《國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》在6月29號(hào)如期對(duì)公眾公開，這已不僅僅是審計(jì)署一年的工作匯報(bào)，更是政府部門向公民和納稅人遞交的關(guān)于公共資金使用安全和績效的答卷。細(xì)心梳理過往各年度的答卷，我們能夠發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金的碎片化問題已經(jīng)自2002年起連續(xù)15個(gè)年頭出現(xiàn)在審計(jì)問題一欄，“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”和“專項(xiàng)資金清理整合”已經(jīng)成為答卷中名副其實(shí)的“留級(jí)生”。

一、雖舉步維艱但改革成果明顯

2015年6月11日，國務(wù)院出臺(tái)《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，堅(jiān)決要求推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，把“零錢”化為“整錢”。從審計(jì)情況看，中央部門層面和各級(jí)地方政府按照《方案》要求采取行動(dòng)，減少了專項(xiàng)資金種類、改進(jìn)資金撥付方式，對(duì)科技、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域性質(zhì)相近專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，并且盤活存量資金用以優(yōu)先保障發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和民生相關(guān)支出。盡管改革進(jìn)程持久且舉步維艱，盡管我們離制度設(shè)想還有很大差距，但已經(jīng)取得了十分明顯和不易的改善和進(jìn)步，值得我們給予肯定和足夠的改革信心。

二、問題共利益“一色”障礙與根源“齊飛”

為何從中央部署一再要求，到部門、地方共同協(xié)作，如此密集的政策措施出臺(tái)，財(cái)政專項(xiàng)資金的“碎片化”、“部門化”、“司處化”現(xiàn)象依舊突出，大量資金“趴在賬上”，專項(xiàng)資金仍然名目繁多，多頭治理現(xiàn)象頻現(xiàn)，資金騙取套取規(guī)模驚人，不僅反映專項(xiàng)資金管理過多、過散、過小、過亂的問題比較突出、資金統(tǒng)籌力度和存量盤活力度不大、使用效益較低，更從根源上反映專項(xiàng)資金統(tǒng)籌的難點(diǎn)。

1.“留級(jí)生”為何難以“畢業(yè)”

專項(xiàng)資金碎片化連續(xù)15年出現(xiàn)在問題一欄，在取得改革成績的同時(shí)又不斷衍生新問題；國家審計(jì)署從2013年開始連續(xù)7次開展財(cái)政存量資金審計(jì)，在全面摸清財(cái)政存量資金規(guī)?；A(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了財(cái)政存量資金統(tǒng)籌不到位、財(cái)政資金二次沉淀等問題。專項(xiàng)資金整合改革有多難，為何多年“留級(jí)生”始終無法順利“畢業(yè)”？

專項(xiàng)資金問題由來已久，地方政府尤其是基層政府面臨基礎(chǔ)財(cái)力不足和專項(xiàng)資金“打醬油的錢不能買醋”的矛盾局面，這相當(dāng)于餓漢面前的大餐卻只能看不能吃，加上專項(xiàng)資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付分配鏈條長且部分專項(xiàng)要求地方配套，因此專項(xiàng)資金被截留、挪用的情況屢禁不止。地方政府整合資金的呼聲很高，但改革難以實(shí)質(zhì)推進(jìn)，究其原因在于中央部門改革意愿不足、地方政府又瞻前顧后，集中反映在“三不愿”和“三怕”。

中央部門部委不想整合有“三不愿”：一不愿調(diào)整自己的利益，怕權(quán)力沒了；二不愿調(diào)整自己的職能，怕位置沒了；三不愿調(diào)整自己的部門，怕編制沒了。

地方政府不敢整合有“三怕”：一怕失去專項(xiàng)支持不敢整合；二怕得罪專項(xiàng)主管部門而不敢整合；三怕考核兩頭堵，有些專項(xiàng)整合走了但相關(guān)事務(wù)可能并沒有走，年底考核時(shí)可能就會(huì)影響政績。

2.碎片化導(dǎo)致資金、政策脫節(jié)

碎片化是專項(xiàng)資金問題最大的表象，資金散小亂、政出多門、多頭管理都是碎片化的顯著特征，最典型的三種碎片化即為政策和預(yù)算脫節(jié)、資本預(yù)算與運(yùn)營預(yù)算的脫節(jié)以及?？铙w制。專款體制是第三類碎片化之表現(xiàn)，還涉及組織層面的脫節(jié)，即管錢的部門與管事的部門、中央和地方政府的脫節(jié)。?？钜?guī)模愈發(fā)膨脹，且細(xì)化程度令人驚異，所有專款均預(yù)設(shè)了特定用途。更大問題在于，大而不當(dāng)?shù)膶？铙w制塑造和加劇了部門壟斷，削弱甚至阻斷了再分配和競爭機(jī)制的作用，并使地方政府難以統(tǒng)籌規(guī)劃地方事務(wù)和預(yù)算優(yōu)先性。專款體制還不適當(dāng)?shù)刭x予行政部門過度的自由裁量權(quán)，加劇了“跑部錢進(jìn)”等尋租活動(dòng)，削弱了預(yù)見性。

碎片化使得公共資源無法通過競爭機(jī)制流向社會(huì)回報(bào)最高的用途，因?yàn)轭A(yù)算資源已經(jīng)設(shè)定好了：這塊歸你這個(gè)部門，那塊歸那個(gè)部門。更重要的是，碎片化的?？铙w制，在多頭管理中夾雜著部門利益，資金使用效果難以形成合力，甚至?xí)嗷_突和抵消，導(dǎo)致政策分散而非凝聚、資金離心而非向心。

3.利益固化 預(yù)算自然僵化

對(duì)?？钏槠恼虾椭卫?，遭遇中央部門“三不愿”和地方政府“三怕”，因此改革止步不前；背后反映的是部門利益固化、利益藩籬高聳。一個(gè)專項(xiàng)對(duì)應(yīng)一個(gè)部門，預(yù)算資金被人為地分割和劃塊，再加上“基數(shù)加增長”式預(yù)算編制方法和法定支出等因素這一情形被逐年加劇，預(yù)算資源不斷沉淀，每年需要重新分配的僅是增量部分的資金，預(yù)算僵化難以避免。

對(duì)專項(xiàng)的清理整合勢必?fù)p害部門利益，部分部門會(huì)采取保留大專項(xiàng)、整合小專項(xiàng)或?qū)⑿ｍ?xiàng)納入大專項(xiàng)中的做法保證部門利益損失最小化。因此，從整體看專項(xiàng)資金數(shù)雖然有所減少，但仔細(xì)看會(huì)發(fā)現(xiàn)，有些專項(xiàng)資金的整合只是將原來部門管理的多項(xiàng)資金名稱上合并為一項(xiàng)，而專項(xiàng)資金的管理、分配還是按照原來的體制機(jī)制在運(yùn)作，這種專項(xiàng)整合中的“假整合”值得給予警惕。

三、標(biāo)本兼治整合專項(xiàng)資金

1.治標(biāo)之措：清理整合穩(wěn)步推進(jìn)

首先，加快清理影響財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的制度，提高財(cái)政資金統(tǒng)籌能力；第二推動(dòng)中央層面專項(xiàng)資金清理整合工作，并建立起各本預(yù)算之間的有機(jī)銜接；第三建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，防止新的財(cái)政資金沉；第四鼓勵(lì)和支持基層部門和單位合理采取一些整合及統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的創(chuàng)新舉措；最后加強(qiáng)財(cái)政資金整合的監(jiān)督評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制，敦促各級(jí)政府加快整合步伐。

2.治本之道：專項(xiàng)體制重塑

部門預(yù)算準(zhǔn)備程序中，業(yè)務(wù)主管部門制定政策，財(cái)政部門制定預(yù)算，這也是部門專項(xiàng)存在的根源；但由于缺失有效的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，預(yù)算與政策之間的脫節(jié)一直比較嚴(yán)重。收入驅(qū)動(dòng)的預(yù)算制定模式下，預(yù)算申請部門往往關(guān)注能獲得多少資金，并按照“有多少錢可花”安排支出，很少考慮政策需求、目標(biāo)、重點(diǎn)和優(yōu)先性安排，導(dǎo)致 “雪中送炭不足、錦上添花有余”的錯(cuò)誤配置。

從根源上解決專項(xiàng)資金問題是要求向政策驅(qū)動(dòng)的預(yù)算過程轉(zhuǎn)變。

引導(dǎo)預(yù)算資源配置的正確指示器是國家戰(zhàn)略與政府政策，而非資源本身，這要求政策籌劃與預(yù)算決策的制定采取政策驅(qū)動(dòng)而非收入驅(qū)動(dòng)模式。在明確清晰的國家戰(zhàn)略下，各類政策目標(biāo)之間應(yīng)進(jìn)行仔細(xì)的權(quán)衡以確定重點(diǎn)優(yōu)先性，并在此基礎(chǔ)上制定預(yù)算。

預(yù)算與政策結(jié)合基礎(chǔ)上，根據(jù)專項(xiàng)體制現(xiàn)行的問題，有步驟、有布局地完成專項(xiàng)體制重塑過程。

一是設(shè)定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，確定專項(xiàng)退出機(jī)制，即不滿足“大范圍外溢”（如張家口治理沙塵暴）和“上級(jí)委托”兩個(gè)條件的專項(xiàng)資金一律取消并轉(zhuǎn)作一般性轉(zhuǎn)移支付；

二是所有的部門專款由財(cái)政部門實(shí)施高度集中化管理，取消業(yè)務(wù)主管部門的?？顩Q策權(quán)，即部門"管事不管錢"，將公共支出管理職能——決定總量、配置和運(yùn)營——的權(quán)力全部移交財(cái)政部門；

三是將現(xiàn)有專款高度合并（比如惠農(nóng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)?？睿儆缮霞?jí)財(cái)政部門將合并后的?？畎创箢惙峙涞较录?jí)政府財(cái)政部門；

四是上級(jí)政府采用預(yù)算績效目標(biāo)考核專款的使用，由控制具體用途轉(zhuǎn)向產(chǎn)出控制；建立以產(chǎn)出指標(biāo)為基礎(chǔ)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)并監(jiān)管這些指標(biāo)，并要求下級(jí)財(cái)政部門定期披露?？罟芾砜冃?bào)告，且與問責(zé)掛鉤。

3.增強(qiáng)基層政府的資金決策權(quán)

中國市縣及縣以下基層政府為70%以上人口提供70%以上的公共服務(wù)，建設(shè)基層責(zé)任政府是重心。部門決策將由于難以細(xì)分基層信息而出現(xiàn)“一刀切”政策，應(yīng)避免部門決策取代和壓制地方?jīng)Q策。

地方自主決策在充分利用本地信息方面具有壓倒性優(yōu)勢，因此對(duì)專項(xiàng)資金使用的決策權(quán)應(yīng)盡能下放最貼近民眾的那一級(jí)地方政府，給予地方政府更多的自主權(quán)。只有在原則上能夠證明地方?jīng)Q策將系統(tǒng)損害國家利益和其他轄區(qū)利益時(shí)，部門決策才可能是適當(dāng)?shù)摹＃?font face="Arial">謝林、丁保利）