董大勝。(資料圖)C FP供圖
2014年全國兩會，董大勝接受媒體采訪。 南方日報記者 李細華 攝
有些地方政府習慣了以往的增長模式，新常態(tài)下要怎么做，還不太適應，中央的一些宏觀調控政策不能落實到位。在這種背景下，黨中央、國務院要求審計署開展對政策落實情況的跟蹤審計，就顯得非常重要。
要用發(fā)展的眼光看待政府債務，適當保持一定額度，只要債務資金使用是有效的，經濟是發(fā)展的，就不需要那么緊張。
審計署又抖“猛料”。昨日，審計署發(fā)布10月穩(wěn)增長等政策措施貫徹落實跟蹤審計結果公告，曝光廣東虛報棚戶區(qū)改造開工量5217套等問題。
這是審計署連續(xù)第6次對外公布穩(wěn)增長審計報告。去年8月以來，審計署開始實施穩(wěn)增長促改革調結構惠民生防風險政策措施落實情況跟蹤審計(簡稱穩(wěn)增長等政策跟蹤審計)，并從今年6月起每月公開結果公告。這也是審計署首次大規(guī)模組織對中央重大政策落實情況進行跟蹤審計，結果公告始終保持“直指問題、毫不留情”的風格。
這項跟蹤審計將持續(xù)下去，繼續(xù)曝光部門和地方在重大政策、重大項目的落實中存在的慢作為、不作為、亂作為的問題。在這些被曝光的問題背后，還有哪些故事？審計部門在追查不作為、慢作為、反腐敗方面到底發(fā)揮著怎樣的作用？近日，中國審計學會會長、審計署原副審計長董大勝接受南都專訪。
跟蹤審計政策執(zhí)行并非擴權
南都：審計署已6次發(fā)布穩(wěn)增長等政策措施落實情況跟蹤審計結果公告，背景是什么？為什么這么重視？
董大勝：目前，中國的經濟發(fā)展確實面臨一些新情況，經濟增長進入新常態(tài)，從過去的高速增長變?yōu)橹懈咚僭鲩L，同時還要調整經濟結構、更好地注重民生和生態(tài)環(huán)境保護、防范經濟發(fā)展中的風險，深化改革。
為什么要穩(wěn)增長？我認為，中國的經濟增長既不可能保持原來那樣的高速度，但也不能過低，對于我們這樣一個13億多人口的大國，經濟發(fā)展存在不平衡，每年新增的就業(yè)人口很多，財政收支平衡也面臨很大壓力，這些都要求經濟增速不能太低。所以中央一方面提出調結構，一方面也提出穩(wěn)增長，要把增長速度穩(wěn)定在一定的水平上。
比如，有的地方前幾年提出“騰籠換鳥”，如果把鳥放走了，籠子空著也不行??！所以，調結構的過程中，還要有新的經濟增長點，保持一定的經濟增速。
但是，有些地方政府習慣了以往的增長模式，新常態(tài)下要怎么做，還不太適應，中央的一些宏觀調控政策不能落實到位。在這種背景下，黨中央、國務院要求審計署開展對政策落實情況的跟蹤審計，就顯得非常重要。
南都：中央為何要求審計署連續(xù)進行穩(wěn)增長跟蹤審計？
董大勝：這項審計的全稱是“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險政策措施落實情況跟蹤審計”，不能把這項審計簡單地理解為穩(wěn)增長審計，它是一系列政策落實情況的審計，不僅僅是為了穩(wěn)增長。
南都：以前審計署沒有進行過這樣的審計，可以理解為是審計署的審計范圍擴大了嗎？
董大勝：確有個別單位或人員問，審計署過去不就是看賬嗎，怎么現(xiàn)在還要看政策的落實情況？是不是審計的職能擴展了？我認為沒有。這是審計工作進一步深化的體現(xiàn)，但還是在法定的職能范圍內。
審計范圍是法定的。審計基本內容主要是公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任?，F(xiàn)在，我們關注政策的落實情況，是在上述審計內容的基礎上的深化。
實際上，這項是對政府責任的審計，是對政府的一種績效審計。政府使用納稅人的錢，有沒有盡到責任？政策措施有沒有落實到位？是不是發(fā)生“中梗阻”“最后一公里”的問題？這是審計的應有之義。
南都：那么，由審計署來做這項工作，有怎樣的優(yōu)勢？
董大勝：審計署依法獨立開展審計，不受其他機關、團體、個人的影響，也不具備審批權、管理權，不帶有部門利益色彩，監(jiān)督更為客觀公正。
審計人員的業(yè)務素質也很過硬，因為長期在審計一線，熟悉各行各業(yè)情況，除了開展日常的財務收支審計外，還有經濟責任審計、專項審計、跟蹤審計等，除了運用傳統(tǒng)的審計方式，還對相關的財務業(yè)務數(shù)據(jù)進行分析。其實，在社會上還沒有大數(shù)據(jù)概念前，審計署就已有這樣的做法了。
比如，我以前在審計署擔任副審計長時分管金融審計，那時就已對幾家大型商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)搭建了數(shù)據(jù)分析平臺，設計一些數(shù)據(jù)分析模塊進行分析和預警，哪里有問題很快就能看出來。
但實事求是地說，這是一項有挑戰(zhàn)性的工作。過去，我們查違紀違規(guī)，有現(xiàn)成法律作對照，而政策落實情況的跟蹤審計，就不是簡單的“是”和“否”的問題，一項政策能不能落實到位，有很多因素，需要更多、更全面的分析，對審計人員的理論、政策、分析水平都有更高的要求。
用發(fā)展的眼光看待政府債務
南都：這項審計特別關注財政資金的統(tǒng)籌使用，你認為是哪些原因造成大規(guī)模的存量資金？
董大勝：這兩年，大家對存量資金很關心，一方面財政較缺錢，另一方面又有很多資金沒花出去。存量資金的形成比較復雜，有些是項目本身沒完成，資金還要接著用；有些是項目已做完但錢沒花完，依舊在賬上閑著不用；還有些是虛列支出，本來沒這個項目，一些政府部門為用錢方便，給自己留點兒錢，所以把錢支出來放在另外的賬上。一個部門的存量資金可能不是數(shù)額特別大，但全國很多部門如果都這樣做，那就成了很大一筆資金。
存量資金盤活難，也就難在這里，誰也不愿意把自己的小家底拿出來，用起來方便嘛。當然，各個部門也都有自己的權限，不愿隨意動這些錢。比如涉農的各種轉移支付，有很多部門管，每家切一部分錢下去，每部分只能按指定的功能使用。要盤活資金，就得打破利益固化的藩籬，所以，審計署在審計中就要對哪些資金能盤活使用提出相關建議。
南都：審計中也特別關注地方債，你認為風險情況怎么樣？
董大勝：這些年各方面對地方債的情況和問題高度重視，審計也跟進了兩三次。我感覺一個明顯的變化是，前幾年，一些地方領導人對政府性債務問題不夠重視，能弄來錢搞發(fā)展就行，欠下多少債務就不管了。但現(xiàn)在不同，很多地方都建立相應的債務管理制度。
今年新《預算法》施行，也對地方發(fā)債額度、流程做出規(guī)范，我還有一個身份是全國政協(xié)委員，去調研時看到各地執(zhí)行情況比較好，相當一部分地區(qū)債務沒有增長、反而消化了一部分；還有一部分地區(qū)債務有所增長，但也是在人大批準的額度、權限和程序之內。
南都：所以，你對地方債務問題還是持比較樂觀的態(tài)度？
董大勝：對債務問題要實事求是地看，不要看得那么悲觀，不要看到15萬億元(各級政府性債務)就覺得沒法辦了。風險是總體可控的，隨著經濟總量增長，保持增速，債務是可以解決的。
大家都知道，企業(yè)經營總是要負債的，要利用銀行信貸資金來發(fā)展，地方政府、中央政府也可以利用債務，倒也不用想把債務清還為零。既無內債又無外債，不是我們追求的最佳目標，利用債務的關鍵是要管控好風險。要用發(fā)展的眼光看待政府債務，適當保持一定額度，只要債務資金使用是有效的，經濟是發(fā)展的，就不需要那么緊張。
第一次對六省書記省長
開展同步經濟責任審計
南都：每年審計署都會對省部級干部進行經濟責任審計，以現(xiàn)在的審計力量，能實現(xiàn)對全國省部級干部在任期內都進行一次經濟責任審計嗎？
董大勝：現(xiàn)在審計署的各類經濟責任審計對象有400多名(省部級干部)，涉及360個地方和部門。我了解的數(shù)字是，2008年以來，已完成對其中約230人的審計，大約是一半，其中包括國務院組成部門、省、副省級城市、中央企業(yè)主要負責人。還有一半是中央社團、中直部門、事業(yè)單位等主要負責人。審計時，首先保證重點地區(qū)、重點部門、關鍵崗位，對掌握經濟決策權、管理權、執(zhí)行權的領導干部保證在任期內進行一次審計。
南都：不是“審計全覆蓋”嗎？
董大勝：我理解這個“全覆蓋”應該是有重點、有深度、有步驟、有成效的全覆蓋，要審計就審計透。審計署每年都要同中組部等部門溝通，確定經濟責任審計的對象，然后在經濟責任審計聯(lián)席會議上確定名單，經過國務院領導批準后，根據(jù)審計法、兩辦《規(guī)定》及其實施細則進行審計。
南都：以后，還會繼續(xù)加大經濟責任審計力度嗎？
董大勝：要繼續(xù)加大經濟責任審計力度，今年審計署對39名省部級干部進行經濟責任審計，工作量比以前增加30%。同時，還第一次對6個省的省委書記和省長開展同步經濟責任審計。
我在審計署工作時，一年大約是中央部委5至6個人、地方省部級干部5至6個人，中央企業(yè)10來人，總共20多人左右，對比來看，現(xiàn)在審計干部數(shù)量有增長。隨著經濟責任審計力度的加大，越來越多領導干部會接受審計。
不過，我也認為，審計不可能一個不落，受審計力量、技術、方法等各種因素的制約，肯定會有查不到的地方。審計不是把所有業(yè)務重新看一遍，隨著信息技術發(fā)展，這種檢查的廣度會更大，但是不是每筆資金每筆業(yè)務都看？肯定不可能。審計還是要有重點，突出重點，審深審透。
南都：這幾年，中紀委每年會查處很多干部，其中有因為經濟責任審計發(fā)現(xiàn)問題而被查處的嗎？
董大勝：這個在審計署每年的工作報告中都有提到。通過經濟責任審計，各級審計機關會發(fā)現(xiàn)被審計對象及其相關人員涉嫌以權謀私、瀆職、貪污等問題，發(fā)現(xiàn)問題線索后，都會及時移交紀檢監(jiān)察部門查處。
中紀委重大專案
幾乎都有審計人員參加
南都：你如何理解十八屆四中全會提出，要探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理？
董大勝：省以下地方審計機關人財物的統(tǒng)一管理，這項改革對現(xiàn)有相關的財政預算、干部人事管理制度等都是一個大的調整，意義重大且深遠。前兩天，中辦國辦印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，對此也有明確部署。
南都：這項改革的必要性在哪里？
董大勝：這項改革的核心或根本是保障依法獨立行使審計監(jiān)督權。具體看，第一就是有利于增強審計機關獨立性。獨立是國家審計的最大特點，是我們的靈魂。現(xiàn)在，一些地方審計機關獨立性不夠，這與來自地方的考慮、壓力還是有關系的。為此，進一步增強全國各級審計機關的獨立性、確保審計人員能夠依法獨立行使審計監(jiān)督職權非常必要。
第二，有利于統(tǒng)籌合理安排審計力量?，F(xiàn)在全國有9萬政府審計人員，其中約8萬人在市、縣兩級，審計署大約是3000人。但審計任務是越往上越重?；鶎訉徲嫏C關力量分散，加上一些地方的制約和影響，作用的發(fā)揮還是會受到一些影響。所以這些年，對于一些大項目的審計，審計署也一直在研究怎樣統(tǒng)籌協(xié)調安排使用力量，比如在地方債務審計、社保資金審計中，都讓地方審計力量統(tǒng)一安排參與進來。
第三，有利于進一步加強審計隊伍建設。前幾年，我去縣級審計機關調研，一個審計局總共也就十幾個人，除去單位領導和做綜合工作、后勤工作的人員，具體干活的審計人員沒有多少，也就是一線審計人員很少，特別是業(yè)務骨干少，這對審計作用的發(fā)揮有影響。
第四，有利于進一步加強基層審計機關建設。我國縣一級經濟發(fā)展不平衡，財力保障有很大差距。一些基層審計機關的經費、辦公條件都很難保證，統(tǒng)籌到省一級之后，這個情況會得到改觀。
南都：在很多人看來，中國有很多反腐敗機構，審計部門是其中一個。在反腐方面，審計與其他部門是怎樣配合協(xié)作的？
董大勝：審計工作是一項常規(guī)性的制度安排，并不是因為事先有了問題或案件線索我們才去審計。但因為審計工作的專業(yè)性且涉及方方面面，審計人員在對問題情況的深入核查過程中，往往會伴隨著重大違法違規(guī)問題線索的發(fā)現(xiàn)。而審計發(fā)現(xiàn)的這些重大違法違規(guī)問題線索，很多都直接涉及腐敗問題。
審計署這些年的工作中，特別強調要關注腐敗問題，不斷加強對重大違法違規(guī)案件線索易發(fā)多發(fā)領域、環(huán)節(jié)、手段等情況的綜合分析，做到找到規(guī)律、突出重點、精確核查。審計發(fā)現(xiàn)這些問題線索后，都會移交相關部門進一步深入查處。審計署移送的線索或成為其他部門查辦案件的線索來源，或為這些部門查辦案件提供更為有利的證據(jù)資料。審計署同中紀委監(jiān)察部、最高檢、公安部等單位，都有相關的溝通協(xié)商機制。
另外，中紀委監(jiān)察部的專案組，也會從審計署借調人員。因為在涉及經濟犯罪的案件調查中，審計人員具有一定的專業(yè)優(yōu)勢。同時，審計署這支隊伍，在查辦案件中具有較強的突破能力和攻堅能力。這幾年，中央紀檢監(jiān)察部門的重大專案，幾乎都有審計人員參加，出了不少力。包括巡視，中央巡視組今年也從審計署抽調了幾十名業(yè)務骨干，個個都是查賬高手。很多原來在審計署工作過的領導同志，也參加中央巡視組的工作。
南都：有人提出疑問，審計署屬于政府序列，為什么也會對黨的機構，還有全國人大這樣的立法機構進行審計？
董大勝：也有人這樣問我。其實，審計署是政府部門，只是當初在設立審計機關時的一個考慮，最早還考慮過是不是要放在人大下面，最后確定還是放在國務院序列，作為國務院組成部門。
但我認為，無論機構怎么設置？制度怎樣改革？其實審計工作最重要的還是獨立性的問題，要通過各種機制、制度的安排，保障審計人員能夠依法獨立地行使審計監(jiān)督職權。在我國，根據(jù)有關法規(guī)文件規(guī)定，只要是有公共資金、國有資產、國有資源、領導干部的地方，就應該是審計機關應該跟進的地方。在審計實踐中，審計署對一些中央單位，包括中直管理局、中組部、中紀委、全國人大辦公廳、全國政協(xié)辦公廳等單位的預算執(zhí)行也都曾審計過。
所以，審計監(jiān)督范圍不等同于政府行政監(jiān)督的范疇。這點，我們從十八屆四中全會報告中也能看到，文件談到“監(jiān)督”時，是將“行政監(jiān)督”與“審計監(jiān)督”分列的。
印象董大勝
董大勝隨和、幽默，喜歡時不時開個玩笑，或自嘲幾句。
去年9月，他到齡卸任審計署副審計長一職后，雖然仍擔任全國政協(xié)委員和中國審計學會會長的職務，但工作比以往清閑很多。他蠻享受退休后的“悠閑”，除了正常的公務外，每天必做的事就是走一兩萬步，偶爾還去北京玉淵潭公園看看人群和風景，出門經常乘公交搭地鐵。
今年全國兩會期間，他坐公交車還曾被記者偶遇。聊起這段趣聞，董大勝哈哈大笑。他解釋：會場離家很近，公交直接到，有天晚上回家，一下車，就被人認出來了。一反問，才知道對方是跑兩會的記者。兩會上，記者們都喜歡采訪他，因為他“有料”，沒架子，甚至有記者喊他“大叔”。
“除了審計工作，我還有項特長——— 教書。”董大勝于上世紀80年代在廈門大學財政金融系財政學專業(yè)獲得博士學位。進入審計署工作前，曾在東北財經大學馬列教研室和財政金融系擔任過幾年教師。
“我總是提前兩三分鐘，在學生剛想快下課時，就宣布下課，學生可高興了。”說到這里，他撫掌大笑。
采寫：南都記者 程姝雯
