十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了要加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》也提出要加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及與之配套的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等三個文件。由此標志著我國國家審計正式進入“全覆蓋”新時代。

一、實行審計全覆蓋的重要意義

實行審計全面覆蓋是完善審計制度總體目標的重要內(nèi)容。

《框架意見》及相關(guān)配套文件提出，完善審計制度的總體目標是通過健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的審計管理體制，建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋，到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制，進而更好地發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)中的重要作用。

實行審計全覆蓋是完善審計制度的首要重點任務(wù)。

《框架意見》及相關(guān)配套文件，完善審計制度的八大任務(wù)，其中第一項重要任務(wù)就是實行審計全覆蓋，也就是要通過加強審計資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計技術(shù)方法，依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。

實行審計全面覆蓋有利于提高國家審計服務(wù)國家治理的水平。

據(jù)來自國家審計署的數(shù)據(jù)顯示，目前全國審計人員只有9萬人，但使用財政資金的單位至少有300萬個，審計力量嚴重不足。2008年以來僅對國資委和財政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進行過審計，對中央部委所屬的94家企業(yè)基本上從未進行過審計，對國有企業(yè)境外（不含香港、澳門）機構(gòu)和投資從未審計過，境外國有資產(chǎn)尚處于監(jiān)督真空之中，這些狀況嚴重影響了國家審計服務(wù)國家治理的水平?！犊蚣芤庖姟访鞔_提出要實行審計全覆蓋，相應(yīng)的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》又提出了實行審計全覆蓋的具體措施與路徑，也就是初步構(gòu)建了實行審計全覆蓋的相關(guān)制度安排與相應(yīng)的制度及策略保障。這必將有利于提高國家審計服務(wù)國家治理的水平。

二、全面準確理解審計全覆蓋

按照《框架意見》及配套文件的精神，所謂審計全覆蓋，就是在一定周期內(nèi)對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行全面審計，實現(xiàn)審計全覆蓋，堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審、做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。按照孫寶厚副審計長的解讀，這就意味著凡涉及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的都要接受審計；凡涉及對這些資金、資產(chǎn)和資源管理、分配和使用，都要接受審計；凡涉及這些資金、資產(chǎn)和資源的部門、單位和人員，都要接受審計。

此種審計全覆蓋應(yīng)該是必須是有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋，以充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期（比如五年）內(nèi)至少審計1次，對重點地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計，對問題多、反映大的單位及領(lǐng)導(dǎo)干部要加大審計頻次。

實現(xiàn)審計全覆蓋一靠加強審計資源統(tǒng)籌整合，二靠創(chuàng)新審計技術(shù)方法。

加強審計資源統(tǒng)籌整合，主要有五條途徑：一是加強審計項目計劃統(tǒng)籌。在調(diào)查了解清楚審計對象具體數(shù)量規(guī)模的基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲媽ο髷?shù)據(jù)庫，分類確定審計重點和審計頻次，科學(xué)合理地編制中長期審計項目規(guī)劃和年度計劃，以確保在一定周期實現(xiàn)全覆蓋。二是整合各層級審計資源。對涉及全局性或行業(yè)性的重點資金和重大項目實行全面審計，對熱點難點問題進行專項審計。三是建立各級審計機關(guān)、不同審計項目之間的審計成果與信息的共享機制。四是加強內(nèi)部審計成果運用，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用。五是購買社會審計服務(wù)，有效利用社會審計力量。

創(chuàng)新審計技術(shù)方法，主要是構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計工作模式，包括建立國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計平臺。探索建立審計實時監(jiān)督系統(tǒng)，實施聯(lián)網(wǎng)審計?！犊蚣芤庖姟泛团涮孜募€明確要求，被審計單位要依法向?qū)徲嫏C關(guān)提供審計工作需要的電子數(shù)據(jù)信息和必要的技術(shù)文檔，而且不得制定限制向?qū)徲嫏C關(guān)提供資料和開放計算機信息系統(tǒng)查詢權(quán)限的規(guī)定。

理論上講，國家審計的本質(zhì)目標是保障和促進公共受托經(jīng)濟責(zé)任的全面有效履行。公共受托經(jīng)濟責(zé)任延伸覆蓋到哪里，國家審計的功能作用就應(yīng)發(fā)揮至哪里。公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的分配、流動、管理和使用以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行都屬于公共受托經(jīng)濟責(zé)任覆蓋的最重要方面。因此，公共資金配置到哪里，國有資產(chǎn)管理、經(jīng)營、運用到哪里，國有資源占用利用在哪里，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行在哪里，國家審計的功能發(fā)揮就理所應(yīng)當、合乎邏輯地覆蓋到哪里！實行審計全覆蓋在審計學(xué)理論上是有充分依據(jù)的，也就說，理論上，公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況原本就是屬于國家審計的對象范圍，原本就應(yīng)該是國家審計功能所應(yīng)覆蓋的最重要方面。

三、重視和加強審計全覆蓋的理論研究

實行審計全覆蓋是中國特色審計制度的新發(fā)展和新內(nèi)容，為審計理論創(chuàng)新研究提供了極好的機會和空間，我們必須予以高度重視并加強其相關(guān)理論研究。我個人認為，目前有以下一些重要問題急待加強研究。

1.審計全覆蓋基本理論問題研究。主要包括審計全覆蓋的內(nèi)涵與外延，審計全覆蓋的目標與實現(xiàn)路徑，審計全覆蓋的方式方法創(chuàng)新，審計全覆蓋與提升國家治理效率的關(guān)系以及審計全覆蓋與促進“五大發(fā)展”等重大理論問題的研究。

2.公共資金、國有資產(chǎn)與國有資源審計問題研究。主要包括審計目標與內(nèi)容，審計方法體系與評價標準，審計結(jié)果報告與公告等問題的研究。

3.國家審計對國有企業(yè)的審計權(quán)及其實現(xiàn)形式問題研究。主要包括全覆蓋視角下，國有企業(yè)的審計環(huán)境、國家審計對國有企業(yè)審計權(quán)的基本依據(jù)以及國家審計對國有企業(yè)審計權(quán)實現(xiàn)形式選擇等問題的研究。

4.經(jīng)濟責(zé)任審計縱深推進問題研究。主要包括進一步推動提升經(jīng)濟責(zé)任審計層次，覆蓋省部級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況，重點關(guān)注公共經(jīng)濟權(quán)力行使情況，確立目標責(zé)任與構(gòu)建責(zé)任履行報告載體，探索實現(xiàn)黨政同責(zé)，同責(zé)同審等問題的研究。

5.境外國有資產(chǎn)審計問題研究。主要是研究如何實施對境外單位、國有企業(yè)境外投資的審計監(jiān)控。包括審計目標、審計內(nèi)容、審計方法、審計組織方式以及審計中的相關(guān)法律問題等的研究。

6.國家審計購買社會審計服務(wù)問題研究。主要包括國家審計購買社會審計的可行性與性質(zhì)，相關(guān)成本確定與定價機制，雙方契約關(guān)系以及相關(guān)法律責(zé)任等問題的研究。

7.政策執(zhí)行效果審計問題研究。主要包括政策執(zhí)行效果的概念界定與理論依據(jù)分析，審計的目標與內(nèi)容，審計評價標準體系和審計方法與流程等問題的研究。

8.全覆蓋視角下中長期審計項目規(guī)劃與年度計劃編制問題研究。主要包括如何構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲媽ο髷?shù)據(jù)庫，如何分類確定審計重點和審計頻次，如何合理確定審計周期等問題的研究。

我國國家審計已進入“全覆蓋”新時代，讓我們所有審計人都張開雙臂熱情擁抱這一新時代的到來吧！

（作者系中國審計學(xué)會副會長，中國政府審計研究中心主任，西南財經(jīng)大學(xué)教授）