近日，中辦國(guó)辦印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）。《試點(diǎn)方案》提出，要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部任期和職責(zé)權(quán)限，對(duì)其履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。森林資源是自然資源的主要組成部分，森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要領(lǐng)域。

一、《試點(diǎn)方案》制定的重要意義

《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)，是貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)[2015]35號(hào)），中央政治局《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列重大決策的具體行動(dòng)，其目的是建立充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。2014年1月28日，習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)下一步的出路主要有兩條：一條是繼續(xù)組織實(shí)施好重大生態(tài)修復(fù)工程，搞好京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林體系建設(shè)、退耕還林、退牧還草等重點(diǎn)工程建設(shè)；一條是積極探索加快生態(tài)文明制度建設(shè)，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。不僅要增加經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)、減少財(cái)政負(fù)債，也要增加生態(tài)資產(chǎn)、減少環(huán)境負(fù)債，兩方面都要搞離任審計(jì)、搞責(zé)任終身追究。

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林資源資產(chǎn)具有重要的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，也是一種特殊的公共產(chǎn)品。在所有自然資源資產(chǎn)中，森林作為可再生資源，是最大的可變量。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)森林功能和特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，加上政績(jī)觀上的偏差，導(dǎo)致一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對(duì)林地、林木、野生動(dòng)植物等自然資源強(qiáng)有力的保護(hù)管理，對(duì)亂砍濫伐、亂捕亂獵、亂采濫挖等行為聽之任之，對(duì)提高森林質(zhì)量和健康缺乏責(zé)任，甚至屢屢出現(xiàn)違法違規(guī)征占用林地、損毀林木資源等重大案件。目前，每年損失流失林地200多萬(wàn)畝，超限額采伐森林7000多萬(wàn)畝，亂砍濫伐、違法獵捕等林業(yè)案件多發(fā)。地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)森林資源資產(chǎn)總量和質(zhì)量應(yīng)負(fù)有重要責(zé)任。

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)，完善并推行資產(chǎn)和生態(tài)問(wèn)責(zé)制度，有助于有效保護(hù)和利用我國(guó)寶貴的森林資源，節(jié)約森林資源消耗，提高資源利用率；有助于推動(dòng)完善森林資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度；有助于創(chuàng)新林業(yè)治理體系，健全國(guó)家森林資源資產(chǎn)管理制度，完善森林資源監(jiān)管體制；強(qiáng)化各級(jí)政府部門嚴(yán)守生態(tài)紅線、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的責(zé)任體系建設(shè)，鞭策各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部踐行綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，不斷改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)條件。《試點(diǎn)方案》對(duì)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供了應(yīng)重點(diǎn)把握的原則、步驟和方法，具有重要的指導(dǎo)意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、森林資源審計(jì)的對(duì)象和主要內(nèi)容

根據(jù)《試點(diǎn)方案》，審計(jì)對(duì)象主要是地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以其任期和職責(zé)權(quán)限內(nèi)森林資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用為主線，對(duì)其森林資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)履職履責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)，檢查其任職前后區(qū)域內(nèi)森林資源實(shí)物量、林地和濕地面積以及森林生態(tài)環(huán)境變化情況，客觀分析受人為因素和自然因素的影響程度，對(duì)人為造成總量大幅減少、面積顯著下降、質(zhì)量嚴(yán)重退化和生態(tài)明顯惡化等問(wèn)題，應(yīng)界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。森林資源既包括區(qū)域內(nèi)的林地，也包括天然林、人工林和其他林木。

對(duì)森林資源的審計(jì)，首先要關(guān)注森林資源總量和林地、濕地面積的變化，如國(guó)有林區(qū)森林覆蓋率和森林蓄積量約束性指標(biāo)，林地保有量、濕地保有量和征占用林地定額等考核指標(biāo)完成情況。二是森林管護(hù)責(zé)任制建立情況，檢查病蟲害防治機(jī)制、森林防火應(yīng)急救災(zāi)機(jī)制情況、檢查是否存在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患等。三是審查森林采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃、林木采伐許可、木材運(yùn)輸?shù)戎贫葓?zhí)行情況，審查森林資源有償使用制度落實(shí)情況，以及鞏固退耕還林成果項(xiàng)目、植樹造林任務(wù)完成情況，檢查是否存在超限額采伐和超計(jì)劃采伐、無(wú)證采伐和運(yùn)輸木材、亂批濫占林地和圍墾填埋濕地、亂砍濫伐、無(wú)償或低價(jià)征占用和轉(zhuǎn)讓國(guó)有林地等問(wèn)題。四是審查地方政府對(duì)重大毀林案件、違規(guī)使用資金案件和工程質(zhì)量事故責(zé)任追究制度的建立和執(zhí)行情況、監(jiān)測(cè)有無(wú)對(duì)亂砍濫伐、非法侵占林地、擅自圍墾填埋濕地等違法違規(guī)行為制止不力、造成重大損失等的問(wèn)題。

三、森林資源審計(jì)的技術(shù)方法

（一）以法律為依據(jù)

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)，無(wú)論是審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)的確立、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，還是審計(jì)中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的界定，都要嚴(yán)格以現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策和國(guó)家及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃為衡量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)尺度。

（二）因地制宜

結(jié)合被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、部門、單位的特點(diǎn)和實(shí)際情況，充分考慮地域因素以及氣候、季節(jié)、生產(chǎn)期等自然因素的影響，綜合反映森林資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境狀況變化情況，客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行森林資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況。除一般性審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)外，對(duì)于森林資源相對(duì)豐富的區(qū)域要更關(guān)注森林資源質(zhì)量的變化情況，而對(duì)于森林資源相對(duì)匱乏的區(qū)域要更關(guān)注生態(tài)建設(shè)情況。對(duì)于荒漠化地區(qū)，要加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部治理荒漠化、減少林地退化履職履責(zé)情況的審計(jì)權(quán)重。

（三）突出林業(yè)特點(diǎn)

林業(yè)的生態(tài)建設(shè)和自然資源保護(hù)涉及森林、濕地、荒漠三個(gè)生態(tài)系統(tǒng)以及野生動(dòng)植物和自然保護(hù)區(qū)等生物多樣性系統(tǒng)。森林具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、碳匯和文化五大功能。不同的林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)類型具有不同的特點(diǎn)，受自然因素的影響較大。在開展森林資源審計(jì)時(shí)，應(yīng)在充分考慮林業(yè)的特性和自然因素對(duì)其影響，以及森林災(zāi)害和生態(tài)損害問(wèn)題的潛伏性、時(shí)滯性、外部性等的基礎(chǔ)上，形成相對(duì)完善的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和具有較強(qiáng)指導(dǎo)性、操作性的審計(jì)方法，并依法準(zhǔn)確界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)難以準(zhǔn)確計(jì)量的森林資源變化情況和生態(tài)環(huán)境損害情況，要以被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)采取減緩措施的程度和科學(xué)論證的效果進(jìn)行認(rèn)定。

（四）運(yùn)用專業(yè)力量

充分運(yùn)用林業(yè)行業(yè)的專業(yè)力量，是目前解決森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)缺乏實(shí)地勘測(cè)核查技術(shù)方法以及評(píng)價(jià)判定標(biāo)準(zhǔn)的重要途徑。如審查森林資源實(shí)物量的總體變化情況如面積、蓄積、樹種結(jié)構(gòu)、林相等要運(yùn)用測(cè)繪遙感等高科技手段和具備林學(xué)專業(yè)背景的人才。專業(yè)力量運(yùn)用的重點(diǎn)：一是咨詢，即制定審計(jì)實(shí)施方案、審前調(diào)查時(shí)，聘請(qǐng)相關(guān)部門、單位林業(yè)專業(yè)人員參加；二是培訓(xùn)，審計(jì)試點(diǎn)前對(duì)審計(jì)組人員進(jìn)行培訓(xùn)，或采取邊審計(jì)、邊總結(jié)、邊培訓(xùn)的方式。三是可考慮購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，把有關(guān)專家和專業(yè)人員吸收到審計(jì)組。

四、森林資源審計(jì)的組織實(shí)施

參照《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，組織部門根據(jù)班子建設(shè)需要，結(jié)合換屆和領(lǐng)導(dǎo)人任期調(diào)整等工作，向?qū)徲?jì)部門提出下一年度分管林業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)委托建議，按照審計(jì)工作計(jì)劃組織實(shí)施。林業(yè)部門和統(tǒng)計(jì)部門聯(lián)合負(fù)責(zé)森林資源資產(chǎn)負(fù)債表編制，以及區(qū)域內(nèi)森林資源的統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作，提供相關(guān)的森林資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，與統(tǒng)計(jì)部門聯(lián)合公布有關(guān)核算結(jié)果。審計(jì)部門負(fù)責(zé)審計(jì)、評(píng)價(jià)和界定分管林業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并向有關(guān)方面反映審計(jì)結(jié)果。

五、關(guān)于森林資源審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用

森林資源審計(jì)結(jié)果用于監(jiān)督、考核、通報(bào)、公告領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任，是任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。對(duì)審計(jì)反映的典型性、普遍性、傾向性問(wèn)題和提出的審計(jì)建議，可幫助有關(guān)部門和單位及時(shí)改進(jìn)工作和完善制度規(guī)定，推動(dòng)依法、有序、合理的利用森林資源資產(chǎn)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的因人為因素造成的嚴(yán)重?fù)p毀森林資源和重大生態(tài)損害責(zé)任事故，需要追責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的，審計(jì)機(jī)關(guān)要按有關(guān)規(guī)定和干部管理權(quán)限移送組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等，依規(guī)依紀(jì)依法追究責(zé)任。同時(shí)，要注意區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)干部直接責(zé)任、主管責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，綜合運(yùn)用定性評(píng)價(jià)和定量分析方法，做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，責(zé)任明晰，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，職責(zé)相稱，追責(zé)有據(jù)。（陳紹志 中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所所長(zhǎng)、國(guó)家林業(yè)局林產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易研究中心副主任）