生支出不能減、只能增，就要削減政府開(kāi)支。當(dāng)年1至2月，中央財(cái)政收入增幅僅1.6%。

財(cái)政吃緊，總理將目光投向盤(pán)活財(cái)政存量。2013年7月3日在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上部署審計(jì)整改工作時(shí)，李克強(qiáng)明確提出“要進(jìn)一步盤(pán)活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好”。這是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)上首次提到“盤(pán)活存量”。其后，與此相關(guān)議題多次列入國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議議程，并推出系列盤(pán)活閑置資金的措施。南都記者了解到，閑置資金當(dāng)中很大一部分是財(cái)政專項(xiàng)。

2013年以來(lái)，審計(jì)署也將財(cái)政資金閑置作為審計(jì)重點(diǎn)，審計(jì)署各業(yè)務(wù)司、派出局和18個(gè)特派辦聯(lián)動(dòng)，對(duì)全國(guó)財(cái)政資金進(jìn)行摸底和跟蹤審計(jì)，連續(xù)在審計(jì)公告中曝光財(cái)政資金閑置和統(tǒng)籌整合使用不到位的情況。今年，審計(jì)署在一季度重大政策落實(shí)審計(jì)結(jié)果公報(bào)中揭露，1至2月份審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)156億元財(cái)政資金閑置在賬上、未能被統(tǒng)籌盤(pán)活使用。

扶貧資金也被發(fā)現(xiàn)閑置浪費(fèi)問(wèn)題。審計(jì)署在今年6月向全國(guó)人大常委會(huì)提交的2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收入審計(jì)情況報(bào)告中指出，由于統(tǒng)籌整合不到位，貧困縣每年收到的扶貧專項(xiàng)補(bǔ)助超過(guò)200多項(xiàng)，單個(gè)專項(xiàng)最少的僅4800元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)有8.7億元扶貧款閑置時(shí)間超過(guò)1年，其中閑置最長(zhǎng)的超過(guò)15年。

而審計(jì)署在這個(gè)月公布的第三季度重大政策落實(shí)審計(jì)結(jié)果公報(bào)，直接點(diǎn)名道姓，詳細(xì)列出甘肅、云南等8個(gè)省份的一些縣市統(tǒng)籌整合不到位，導(dǎo)致1.47億元扶貧資金閑置1年以上的問(wèn)題。“有人說(shuō)財(cái)政專項(xiàng)必須?？顚Ｓ?，不敢整合是因?yàn)楹ε聦徲?jì)追查，其實(shí)這是誤解。”審計(jì)署農(nóng)業(yè)司一位負(fù)責(zé)人告訴南都記者，對(duì)于有效整合財(cái)政資金，提高資金使用效益的做法和措施，審計(jì)是鼓勵(lì)、支持的。近年審計(jì)加大對(duì)財(cái)政資金閑置問(wèn)題的查處力度，通過(guò)出具審計(jì)報(bào)告、審計(jì)公告等，揭示財(cái)政資金閑置和統(tǒng)籌使用不到位的問(wèn)題，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)和地方統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用效益。

該負(fù)責(zé)人說(shuō)，只要是符合當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展的要求，將財(cái)政資金統(tǒng)籌用在改善民生、扶貧開(kāi)發(fā)等方面，而不是用于修建樓堂館所、公款吃喝等，審計(jì)機(jī)關(guān)并不會(huì)將沒(méi)有“?？顚Ｓ?rdquo;的財(cái)政資金當(dāng)作問(wèn)題來(lái)反映。

那么，整合財(cái)政專項(xiàng)的阻力來(lái)自哪里？南都記者了解到，每筆財(cái)政專項(xiàng)資金的背后都是權(quán)力之爭(zhēng)。實(shí)踐中，地方對(duì)整合財(cái)政專項(xiàng)有“三個(gè)害怕”：怕整合專項(xiàng)后，第二年上級(jí)部門(mén)不再安排資金；怕把資金整合出去后，因此“得罪”上級(jí)部門(mén)；還害怕整合后，資金所附帶的考核目標(biāo)沒(méi)有完成，可能會(huì)影響到政績(jī)。

作為財(cái)政專項(xiàng)資金整合試點(diǎn)縣，丹寨面臨類似壓力。“也有部門(mén)對(duì)整合將信將疑，態(tài)度不是很明朗，甚至有的直接說(shuō)：不能整，(資金)該怎么用還是怎么用。”徐劉蔚坦言，前幾年也有過(guò)整合財(cái)政專項(xiàng)的想法，直到今年獲得審計(jì)署的支持、并獲得省政府對(duì)試點(diǎn)的許可，整合才真正邁開(kāi)步子。按照方案，試點(diǎn)期為一年，未來(lái)是否能夠持續(xù)暫未可知。

“我們只想在試點(diǎn)期間多積累一些經(jīng)驗(yàn)。”在徐劉蔚看來(lái)，整合財(cái)政專項(xiàng)資金改革未來(lái)真正破局，還是在中央部委層面。

政府花錢放在聚光燈下

部委聯(lián)合抽查、審計(jì)跟蹤與社會(huì)監(jiān)督有效結(jié)合形成合力破解監(jiān)督難題

丹寨縣對(duì)財(cái)政專項(xiàng)的整合，在盤(pán)活閑散資金同時(shí)，也讓更多財(cái)力向扶貧傾斜。據(jù)介紹，丹寨縣在扶貧方面投入的專項(xiàng)資金由以往的50%左右今年提高到70%左右。

除了讓財(cái)政資金使用更高效，徐劉蔚還感受到更深層的變化。“以前每年?duì)幦?lái)項(xiàng)目，有的使用要求跟地方實(shí)際明顯不符的，只能冒著‘挪用’的風(fēng)險(xiǎn)‘調(diào)項(xiàng)’。現(xiàn)在由縣級(jí)層面整合財(cái)政專項(xiàng)、匹配實(shí)施項(xiàng)目，體現(xiàn)了財(cái)權(quán)、事權(quán)的匹配。”徐劉蔚說(shuō)，在此過(guò)程中，縣級(jí)政府部門(mén)的工作職能也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變：各部門(mén)不用再研究怎么向上爭(zhēng)取項(xiàng)目、資金，“跑部錢進(jìn)”，轉(zhuǎn)為重點(diǎn)研究怎樣結(jié)合丹寨縣實(shí)際謀劃發(fā)展項(xiàng)目、服務(wù)群眾和基層。

而從整體政府管理、財(cái)政支出來(lái)看，由于理順了事權(quán)、財(cái)權(quán)，縣一級(jí)政府能夠?qū)嵤虑笫侵贫?ldquo;五年規(guī)劃”，每年政府工作也能夠嚴(yán)格按照規(guī)劃、預(yù)算執(zhí)行，“以前經(jīng)常是‘見(jiàn)招拆招’，臨時(shí)來(lái)什么項(xiàng)目，就實(shí)施什么項(xiàng)目。”徐劉蔚說(shuō)。

隨著財(cái)權(quán)、事權(quán)下放，縣一級(jí)層面的監(jiān)管也需要同步跟進(jìn)。按照貴州省對(duì)丹寨縣改革試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)，要求丹寨縣在整合財(cái)政專項(xiàng)資金，設(shè)計(jì)、實(shí)施項(xiàng)目中，做到全過(guò)程的公開(kāi)透明，還要接受審計(jì)、監(jiān)察、上級(jí)有關(guān)部門(mén)以及社會(huì)公眾的監(jiān)督。“審計(jì)署對(duì)試點(diǎn)安排了專項(xiàng)審計(jì)，相當(dāng)于把我們放到聚光燈下，大大提高透明度，對(duì)試點(diǎn)過(guò)程、成果進(jìn)行評(píng)估。”徐劉蔚說(shuō)。

審計(jì)署農(nóng)業(yè)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，鼓勵(lì)整合專項(xiàng)資金更要把政府花錢放在聚光燈下，也意味著目前的監(jiān)管模式將受到挑戰(zhàn)。目前，每項(xiàng)專項(xiàng)資金都有上級(jí)撥款部門(mén)進(jìn)行檢查監(jiān)督，當(dāng)資金下?lián)艿娇h，到達(dá)資金使用“末梢”，開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)個(gè)具體項(xiàng)目。

“在縣級(jí)層面對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，意味著某個(gè)項(xiàng)目可能包含多個(gè)專項(xiàng)資金，如果延用以前監(jiān)督模式，各部門(mén)對(duì)其管理的專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行單獨(dú)檢查、評(píng)價(jià)，必然會(huì)出現(xiàn)大量重復(fù)檢查、重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管的空白區(qū)。”該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，在鼓勵(lì)地方整合專項(xiàng)資金的同時(shí)，還應(yīng)同步改革對(duì)地方資金使用的監(jiān)督辦法，把聯(lián)合檢查、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有效結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)督合力，破解監(jiān)督難題。

該負(fù)責(zé)人談道，尤其是對(duì)于已在貧困縣啟動(dòng)的統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，建議由國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，組織多部委組成扶貧資金檢查組，每年對(duì)專項(xiàng)資金整合后的使用情況進(jìn)行統(tǒng)一的檢查和抽查；充分發(fā)揮審計(jì)的作用，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)資金使用和項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行持續(xù)的全過(guò)程監(jiān)督，并對(duì)資金整合使用的績(jī)效進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)；全面推行公示公開(kāi)制度，貧困縣要在本地政府門(mén)戶網(wǎng)站和主要媒體公開(kāi)統(tǒng)籌整合使用的財(cái)政資金來(lái)源、用途和項(xiàng)目建設(shè)等情況，并實(shí)施扶貧項(xiàng)目行政村公示制度，接受社會(huì)監(jiān)督。