2015年6月11日，國務(wù)院開出加快推進財政資金統(tǒng)籌使用的“八條”菜單，要求堅決改變資金使用“碎片化”。一石激起千層浪。財政資金使用“碎片化”問題再次成為關(guān)注焦點。無獨有偶，2015年國家審計工作報告，在分析專項轉(zhuǎn)移支付改革現(xiàn)狀時，也指出了“部門化、司處化”的現(xiàn)象。專項轉(zhuǎn)移支付改革的難點，除了資金使用“碎片化”之外，根源在資金分配權(quán)力的“碎片化”。

今年的審計工作報告，仍然對專項轉(zhuǎn)移支付改革及其成果作出了非?？陀^的正面評價。必須肯定的是，自十八屆三中全會提出推動專項轉(zhuǎn)移支付改革的目標(biāo)以來，財政部門、中央政府各職能部門均積極行動，努力推動，按政策要求及時清理、整合、規(guī)范各類專項轉(zhuǎn)移支付項目。2014年的專項轉(zhuǎn)移支付項目比上年又有所減少。在中央政府及其各部門的帶動與號召下，很多地方政府也積極推動專項轉(zhuǎn)移支付改革，在省級、市級、縣級層面均有進展。這是一項非常不易的成果。

改革并不是一蹴而就的事情。審計工作報告也明確指出專項轉(zhuǎn)移支付改革存在亟待解決的各類問題，其中解決“碎片化”問題最棘手卻至關(guān)重要。報告指出，專項轉(zhuǎn)移支付改革尚未走出“碎片化”怪圈。“碎片化”不僅存在于資金使用環(huán)節(jié)，而且長期存在于資金分配環(huán)節(jié)，說到底，癥結(jié)就在資金分配權(quán)力的“碎片化”。為什么說專項轉(zhuǎn)移支付改革一直還在“碎片化”怪圈中徘徊呢？分析2002年-2015年公開發(fā)布的14份審計工作報告全文便一目了然。

關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付“碎片化”問題，審計署早在2002年就已經(jīng)關(guān)注到，并持續(xù)14年在年度工作報告中作為專題展開論述。在2002年-2015年已經(jīng)發(fā)布的14份報告中，審計署每年都從三個層面審查和總結(jié)：一是“是什么”，即專項轉(zhuǎn)移支付制度存在的屢查屢犯的問題有哪些？二是“為什么”，即誰應(yīng)該為這些主要問題承擔(dān)責(zé)任？三是“怎么辦”，即什么措施才能解決問題？

第一個問題的答案，在過去14年里驚人一致，即在過去14年中屢查屢犯的問題主要有三類：一是“分配權(quán)力過于分散”；二是“資金投入過于分散”；三是“項目設(shè)置重復(fù)交叉”。

第二個問題的答案，能在過去9年的審計報告中找到，即以上三類主要問題的責(zé)任主體是中央政府的各個職能部門，甚至涉及部門中的司局和處室。比如衛(wèi)生計生委疾控局有10個處參與了13個明細(xì)專項的分配。換句話說，因為專項轉(zhuǎn)移支付的主要特點，是帶著具體政策要求的、自上而下的資金或項目。中央政府及其各部門在專項轉(zhuǎn)移支付制度中的權(quán)力定位越模糊、職能交叉越嚴(yán)重，那么負(fù)責(zé)分配專項轉(zhuǎn)移支付資金與項目的主體就越多、渠道就越多、借口就越多、項目就越多，反過來進一步加重部門間、司局間、處室間職能交叉的問題。與此同時，必然產(chǎn)生如“跑部錢進”、“釣魚工程”等制度副產(chǎn)品。

第三個問題的答案，即解決以上問題的方案，在過去14年里審計署也提出了很多。并且，其中一些重要的政策建議已經(jīng)被納入十八屆三中全會決議并付諸實施。這些建議包括，“在清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目過程中，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套”，“嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項”，“已經(jīng)形成地方固定財力的專項轉(zhuǎn)移支付原則上轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付”等等。但是，有一條提了10年的改革建議，即“改進專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算決策、資金分配、預(yù)算管理制度”，卻至今尚未提上議事日程。而改變專項轉(zhuǎn)移支付資金分配的方式，調(diào)整資金分配背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，恰恰是制度改革的關(guān)鍵所在。

由此可見，專項轉(zhuǎn)移支付使用的“碎片化”，根源在資金分配權(quán)力的“碎片化”。所以，下一步推動專項轉(zhuǎn)移支付改革的重點，必須集中在“去碎片化”，即通過頂層設(shè)計促進資金分配權(quán)力的整合，這也是促使專項轉(zhuǎn)移支付走出“碎片化”怪圈的“命門”。（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、楊志軍）