黨的十八屆三中全會以來，專項轉移支付改革一直備受關注。因為它不僅涉及轉移支付制度自身完善的問題，更重要的是，它還反映出中央政府各部門間事權劃分和中央政府與地方政府間事權劃分的制度性問題。正如審計署在今年報告中所指出的那樣，專項轉移支付改革是否取得真正的效果，其關鍵不僅僅是項目合并、整合、清理的規(guī)模和數(shù)量，而且還取決于在“橫向”和“縱向”上，與制度性改革的實際聯(lián)動情況。其中，“橫向”包含兩個層面：一是中央政府各職能部門內(nèi)部的職能重構；二是中央政府各職能部門之間的職能重構。“縱向”是指中央政府與地方政府之間的事權劃分。只有在“縱”“橫”兩個制度層面較為清晰地解答“誰的事”、“由誰負責”、“負什么責”這三個核心問題，才能真正化解現(xiàn)有專項轉移支付體制中的各類怪相，才能真正完善轉移支付制度。審計署在過去一年時間里，為推動改革向“縱”“橫”發(fā)展開展了大量工作。

必須肯定的是，黨的十八屆三中全會明確提出專項轉移支付制度改革要求以來，中央有關部門即著手開展了對中央專項轉移支付的清理整合規(guī)范工作，在中央層面，對各中央部門主導分配專項轉移支付項目進行清理整合，在地方政府層面的開展的中央專項轉移支付的整合試點。隨著國務院2015年2月2日頒布《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（簡稱國辦[71號]文），改革進程進一步加快。從中央政府層面的專項轉移支付項目整合規(guī)模與數(shù)量來看，過去一年的改革的確取得了顯著效果。根據(jù)財政部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2014年中央對地方專項轉移支付項目比上年減少三分之一以上。

但是，從今年的審計工作報告來看，清理整合后的專項轉移支付管理還不夠規(guī)范，如果按照國辦[71號]文提出”分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一”的管理要求，中央專項轉移支付實際可以分為343個明細專項，如果再加上發(fā)展改革委分配的中央基本建設投資專項轉移支付，這個數(shù)據(jù)還會更高。這從側面反映出一些問題，專項轉移支付改革并不能被簡單地等同于項目數(shù)量上的減少，或者把“頂層設計”退而求其次地被替換成“基層實踐”。如果僅僅將中央專項轉移支付改革成效聚焦于“個數(shù)”的變化，不僅容易造成改革“換湯不換藥”，而且可能影響十八屆三中全會提出構建現(xiàn)代財稅制度和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性目標。這并非危言聳聽。我們可以從“縱”與“橫”兩個層面來深入分析問題并提出相對的政策建議。

第一，“橫”向層面，量變尚未達到質(zhì)變，需要增添催化劑。

如前所述，自改革以來，中央政府各部門加大力度減少專項轉移支付的規(guī)模和數(shù)量。這包括兩個層面：一是中央政府各部門在其內(nèi)部進行必要的整合，將目標相近的項目盡量整合在一起。二是由財政部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在中央政府各部門之間進行項目整合。這些工作都非常必要。但是，在規(guī)模與數(shù)量減少的同時，專項轉移支付資金與項目的分配權、管理權、監(jiān)督權卻還沒有發(fā)生根本性的變化，仍然處于相互分割的狀態(tài)。今年審計報告就發(fā)現(xiàn)，1個公共衛(wèi)生服務補助專項轉移支付就包含了21個明細專項，其中衛(wèi)生計生委疾控局有10個處參與13個明細專項的分配。

按照國辦〔71號〕文的規(guī)定，每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法、管理制度、責任主體。此項改革看似簡單，實際上涉及到深層次的行政體制改革問題，即需要配合推進部門內(nèi)部職能重構和部門之間的職能重構。正如審計工作發(fā)現(xiàn)的那樣，如果很多部門、部門內(nèi)很多司局、處室都對某一件專項轉移支付事項負有責任，結果只有兩種：第一，因為“婆婆”太多，規(guī)矩太多，真正承擔專項轉移支付資金使用或項目實施工作的部門則無所適從，疲于應付，原初設定的專項目標很可能在這種無休止的消耗當中模糊不在。第二，因為“婆婆”太多，“婆婆”之間又從不溝通或不屑于溝通，信息不對稱充斥于整個專項轉移支付管理過程當中，于是給下面項目申報和資金使用方制造出討價還價或投機取巧的機會。如果在部門內(nèi)部與部門之間的橫向層面不能夠實現(xiàn)圍繞專項轉移支付事項的職責重構，那么資金分配、使用、管理的分散化、低效率等問題則無法徹底解決。所以，在中央政府各部門中推動圍繞事權的職責重構行政體制改革，是深化改革的催化劑。

第二，從“縱”向層面，基層實踐無法代替頂層設計。

十八屆三中全會以來的專項轉移支付改革，從改革主體來看，呈現(xiàn)出多元化趨勢，既有中央層面的整合，也有地方各級層面的整合。然而，由于專項轉移支付主要體現(xiàn)中央政府的政策要求，所以在中央與地方事權清晰的假設前提下，地方政府所承接的專項轉移支付工作主要是為了實現(xiàn)中央的政策目標。根據(jù)國際經(jīng)驗來看，有效的專項轉移支付制度可以有兩種實現(xiàn)形式：一是中央政府明確政策目標，并直接推進項目實施，直接轉移服務結果或服務內(nèi)容；二是中央政府提出明確政策目標，交由地方政府來具體實施，主要通過轉移支付資金來支持地方工作，通過明確服務結果的考核指標來實現(xiàn)資金使用效果的監(jiān)督。由此可見，屬于某一級政府事權范圍內(nèi)的事情，無論交由誰來完成，負有事權責任的本級政府首先必須確定清晰的政策目標，并盡量設定明確的預期結果，即從制度上解決“誰的事？”的問題。因此，正在推進的專項轉移支付改革，各級地方政府的改革實踐只能有效解決其本級的轉移支付制度建設問題，對于中央事權下的中央專項轉移支付整合責任，一定不可能也不可以由地方政府來完成。從2008年開始，關于農(nóng)林水的中央專項轉移支付整合工作，就已經(jīng)嘗試在縣級層面展開，然而至今仍未實現(xiàn)真正的整合。究其原因，專項轉移支付應屬于頂層設計范疇，其癥結就在盡快明確中央政府層面“橫”向職能重構的問題。這些地方實踐是無法解決的。

基于以上分析，我們認為專項轉移支付改革的下一步，必須“橫”向拓展，“縱”向深入。“橫”向拓展，是指將專項轉移支付改革與行政體制改革密切結合，以專項轉移支付的具體項目為切入點，認真清理并理順中央各職能部門、各職能部門內(nèi)部各司局和處室的職責與權限，避免交叉和重復。“縱”向深入，是指在中央政府頂層設計的基礎上，以“橫”向改革為條件，推動自上而下的專項轉移支付改革，從根本上解決多頭申報、套取資金等頑疾。

事實上，“縱”與“橫”必然是同步推進，相互依賴，不可分割的。關鍵在于，兩個向度的同時推進，必須依賴于“一條主線”，即專項轉移支付制度設計必須以“結果”為導向，明確專項轉移支付的服務目標和服務標準。制度設計重視“戰(zhàn)略—政策—目標—結果”之間的聯(lián)動關系。具體來講：

第一，從戰(zhàn)略到政策。中央政府主要負責將宏觀的國家戰(zhàn)略轉化為具有可實施性的中央政策，在政策中明確需要實現(xiàn)的政策目標。戰(zhàn)略通常是宏大的，涉及到多個領域，多個部門的，比如國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。政策則涉及相對具體的領域或行業(yè)，比如專項轉移支付改革政策。

第二，從政策到目標。政策用以指導實踐工作，所以必須設立明確的目標。比如，專項轉移支付是要服務于實現(xiàn)縱向財政平衡和縮小橫向財力差距的目的（由地方?jīng)Q定提供何種公共服務），還是要提供特定類型的最低標準的基本公共服務（由中央有限決定提供何種公共服務）；是要提供具有受益外溢性的公共產(chǎn)品，還是要服務于中央政府特定的其他政策目標。

第三，從目標到結果。目標的實現(xiàn)并非自動完成的，而是需要一個復雜的管理過程，涉及到復雜的管理主體和行為主體。在這個過程中，管理制度的完善程度非常重要。前述所講的“橫”向拓展和“縱”向深入兩個維度，就是完善管理制度的改革策略。我們經(jīng)常說，良好的過程不一定有良好的結果，但是如果沒有良好的過程一定不會有良好的結果。所以，加強管理制度建設，就是希望能夠擁有一個良好的過程，并期待由此產(chǎn)生令人滿意的結果。（中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、種金睿）