提升財(cái)政績(jī)效是審計(jì)監(jiān)督的關(guān)注重點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大背景下，財(cái)政收入增速下降是確定性事件。從最近兩年的情況來(lái)看，財(cái)政收入增速僅為個(gè)位數(shù)的常態(tài)已經(jīng)確立；展望未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，增速下降為零乃至為負(fù)增長(zhǎng)也有可能。而財(cái)政支出的壓力不減反增，老齡化趨勢(shì)下的社會(huì)福利支出、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財(cái)政支持政策等等，都需要充足的財(cái)力保障。收支矛盾日益加大的背景下，如何提升財(cái)政支出績(jī)效，如何依靠績(jī)效管理緩解收支矛盾，是中國(guó)財(cái)政中長(zhǎng)期內(nèi)面臨的主要挑戰(zhàn)。2015年開始實(shí)施的修訂后《預(yù)算法》，已將“講求績(jī)效”確立為預(yù)算管理的五大原則之一。提升財(cái)政績(jī)效也是基于國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱定位，發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基石和重要保障。以審計(jì)監(jiān)督回應(yīng)國(guó)家重大主題和挑戰(zhàn)，一直是國(guó)家審計(jì)要擔(dān)負(fù)的時(shí)代任務(wù)。近期，劉家義審計(jì)長(zhǎng)代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常務(wù)會(huì)所做的審計(jì)工作報(bào)告，一個(gè)突出特點(diǎn)即是聚焦于“講求績(jī)效”。審計(jì)報(bào)告中以專題形式揭示當(dāng)前財(cái)政績(jī)效管理存在的若干問(wèn)題，同時(shí)在多領(lǐng)域的專項(xiàng)審計(jì)中以績(jī)效為核心標(biāo)準(zhǔn)揭示相關(guān)問(wèn)題。

事實(shí)上，以審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)提升績(jī)效，是國(guó)家治理體系賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的核心任務(wù)?！秾徲?jì)法》第一條在闡述立法目的時(shí)，即明確指出“為了加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。《審計(jì)法》第二條則規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)法定范圍內(nèi)的“財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益,依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。這里的“效益”是從財(cái)政資金角度闡述，如果從政府功能和預(yù)算管理角度看就是績(jī)效。歷年審計(jì)報(bào)告所致力于反映的“反腐、改革、發(fā)展”三大主題，其核心目標(biāo)均是通過(guò)促進(jìn)體制機(jī)制的完善，提升公共部門的績(jī)效。在財(cái)政審計(jì)領(lǐng)域，近些年來(lái)高度關(guān)注的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合問(wèn)題、財(cái)政存量資金問(wèn)題，是以審計(jì)監(jiān)督直接關(guān)注績(jī)效的具體體現(xiàn)。

當(dāng)前財(cái)政績(jī)效存在哪些問(wèn)題？

從今年的審計(jì)工作報(bào)告中，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)財(cái)政績(jī)效存在的諸多問(wèn)題，以及導(dǎo)致績(jī)效低下背后的體制機(jī)制原因。

在專題揭示中，審計(jì)工作報(bào)告主要指出四個(gè)方面的財(cái)政績(jī)效問(wèn)題：關(guān)稅收入入庫(kù)不及時(shí)、授權(quán)支付的范圍不清晰、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢以及預(yù)算安排未考慮部門結(jié)轉(zhuǎn)。關(guān)稅收入入庫(kù)不及時(shí)，不僅僅是管理流程存在問(wèn)題，更是表明這部分資金被不當(dāng)閑置。授權(quán)支付是國(guó)庫(kù)集中支付的一種有效形式，但缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)范圍不清晰則難以保證其管理績(jī)效，且授權(quán)支出存在費(fèi)用高問(wèn)題。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢以及部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金問(wèn)題，是近些年財(cái)政審計(jì)一直關(guān)注的重點(diǎn)。審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)推動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域的制度改進(jìn)，但從現(xiàn)狀看還有待改進(jìn)，反映出背后體制機(jī)制問(wèn)題的復(fù)雜程度。

在審計(jì)工作報(bào)告的其他部分，揭示出的問(wèn)題也多以績(jī)效為審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。具體問(wèn)題有如下幾點(diǎn)：

一是決算中未按照新《預(yù)算法》要求，報(bào)告“支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況”，表明預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)工作尚未抓到位。

二是地方債資金的使用管理上，績(jī)效有待提高。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)發(fā)行地方新增或置換地方政府債券之后，所融資金未能有效及時(shí)利用，還是趴在賬上。背后的原因有置換債未能提前與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成還款協(xié)議，財(cái)政需同時(shí)支付兩筆債務(wù)資金的利息。這表明，在地方政府債務(wù)管理制度大框架確立之后，還有諸多具體問(wèn)題有待解決，如債券發(fā)行管理上財(cái)政部門與金融部門的協(xié)調(diào)，如何提升債務(wù)資金使用績(jī)效問(wèn)題等，都還需進(jìn)一步優(yōu)化。

三是審計(jì)發(fā)現(xiàn)，預(yù)算安排的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還存在諸多問(wèn)題，這直接影響財(cái)政資金的配置效率。審計(jì)工作報(bào)告指出：預(yù)算分配與項(xiàng)目確定、專項(xiàng)規(guī)劃、制度規(guī)定等協(xié)調(diào)不夠；幾本預(yù)算之間也缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致多頭安排資金。例如，一些中央專項(xiàng)資金分配給地方，但地方并沒有提前確定好對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，導(dǎo)致資金閑置。如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等財(cái)政支持項(xiàng)目上，依據(jù)的專項(xiàng)規(guī)劃有四個(gè)，且規(guī)劃目標(biāo)不一致，導(dǎo)致財(cái)政資金安排難以確定適用何種標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效難以保證。類似問(wèn)題在以往年份的審計(jì)工作報(bào)告中都有所反映，今年則主要是從體制機(jī)制角度反映問(wèn)題的成因。

四是一些領(lǐng)域制度規(guī)則需要加快完善，突出體現(xiàn)在歷年審計(jì)報(bào)告高度強(qiáng)調(diào)的專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合問(wèn)題。近些年來(lái)，財(cái)政部門等已經(jīng)出臺(tái)諸多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合及管理辦法，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)進(jìn)展不大，主要體現(xiàn)在基層政府難以落實(shí)。由于資金統(tǒng)籌整合不到位，導(dǎo)致一些重點(diǎn)支持領(lǐng)域的資金缺口大，而同時(shí)國(guó)庫(kù)內(nèi)還有大量資金趴在賬上。

五是近些年力推的政府投資基金，其支持企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用發(fā)揮不充分，基金籌集資金規(guī)模較為龐大，但從實(shí)體經(jīng)濟(jì)效果上看啟動(dòng)項(xiàng)目不多，大量基金未動(dòng)用，未能有效拉動(dòng)社會(huì)資本。審計(jì)報(bào)告也指出這背后的體制機(jī)制原因：如設(shè)立政府投資基金時(shí)統(tǒng)籌不夠，依然有“碎片化”問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)多頭申請(qǐng)現(xiàn)象依然存在；相關(guān)配套政策尚未到位，對(duì)所投項(xiàng)目要求較高；部分基金投向偏離政策目標(biāo)，影響資金安全。

以“講求績(jī)效”為重點(diǎn)改進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政工作

從審計(jì)工作報(bào)告揭示出的問(wèn)題及背后的體制機(jī)制原因來(lái)看，提升財(cái)政績(jī)效是與國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程密切相關(guān)的系統(tǒng)工程。無(wú)論是相關(guān)制度規(guī)定的修改，還是相關(guān)管理流程的改進(jìn)，都不是單一環(huán)節(jié)就能解決問(wèn)題，而是要集合社會(huì)各方面的力量聚焦于此。審計(jì)工作報(bào)告提出了相關(guān)審計(jì)建議，如強(qiáng)化問(wèn)責(zé)與公開，健全整改機(jī)制；加快推進(jìn)改革，保障重大改革措施落地，清理修訂相關(guān)制度規(guī)定；優(yōu)化財(cái)政資源的配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，盤活存量、用好增量；緩解收支矛盾、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。落實(shí)這些建議，是審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)各級(jí)政府由表及里“講求績(jī)效”的具體要求。

提升財(cái)政績(jī)效，應(yīng)由各級(jí)政府和部門擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。在財(cái)政管理實(shí)踐中，我國(guó)近些年來(lái)一直在大力推行“預(yù)算績(jī)效管理”制度。審計(jì)監(jiān)督應(yīng)對(duì)此持續(xù)關(guān)注，久久為功。除此之外，落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定，加強(qiáng)人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督同樣是不可缺少的力量。

新《預(yù)算法》將“講求績(jī)效”確定為預(yù)算管理的五大原則之一，同時(shí)明確了預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的法律規(guī)定。在第32條有關(guān)預(yù)算編制總體要求部分，提出要參考上一年“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”編制預(yù)算；各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照“績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定”，編制本部門、本單位預(yù)算草案。在第49條，明確各級(jí)人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況審查時(shí)，應(yīng)包含“對(duì)執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議”。第57明確提出“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”。第79條關(guān)于人大對(duì)決算草案的審查規(guī)定中，明確要求對(duì)“支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況”進(jìn)行審查。落實(shí)新《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，是以“講求績(jī)效”為重點(diǎn)改進(jìn)財(cái)政管理工作的重要抓手。將相關(guān)重點(diǎn)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開透明，發(fā)動(dòng)社會(huì)各方面力量共同推動(dòng)，是提升財(cái)政績(jī)效的有力保障。（汪德華 劉琳）