文章導(dǎo)讀： 5月17日， 審計(jì)署發(fā)布2016年第一季度貫徹落實(shí)國家重大政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)有94.28億元專項(xiàng)資金未及時(shí)安排使用發(fā)揮效益。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 姚冬琴 | 北京報(bào)道

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2016年第21期）

5月17日， 審計(jì)署發(fā)布2016年第一季度貫徹落實(shí)國家重大政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)有94.28億元專項(xiàng)資金未及時(shí)安排使用發(fā)揮效益。

當(dāng)前，落實(shí)去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板任務(wù)，很多領(lǐng)域需要大量資金，盤活“沉睡資金”顯然更為迫切。為何中央一再部署要求，仍有大量資金“趴在賬上”？哪些因素影響財(cái)政資金統(tǒng)籌盤活？如何推動(dòng)專項(xiàng)資金的清理、整合、規(guī)范，提高財(cái)政資金使用效益？日前，審計(jì)署專門召開專題座談會(huì)，研討進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金、促進(jìn)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合。

財(cái)政資金分配“碎片化”：

農(nóng)林水類專項(xiàng)由114個(gè)處室管

部分領(lǐng)域騙取比例達(dá)到37%

審計(jì)署副審計(jì)長袁野在座談會(huì)上談道，當(dāng)前比較突出的問題是，財(cái)政資金在分配上還存在著“散”“小”的問題，使用上還存在比較“亂”的問題。

從這幾年審計(jì)結(jié)果公告看，目前財(cái)政專項(xiàng)資金的分配“碎片化”問題突出，而且特別體現(xiàn)在與民生關(guān)系度比較大的項(xiàng)目上。他介紹說，2014年審計(jì)機(jī)關(guān)曾對專項(xiàng)資金的分配渠道進(jìn)行深入解剖發(fā)現(xiàn)，農(nóng)林水事務(wù)類中的66個(gè)專項(xiàng)，在分配時(shí)中央層級就有9個(gè)部門在管， 具體又分散到各部門下屬的50個(gè)司局、再分散到114個(gè)處。“分配渠道非常散。這塊資金由114個(gè)處分配管理，到底有多少個(gè)政策方向？”袁野說。

碎片化、部門化、司處化現(xiàn)象在轉(zhuǎn)移支付分配中也比較突出。袁野介紹說，比如2014年財(cái)政部上報(bào)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是133個(gè)，但是在實(shí)際執(zhí)行中，安排的明細(xì)專項(xiàng)是362個(gè)。審計(jì)抽查了其中343個(gè)明細(xì)專項(xiàng)，資金分配涉及到43個(gè)部門、123個(gè)司局、209個(gè)處室。資金使用中效率不高。

一些專項(xiàng)不僅使用效率不高，有的在使用中還存在著不安全的問題。比如2013年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的專項(xiàng)由于分配的部門多，基層逐級審核上報(bào)、信息溝通不夠、審核監(jiān)管不到位等，弄虛作假問題比較突出。審計(jì)重點(diǎn)抽查了林業(yè)貸款貼息、成品油價(jià)格補(bǔ)助、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、中央基建投資、縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)等專項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)騙取比例達(dá)到抽查金額的37%。2014年，審計(jì)部門繼續(xù)對專項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)抽查了關(guān)閉小企業(yè)中央財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金、涉農(nóng)資金等，發(fā)現(xiàn)資金被騙取套取的情況還是不能忽視。

基層整合資金有“三怕”：

今年整合，明年就沒了資金

要區(qū)分基層政府的“制度創(chuàng)新”與“違紀(jì)違法”

整合使用財(cái)政資金，在實(shí)踐中還存在一些難點(diǎn)。袁野在座談會(huì)上談道，在審計(jì)調(diào)研中感到，對于財(cái)政資金整合使用，基層有“三怕”：第一怕失去專項(xiàng)支持不敢整合。“錢是按照條條框框來的，按照一個(gè)部門一個(gè)部門落下來，拿到資金以后可能有多種原因沒有辦法使用，但要調(diào)整到其他部門統(tǒng)籌安排，就怕整合出去的資金往往第二年上級就不再安排了，而且這個(gè)現(xiàn)象在審計(jì)中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了。”袁野說，基層第二個(gè)擔(dān)心是把資金整合出去，把上級部門得罪了。第三個(gè)擔(dān)心是，很多資金跟著政策走，有考核目標(biāo)，地方根據(jù)實(shí)際對資金進(jìn)行了整合，但年底考核責(zé)任沒完成，影響政績。

審計(jì)署在5月17日發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告解讀中也提到，一些現(xiàn)行制度規(guī)章與統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金的政策要求沒有及時(shí)銜接，涉及專項(xiàng)分配使用的具體制度規(guī)定、特別是相關(guān)部門有些“專款專用”“打醬油的錢不能買醋”等規(guī)定還沒有修訂完善，基層往往難以突破這些規(guī)定進(jìn)行有效整合，造成“不能作為”。

就此，審計(jì)署建議要按照簡政放權(quán)精神，加快清理修訂影響財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的制度規(guī)定，鼓勵(lì)在資金統(tǒng)籌使用中進(jìn)行制度創(chuàng)新，給予基層政府更多資金統(tǒng)籌自主權(quán)，鼓勵(lì)先行先試，大膽探索，切實(shí)促進(jìn)提高財(cái)政資金效益。

在審計(jì)實(shí)踐中，如何把握“制度創(chuàng)新”與“違反專款專用規(guī)定”的界限？審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司相關(guān)負(fù)責(zé)人在座談會(huì)上指出，要做好“三個(gè)區(qū)分”：把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依然我行我素等違法違紀(jì)行為區(qū)別開；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利等違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，審慎做出結(jié)論和處理。

專家觀點(diǎn)

沉淀資金成了一些地方政府和部門的既得利益

查出資金閑置問題，基本以整改為主，缺乏有效的問責(zé)機(jī)制

南京審計(jì)大學(xué)副校長裴育：利益驅(qū)動(dòng)使得各級政府和政府部門盤活、整合專項(xiàng)資金的積極性比較低，甚至存在抵觸情緒。很多專項(xiàng)會(huì)涉及到部門和官員的權(quán)力，沉淀的資金已經(jīng)成為一些地方政府和部門的既得利益。對于專項(xiàng)進(jìn)行盤活和整合資源，必然會(huì)削弱相應(yīng)的權(quán)力，損失既得利益。財(cái)政存量資金清理范圍實(shí)際上還不夠全面，從這個(gè)角度來看，打一個(gè)不恰當(dāng)比方，觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難。

同時(shí)，財(cái)政專項(xiàng)資金的盤活和整合缺乏有效的約束問責(zé)機(jī)制。比如，有的地方使用中央專項(xiàng)資金種類繁多，其管理是依靠地方政府，對資金使用難以形成有效約束。對于資金閑置問題，無論是內(nèi)部檢查還是外部發(fā)現(xiàn)的，基本以整改為主，無法形成有效的問責(zé)機(jī)制。

減少財(cái)政專項(xiàng)為什么這么難？

官本位思想作怪，每個(gè)部門都要有專項(xiàng)，否則工作就沒法開展了

全國工商聯(lián)辦公廳副主任姜建靜：談資金整合之前，首先應(yīng)該先談減少專項(xiàng)資金。當(dāng)前專項(xiàng)資金種類特別多，這跟十八屆三中全會(huì)提出的市場在資源配置中起決定性作用的精神不符?？偫斫?jīng)常說，政府的改革要加大力度。但目前各部門改革還是不到位，尤其有資金分配權(quán)的部門，有時(shí)候是官本位思想作怪，每個(gè)部門都要有專項(xiàng)，沒有的話工作就沒法開展了。這種情況我也接觸過。

諸如民生、教育、科研、醫(yī)療、社保等方面，涉及特別貧困的人，涉及到個(gè)人的補(bǔ)貼，這些專項(xiàng)是應(yīng)該有的，但也有其他一些專項(xiàng)沒有設(shè)立的必要。所以，我覺得首先應(yīng)該把已有的專項(xiàng)清理一下。強(qiáng)調(diào)利用市場機(jī)制，比如社會(huì)機(jī)構(gòu)的建立，包括社區(qū)醫(yī)療點(diǎn)、基層醫(yī)療衛(wèi)生、體育設(shè)施等，都可以通過市場運(yùn)作、通過招標(biāo)等方式引導(dǎo)社會(huì)資金來辦。那些沒必要設(shè)立的專項(xiàng)應(yīng)該清理，清理不掉再整合。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長、審計(jì)署特約審計(jì)員王雍君： 經(jīng)常聽說，專項(xiàng)資金數(shù)量減少了多少，但其實(shí)仔細(xì)一看，很多專項(xiàng)還是原來的部門在管，只是把原來部門管理的多項(xiàng)在名稱上合并成一項(xiàng)，但還是按照原來的體制機(jī)制在運(yùn)作。

我的想法是，真正的財(cái)政資金整合，應(yīng)該是由財(cái)政部門統(tǒng)籌管理所有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其他任何部門是沒有財(cái)權(quán)的，只有事權(quán)。

另外，除了證明必須是中央政府在全國范圍內(nèi)實(shí)施的以外，其他沒有合理性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該通過因素法直接分配到縣?？h及縣以下基層政府為中國70%以上的人口提供了70%以上的公共服務(wù)，他們是重心所在。 提前告知縣政府，未來三年從中央政府、上級政府可以拿到多少專項(xiàng)資金，這就能夠大大增強(qiáng)地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，也能夠有預(yù)見性?，F(xiàn)在這項(xiàng)工作做起來非常難，但審計(jì)部門可以在審計(jì)報(bào)告中提出建議。

如何最大限度發(fā)揮財(cái)政資金使用效益？

合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)；改革收支掛鉤制度；建立督查和問責(zé)機(jī)制

南京審計(jì)大學(xué)副校長裴育：有五方面建議：第一，進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)稅體制完善和改革創(chuàng)新。合理劃分中央和地方以及地方各級政府之間的事權(quán)，確定財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配，這是有效解決當(dāng)前我國財(cái)政專項(xiàng)資金問題以及其他財(cái)政問題的重要途徑。

第二，要進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)范管理和改革創(chuàng)新。可以推動(dòng)建立專項(xiàng)撥款與資金盤活相銜接的約束機(jī)制，對財(cái)政專項(xiàng)資金使用進(jìn)度慢、盤活財(cái)政專項(xiàng)資金存量不力的地方減少下一年度的安排，對于結(jié)余消化不力的部門相應(yīng)減少下一年度的預(yù)算安排。

第三，進(jìn)一步促進(jìn)完善相關(guān)法律法規(guī)，弱化掛鉤事項(xiàng)預(yù)算支出剛性（編者注：掛鉤是指教育、科技、農(nóng)業(yè)等財(cái)政支出與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤）。教育、農(nóng)業(yè)、科技支出具有很強(qiáng)的支出剛性，再加上全國一刀切，導(dǎo)致專項(xiàng)資金沉淀中上述掛鉤事項(xiàng)比較高。可以進(jìn)行三大掛鉤事項(xiàng)改革，探索建立符合各地區(qū)實(shí)際的三大事項(xiàng)收支新機(jī)制，取消全國一刀切的做法，相應(yīng)可以降低三大事項(xiàng)預(yù)算支出剛性，盤活預(yù)算資金。

第四，進(jìn)一步促進(jìn)專項(xiàng)資金領(lǐng)域簡政放權(quán)改革，簡化審批程序，促進(jìn)專項(xiàng)資金的管理由重申報(bào)向重管理轉(zhuǎn)變，監(jiān)督由財(cái)政合規(guī)向財(cái)政績效轉(zhuǎn)變。

第五，進(jìn)一步促進(jìn)建立健全盤活財(cái)政存量資金督查和問責(zé)機(jī)制，比如說可以推動(dòng)建立財(cái)政專項(xiàng)資金結(jié)轉(zhuǎn)日常報(bào)告制度，定期進(jìn)行督促檢查，對于支出進(jìn)度慢、盤活財(cái)政專項(xiàng)資金不力的地區(qū)和部門進(jìn)行通報(bào)，并依照新修訂的《預(yù)算法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》進(jìn)行處理。（姚冬琴）