1.47億元扶貧資金閑置1年以上、32個(gè)扶貧項(xiàng)目不到位致使6000余萬元的扶貧款打了水漂——審計(jì)署2016年11月26日公布的“第三季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”著重披露了扶貧資金使用中的諸多問題。2016年第三季度，審計(jì)署審計(jì)了886個(gè)單位1142個(gè)項(xiàng)目，抽查資金3423.58億元，涉及中央財(cái)政資金1057.66億元。

十八大以來，扶貧開發(fā)工作提升至治國理政的新高度。自2015年中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議召開后，我國扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段，到2020年要如期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的既定目標(biāo)，時(shí)間緊迫，任務(wù)艱巨。審計(jì)署審計(jì)長劉家義表示，扶貧審計(jì)將是審計(jì)署“十三五”期間重點(diǎn)工作之一。

其中，扶貧資金的使用備受關(guān)注。扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，一分一厘都不能亂花。在調(diào)研中，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者也聽到很多聲音：“修一條較好的鄉(xiāng)村道路需要幾百萬，但撥下來的扶貧資金只有十幾萬。于是只能修石子路，沒法走車，幾年就沖壞了。”“上級(jí)劃定了扶貧資金的用途，必須做某一項(xiàng)，不做吧，算資金閑置！做吧，可能又不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際！”“扶貧資金‘婆家’太多，不僅撥款的單位好幾家，撥下來的款項(xiàng)也好幾種，有的還需要配套或者設(shè)置了其他限制條件。”“家里有醬油沒有醋，計(jì)劃買醋的錢用完了，買醬油的錢卻有剩余，統(tǒng)籌、變通使用是自然而然的事情，但是如果完全放開，誰又能保證這筆錢不會(huì)被拿去買飲料？”

扶貧政策碎片化、扶貧資金零散化、扶貧項(xiàng)目分離化、扶貧資金使用效率太低，是以前較長一段時(shí)期扶貧工作的現(xiàn)實(shí)寫照。扶貧資金大部分來自中央和省級(jí)財(cái)政，而鏈條的最末端鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村才是扶貧資金的使用環(huán)節(jié)。到底如何才能管好、用好扶貧資金？

“亂花錢”和“不敢花錢”都得治

截留挪用、貪污、揮霍浪費(fèi)扶貧資金決不能姑息，但如何避免讓寶貴的扶貧資金躺在賬上、睡在金庫里，也是個(gè)老大難的問題。

在此前的審計(jì)中，以云南為例，“在審計(jì)中，我們發(fā)現(xiàn)云南省財(cái)政資金分配后，教育專項(xiàng)資金結(jié)余量較大，其中省本級(jí)在2016年2月結(jié)余教育專項(xiàng)資金9億多元，各州市結(jié)余5億多元。”審計(jì)署昆明特派辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，這些專項(xiàng)資金主要涉及農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、義務(wù)教育階段免費(fèi)教科書專項(xiàng)資金等5項(xiàng)，均為上級(jí)指定用途的轉(zhuǎn)移支付資金。

產(chǎn)生上述結(jié)余資金的原因是多方面的，既有適齡學(xué)生減少、生源流動(dòng)的原因，也有不敢突破專項(xiàng)資金?？顚Ｓ靡?guī)定，不敢整合統(tǒng)籌使用專項(xiàng)資金的原因。這也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的困境:一面是巨大的教育資金缺口，另一面是“花不出去”的教育資金結(jié)余。“錢到手了，卻花不出去”這在很多地方并不少見。目前，云南正在積極采取各種措施，推動(dòng)解決教育專項(xiàng)資金結(jié)余大的問題。

所謂專項(xiàng)資金，就是國家或有關(guān)部門或上級(jí)部門下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門指定用途或特殊用途的資金，這種資金都會(huì)要求進(jìn)行單獨(dú)核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用，而且需要單獨(dú)報(bào)賬結(jié)算。

2013年審計(jì)署安排了6個(gè)省19個(gè)縣的審計(jì)，2016年又安排了17個(gè)省的40個(gè)縣的審計(jì)。在全面摸清財(cái)政存量資金規(guī)模、盤活情況基礎(chǔ)上，揭示了財(cái)政存量資金統(tǒng)籌不到位、財(cái)政資金二次沉淀等問題。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，中央財(cái)政對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有300多個(gè)明細(xì)項(xiàng)目、適用300多項(xiàng)管理辦法，其中超過一半管理辦法明確要求?？顚Ｓ?，同一類專項(xiàng)劃分的明細(xì)項(xiàng)目間資金也不得進(jìn)行調(diào)劑，由此造成專項(xiàng)資金大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、長期閑置，無法統(tǒng)籌安排。

“相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢變化和中央重大決策部署，相關(guān)法規(guī)制度和部門規(guī)章會(huì)有滯后性。如與積極盤活存量、加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的要求相比，有關(guān)專項(xiàng)收入專款專用、法定支出掛鉤事項(xiàng)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等制度規(guī)定未及時(shí)調(diào)整。”審計(jì)署審計(jì)長劉家義說，有些法規(guī)和部門規(guī)章已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，如簡政放權(quán)給地方“松了綁”、專款專用卻“留著絆”；有些法規(guī)和部門規(guī)章本身就“埋著釘子”“留著尾巴”。

但隨著扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的不斷推進(jìn)，扶貧范圍的縮小，扶貧要求的提高，這種模式的弊端也愈加顯現(xiàn)出來。“不僅會(huì)大幅增加管理成本，更重要的問題在于下達(dá)政策和資金的單位過多、項(xiàng)目過散，往往出現(xiàn)重復(fù)、缺漏和低效的情況，扶貧就做不到精準(zhǔn)，不能集中力量辦大事、辦好事，難以及時(shí)解決需要解決的問題。”審計(jì)署特約審計(jì)員姜建清對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

買醬油的錢可以買醋

重慶積極整合財(cái)政資金的嘗試得到鼓勵(lì)，審計(jì)署給出了明確的信號(hào)：為提高資金使用效益，“買醬油的錢可以買醋”。

2013年以來，重慶市為實(shí)現(xiàn)高山生態(tài)扶貧搬遷目標(biāo)，整合了生態(tài)搬遷、扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造等5個(gè)專項(xiàng)資金45.1億元，實(shí)現(xiàn)“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”，累計(jì)實(shí)現(xiàn)搬遷安置54.2萬人，占預(yù)定目標(biāo)任務(wù)的108.3%。

重慶的做法并不完全符合現(xiàn)行有關(guān)專項(xiàng)資金管理要求，但是提高了資金使用效益。審計(jì)署發(fā)現(xiàn)上述情況后，不僅未作為違規(guī)問題處理，還將其作為正面典型予以肯定。

“因此，在今年的扶貧資金審計(jì)中，審計(jì)人員轉(zhuǎn)變觀念，將‘績效’這個(gè)理念貫穿于審計(jì)工作始終，對(duì)于‘用打醬油的錢來買醋’、積極整合資金等行為不作為問題反映，而對(duì)于那些以‘專款專用’等為借口，不作為、慢作為造成資金長期趴在賬上難以發(fā)揮效益的問題，則堅(jiān)決查處。”審計(jì)署派出局劉路揚(yáng)處長告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。

“在扶貧審計(jì)過程中，審計(jì)部門始終堅(jiān)持客觀求實(shí)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、推動(dòng)改革的工作原則，只要扶貧資金用在了扶貧開發(fā)上、用在貧困人口脫貧上，即使突破了各專項(xiàng)資金管理原有制度的使用方向，一律不作為審計(jì)問題，堅(jiān)決支持貧困縣根據(jù)本地實(shí)統(tǒng)籌整合使用扶貧和相關(guān)涉農(nóng)資金，促進(jìn)提高脫貧成效”劉路揚(yáng)說。

審計(jì)署農(nóng)業(yè)司副司級(jí)審計(jì)員胡安明向《財(cái)經(jīng)國家周刊》介紹，扶貧工作的審計(jì)要做到“三個(gè)區(qū)分”，即把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)，先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來，審慎作出結(jié)論和處理，推動(dòng)建立完善激勵(lì)和容錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制。

丹寨縣即是貴州省乃至全國財(cái)政資金統(tǒng)籌使用改革的試點(diǎn)縣。2016年2月審計(jì)署審計(jì)長劉家義來到丹寨縣，協(xié)調(diào)所有對(duì)口幫扶丹寨縣的單位與地方黨委政府，共同研究如何從實(shí)際出發(fā)，整合扶貧資金、聚合扶貧資源。寄希望于全力幫助丹寨縣早日實(shí)現(xiàn)整體脫貧的同時(shí)，從中探索一種可推廣、可復(fù)制的全社會(huì)共同參與扶貧開發(fā)的新模式。

丹寨縣縣長徐劉蔚向《財(cái)經(jīng)國家周刊》介紹，以2014年為例，丹寨縣收到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金5億多元，涉及260多個(gè)專項(xiàng)，分別由縣農(nóng)業(yè)局、扶貧辦等40個(gè)部門單位管理，其中最大的專項(xiàng)5500多萬元、最小僅4800元。“扶貧項(xiàng)目太分散，有點(diǎn)像‘撒胡椒面’，錢少辦不了事，現(xiàn)在扶貧資金整合賦予了縣級(jí)政府更大的調(diào)配權(quán)和統(tǒng)籌自主權(quán)，但同時(shí)又不能打著‘靈活’的名義胡亂使用。”在實(shí)踐中，丹寨縣可以整合部分專項(xiàng)資金設(shè)立有償扶貧基金支持龍頭企業(yè)發(fā)展，農(nóng)民可以將土地出租、扶貧款集中入股，并進(jìn)入企業(yè)務(wù)工等。

“在具體審計(jì)過程中，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)。既不能以新出臺(tái)的制度規(guī)定去衡量以前的老問題，也不能生搬硬套或機(jī)械地使用不符合改革發(fā)展要求的舊制度規(guī)定來衡量當(dāng)前的創(chuàng)新事項(xiàng)，更不能被一些不合時(shí)宜的部門規(guī)章、地方性法規(guī)等束縛住手腳。”胡安明說。

通過審計(jì)推動(dòng)清理影響資金統(tǒng)籌整合的制度障礙

扶貧資金統(tǒng)籌整合以后，是否還存在障礙？

調(diào)研中，記者發(fā)現(xiàn)，資金來源于不同的部門、各有各的管理辦法、項(xiàng)目目標(biāo)、考核要求，要實(shí)現(xiàn)“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水”的格局，由于部門間的標(biāo)準(zhǔn)沖突，使得功能如此相近的資金也難以真正“匯合”進(jìn)一個(gè)池子里。

審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，一方面地方各級(jí)政府強(qiáng)烈希望整合財(cái)政專項(xiàng)資金，但另一方面也心存極大顧慮。胡安明告訴記者，主要體現(xiàn)在“三不敢、三不愿”。

從基層政府看是“三不敢”：怕失去某一項(xiàng)行業(yè)專項(xiàng)資金支持而不敢整合，怕得罪行業(yè)專項(xiàng)主管部門而不敢整合，怕影響該行業(yè)專項(xiàng)資金的考核、檢查、驗(yàn)收等而不敢整合。

從主管部門看是“三不愿”：擔(dān)心失去行政管理權(quán)力而不愿整合，擔(dān)心職能將被調(diào)整而不愿整合，擔(dān)心帶來機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)縮減而不愿整合。

錯(cuò)綜復(fù)雜，困難重重，審計(jì)署一直積極推動(dòng)財(cái)政資金統(tǒng)籌整合情況。審計(jì)署審計(jì)長劉家義表示:“審計(jì)工作要揭示在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧過程中存在的制度性的缺陷，以及一些運(yùn)行機(jī)制的不完善，促進(jìn)它完善修改相關(guān)的制度。”

2013年底至今，審計(jì)機(jī)關(guān)連續(xù)多次開展財(cái)政存量資金審計(jì)，在全面摸清財(cái)政存量資金的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)健全完善盤活存量的制度措施。在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、省部長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、扶貧資金專項(xiàng)審計(jì)、財(cái)政收支審計(jì)等各類審計(jì)項(xiàng)目中，都將財(cái)政資金統(tǒng)籌整合情況作為重要審計(jì)內(nèi)容。

據(jù)了解，僅2015年，通過審計(jì)就促進(jìn)相關(guān)部門和地區(qū)加快下達(dá)財(cái)政資金5288.22億元，落實(shí)配套資金551.36億元，促進(jìn)收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金1144.25億元，整合和統(tǒng)籌使用專項(xiàng)資金732.1億元。

根據(jù)審計(jì)情況，審計(jì)署先后向黨中央、國務(wù)院等上報(bào)17份審計(jì)信息、報(bào)告，中央和有關(guān)地方根據(jù)審計(jì)建議，建立健全管理制度186項(xiàng)，廢止不合理制度規(guī)定98項(xiàng)，出臺(tái)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)措施18項(xiàng)，有效推動(dòng)了財(cái)政資金統(tǒng)籌整合和相關(guān)制度機(jī)制不斷完善。

在各部門共同的努力和推動(dòng)下，2016年4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，這是資金統(tǒng)籌整合方面邁出的重要的一步。

“2016年審計(jì)署出臺(tái)跟蹤審計(jì)工作指導(dǎo)意見已提出，凡是制約和阻礙中央重大政策措施貫徹落實(shí)的，凡是制約和阻礙結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)的，凡是制約和阻礙創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、激發(fā)活力的，凡是制約和阻礙簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變的，凡是制約和阻礙轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高績效的，要堅(jiān)決揭示反映。”胡安明說。

“在財(cái)政預(yù)算與基層使用部門之間矛盾突出的情況下，正是得益于審計(jì)監(jiān)督的推動(dòng)，財(cái)政資金統(tǒng)籌整合取得了這樣明顯的成效。”審計(jì)署特約審計(jì)員姜建清對(duì)記者說。（龐清輝）