最近中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，以及配套的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》《關于推進國家審計職業(yè)化建設的指導意見》（以下簡稱《框架意見》及配套文件），貫徹落實了黨的十八屆三中、四中全會關于進一步深化改革和全面推進依法治國的要求，對于完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權做出了部署和安排?！犊蚣芤庖姟芳芭涮孜募某雠_，是我國審計事業(yè)發(fā)展過程中的一件大事，發(fā)展和完善了我國現(xiàn)階段的審計制度，標志著我們朝著更加現(xiàn)代、更加成熟的中國特色社會主義審計制度又向前邁進了一步，為未來一個時期充分發(fā)揮審計作用提供了更加堅實的制度保障，因此具有十分重要的意義。

《框架意見》及配套文件強化了審計監(jiān)督的特征和能力

我國審計制度是根據(jù)1982年憲法規(guī)定建立的，是適應改革開放和民主法治建設的需要產(chǎn)生和發(fā)展起來的。30多年來，各級審計機關通過組織開展大量卓有成效的審計和調(diào)查工作，共促進增收節(jié)支和挽回損失2萬多億元，移送重大違法違紀事項和犯罪案件線索3萬多件，提交各類審計信息和報告380萬多篇，在維護財經(jīng)秩序、提高財政資金使用效益、保障國家重大決策部署貫徹落實和政令暢通、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革和全面依法治國、加強反腐倡廉建設、完善國家治理方面發(fā)揮了重要作用。

國家審計的獨立性、專業(yè)性和全面性特征，決定了審計監(jiān)督不同于黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，也正是由于這三個特征，國家審計在國家治理中承擔著重要的角色和任務，在經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮獨特、不可替代作用。國家審計作用的發(fā)揮主要源于下列三種審計能力：一是發(fā)現(xiàn)和報告問題的能力，就是通過審計發(fā)現(xiàn)事實真相和問題，并向有關方面及時全面地報告和公開披露的能力；二是懲處和移送處理問題的能力，就是針對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題進行處理處罰，對于嚴重違法違規(guī)違紀問題移送有關部門進一步查處的能力；三是提示和建議的能力，就是根據(jù)審計過程發(fā)現(xiàn)的情況和審計結(jié)果，進行風險提示和提出改進建議，促使被審計單位和有關部門積極整改，健全機制和制度，從而減少問題的再度出現(xiàn)和發(fā)生的能力。換句話說，國家審計的作用能否得到充分有效發(fā)揮，取決于審計機關及時全面發(fā)現(xiàn)和報告問題、審計發(fā)現(xiàn)的問題得到依法懲處，有關部門運用審計結(jié)果和采納審計建議，采取措施進行整改問責和健全制度這三個方面工作的有效性。

《框架意見》及配套文件明確要求從實行審計全覆蓋、強化審計機關對下級審計機關的領導、探索省以下地方審計機關人財物管理改革、推進審計職業(yè)化建設、加強審計隊伍思想和作風建設、建立健全履行法定職責的保障機制、完善審計結(jié)果運用機制、加強對審計機關的監(jiān)督等八個方面完善審計制度。這八個方面強化了審計的獨立性、專業(yè)性和全面性的特征，為審計機關及時發(fā)現(xiàn)和報告問題、對違法違規(guī)問題進行懲處和移送處理，有關部門運用審計結(jié)果進行整改和問責提供了制度保障，增強了審計能力，有利于推動審計工作全面深入開展和充分發(fā)揮審計機關的重要作用。

《框架意見》及配套文件解決了當前

制約審計作用發(fā)揮的突出問題

過去30多年來不斷發(fā)展完善的中國特色社會主義審計制度，對于國家審計作用的發(fā)揮提供了有利保障。但近年來隨著形勢的發(fā)展變化，審計機關承擔著許多新的任務和使命，審計工作面臨著許多新要求，審計作用的發(fā)揮遇到了許多新問題，迫切需要通過完善審計制度來解決?！犊蚣芤庖姟芳芭涮孜募o扣當前影響審計作用發(fā)揮的突出問題，做出了審計制度上的調(diào)整和完善。主要有以下四個方面。

一是實施審計全覆蓋，解決了審計盲區(qū)的問題。雖然審計機關盡了最大努力提高審計效率，但實際審計的資金量平均不到被審計單位資金總量的三分之一，還有一些領域、單位和資金從未接受過審計監(jiān)督?！犊蚣芤庖姟芳芭涮孜募岢鲆獢U大審計覆蓋面，在一定周期內(nèi)對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位領導人員履行經(jīng)濟責任情況實行審計監(jiān)督全覆蓋，對問題多、反映大的單位及領導干部加大審計頻次。實行有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋，貫徹了“全面審計、突出重點”的審計工作方針，也對審計機關有效組織開展審計工作提出了要求。

二是實行省以下地方審計機關人財物管理改革和加強上級審計機關對下級審計機關的領導，增強了審計的獨立性和權威性，有利于審計資源整合和提高審計效率。目前我國約有9萬多名國家審計人員，其中7萬多名（約占80%）分布在2000多個市縣，大多數(shù)市縣審計機關行政編制15至20人，有的不足10人，專業(yè)人員少、能力不足，難以形成有效的審計監(jiān)督力量，甚至存在一些審計項目質(zhì)量難以保證等問題，審計工作的效率效果都有待提升。在審計機關開展的財政各類專項資金審計中，由于專項資金的管理使用涉及層級多、線長面廣，由各級審計機關分段監(jiān)督，容易出現(xiàn)疏漏，難以實現(xiàn)對一項專項資金進行全面徹底的審計。近年來審計署整合統(tǒng)籌全國審計資源，組織全國審計機關統(tǒng)一開展政府性債務、社保資金、土地出讓金等審計項目，避免了對審計各種干擾，增強了審計的獨立性和權威性，收到了很好的效果，受到了各級黨委政府的肯定。實踐證明，由省一級審計機關統(tǒng)籌對全省審計機關進行管理，同時加強上級審計機關對下級審計機關的領導，可以減少一些干擾審計情況的發(fā)生，增強審計的獨立性和權威性，有利于全省范圍內(nèi)的資源整合和形成監(jiān)督網(wǎng)絡，有利于提升審計效率和發(fā)揮監(jiān)督合力。

三是推行審計職業(yè)化建設和審計隊伍思想作風建設，有利于強化審計機關的專業(yè)性和勝任能力。審計監(jiān)督是一項政策性、專業(yè)性都比較強的工作，要求審計人員具備較高的專業(yè)水平和政治素質(zhì)。然而多年來由于沒有建立相應的審計職業(yè)準入和任職資格等制度，審計機關作為行政機關在嚴格遵循“行政化”管理基本規(guī)律的同時，審計專業(yè)熟練程度沒有得到應有的重視，審計機關的整體勝任能力已經(jīng)開始不能很好地滿足未來經(jīng)濟社會發(fā)展對審計工作的要求，制約了審計事業(yè)的長遠發(fā)展?！犊蚣芤庖姟芳芭涮孜募髮徲嬋藛T實行分類管理，設置專業(yè)技術類和綜合管理類職位，完善審計人員選任、問責和職業(yè)保障機制、審計教育培訓體系。推進審計職業(yè)化，是一項系統(tǒng)工程，意味著去一些“行政化”，更加突出審計專業(yè)人員在審計工作中的主體地位，例如，在實行審計職業(yè)化后，審計人員將作為職業(yè)人，在整個職業(yè)生涯中，都要不斷付出努力，使自己擁有嫻熟的專業(yè)技能和保持專業(yè)勝任能力；必須始終保持良好的行為風范和職業(yè)形象，以維護審計職業(yè)的特質(zhì)和社會對審計職業(yè)的尊重與信任；在審計工作中摒棄職權主義，養(yǎng)成程序、中立、理性、專業(yè)至上的職業(yè)思維習慣，等等?？梢?，隨著審計職業(yè)化建設和審計隊伍思想作風建設的推進，審計人員將面臨更高的職業(yè)要求，審計機關的專業(yè)性和勝任能力將得到大幅提升。

四是健全干預審計行為登記和對阻撓干擾不配合審計的行為進行查處等審計工作保障機制，以及完善審計成果運用機制，保障了審計工作的效率和取得成效。雖然憲法和審計法等法律都明確規(guī)定“審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”，但實際工作中被審計單位和有關方面不支持和配合審計工作的情況還是屢見不鮮，特別是被審計單位不能全面完整地提供審計所需要的資料，有關方面在審計工作中阻撓干擾審計，甚至對審計人員進行威脅恐嚇、打擊報復，嚴重影響了審計工作的順利開展?！犊蚣芤庖姟芳芭涮孜募τ谕晟茖徲嫻ぷ鞅Ｕ蠙C制方面做出了具體詳細的部署，包括各級政府要支持審計機關履行職責、建立健全干預審計行為登記制度、依法依紀懲處干擾審計行為等，解決了目前審計實踐中面臨的問題，對于依法獨立行使審計監(jiān)督權提供了保障。

審計工作的成效最終體現(xiàn)在審計結(jié)果運用上，反映在有關部門和被審計單位運用審計結(jié)果改進管理和提高績效方面?！犊蚣芤庖姟芳芭涮孜募τ诮⒔∪珜徲嬇c組織人事、紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關主管部門單位的工作協(xié)調(diào)機制和加強審計結(jié)果運用提出要求，一定程度上可以避免多年來困擾我們的“一審了之”、“屢審屢犯”的情形，確保審計工作達到應有的效果。

審計機關要接受更為嚴格的監(jiān)督并成為典范機構(gòu)

對審計機關的監(jiān)督，是審計制度的重要組成部分?！犊蚣芤庖姟芳芭涮孜募ｉT就加強對審計機關的監(jiān)督做出了制度上的安排，這是一個重大進步，不僅豐富和發(fā)展了我國的審計制度，而且意味著審計機關將要接受比以前更為嚴格的外部監(jiān)督，充分體現(xiàn)了黨中央國務院加強對權力進行制約和監(jiān)督的思想和決心。

加強對審計機關的監(jiān)督，也是國際上通行的做法。世界審計組織《約翰內(nèi)斯堡共識》提出，審計機關要充分發(fā)揮作用，體現(xiàn)審計的價值，必須成為“典范機構(gòu)”，因為審計機關越是“典范”，審計工作的結(jié)果越是可靠和令人信服，審計作用就越能夠充分發(fā)揮。審計機關不僅要成為嚴格遵守各項法律規(guī)定，講究工作效率效果的典范機構(gòu)，而且要成為接受監(jiān)督的典范。近年來隨著民主法治進程的推進，許多國家審計機關都通過改進審計機關管理和運行機制，自覺強化對審計機關的監(jiān)督，回應社會公眾提出的“誰來審計審計者”的問題。例如英國審計署通過建立審計委員會加強對英國審計署審計工作的監(jiān)督，美國審計署每三年接受一次國際同行的同業(yè)復核。我國審計機關成立30多年來，除了自覺接受黨委、人大、政府的監(jiān)督外，還建立了多項專門的外部監(jiān)督制度。例如，上級審計機關對下級審計機關進行業(yè)務領導和監(jiān)督，對下級審計機關主要負責人任期經(jīng)濟責任履行情況開展審計。審計署自1995年開始實行特約審計員制度，強化了民主黨派和無黨派人士對審計工作的監(jiān)督。

我國審計機關是政府組成部門之一，是專司監(jiān)督的行政機構(gòu)。監(jiān)督者也要受到監(jiān)督。《框架意見》及配套文件將加強對審計機關的監(jiān)督作為完善審計制度的一個重要方面，明確了各級黨委、政府、人大、社會公眾，可以依據(jù)有關法律法規(guī)，以推進審計結(jié)果和審計過程的公開透明等為抓手，監(jiān)督審計機關履職盡責情況，有利于通過加強外部監(jiān)督促進審計工作規(guī)范開展，使審計機關成為自覺接受外部監(jiān)督的“典范機構(gòu)”。無疑，這些制度安排，對于樹立審計機關的良好形象，增強審計結(jié)果的可靠性，充分發(fā)揮審計的作用都將起到積極的促進作用。

再好的制度，如果沒有落實，也無法達到預期目的。落實好《框架意見》及配套文件，不是審計機關一家的事情，需要各級各部門的共同意志、自覺行動和通力合作。相信伴隨著《框架意見》及配套文件的深入實施，審計監(jiān)督將在促進完善國家治理方面發(fā)揮更加積極有效的作用，為推動經(jīng)濟社會健康發(fā)展做出更大貢獻。（劉力云）