2017年12月23日《瞭望》新聞周刊記者  王仁貴

審計署日前發(fā)布的2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果顯示，7個省10個州縣的84個單位或個人違規(guī)將扶貧資金用于市政設(shè)施建設(shè)等非扶貧領(lǐng)域以及公務(wù)接待、職工福利等，涉及資金11 299.12萬元；7個省11個縣的22個扶貧項目由于項目前期可行性研究不充分，后期工作不到位，未實現(xiàn)預(yù)期效果，涉及資金3783.23萬元。

當(dāng)前，中國的脫貧攻堅進(jìn)入到啃硬骨頭的關(guān)鍵階段。中央已明確提出，要更加聚焦自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深的地區(qū)。新增脫貧攻堅資金、新增脫貧攻堅項目、新增脫貧攻堅舉措主要用于這些地區(qū)，這對扶貧資金的使用提出了更高的要求。

違規(guī)和低效是扶貧資金使用需要直面的兩大問題。一方面需要確保資金使用的合規(guī)、安全，另一方面還需切實提高扶貧資金的使用績效?！恫t望》新聞周刊記者近日在山東省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赝七M(jìn)審計與扶貧相結(jié)合，探索出了一些可供借鑒的經(jīng)驗。

嵌入式審計將風(fēng)險防控關(guān)口前移

“以前風(fēng)險點比較多，甚至還有優(yōu)親厚友和把錢存在個人賬戶的情況。對扶貧工作開展嵌入式審計后，扶貧領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)的嚴(yán)重程度大大降低，風(fēng)險點也比以前少了，問題發(fā)生率也大幅下降，有力地發(fā)揮了審計監(jiān)督的震懾作用?！薄恫t望》新聞周刊記者采訪時，山東省扶貧辦有關(guān)負(fù)責(zé)人如此總結(jié)扶貧領(lǐng)域嵌入式審計的作用。

2016年初，山東省扶貧辦與山東省審計廳商議，決定將審計監(jiān)督的關(guān)口前移，直接把審計監(jiān)督嵌入到全省脫貧攻堅全過程。山東省審計廳有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，目前共抽調(diào)了8名熟悉財政、金融、投資等審計業(yè)務(wù)的骨干，在省扶貧辦內(nèi)部設(shè)立審計監(jiān)督組，同時也是省審計廳派駐省扶貧辦審計處，參與脫貧攻堅全過程工作，既對省扶貧辦內(nèi)部決策運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，又對全省各地扶貧開發(fā)工作實施督查。

具體審計中，圍繞“六個精準(zhǔn)”“五個一批”的要求，重點關(guān)注扶貧開發(fā)政策措施的進(jìn)展和效果，著力發(fā)現(xiàn)和查處責(zé)任不落實、機(jī)制不完善、方法不恰當(dāng)，以及不作為、慢作為、假作為等問題，促進(jìn)各項政策措施落地生根、不斷完善和發(fā)揮實效。

在資金方面，循著扶貧資金流向，從政策要求、預(yù)算安排、資金撥付到地方使用、項目建設(shè)、貧困戶收益等，實行全過程跟蹤審計，重點審查各級扶貧資金管理部門對扶貧資金使用的監(jiān)管情況，著力揭示由于監(jiān)管跟不上、風(fēng)險管控能力差等原因，造成違規(guī)使用扶貧資金、資金使用效益不高等問題。

不僅如此，嵌入式審計沿著權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實的軌跡，以問題倒逼責(zé)任，推動各級黨委政府嚴(yán)格履行職責(zé)，層層壓實責(zé)任，從嚴(yán)從實監(jiān)管，確保按時、保質(zhì)完成當(dāng)?shù)氐拿撠毠匀蝿?wù)。

目前，山東脫貧任務(wù)比較重的市和縣已相繼設(shè)立審計監(jiān)督組，將審計監(jiān)督工作嵌入脫貧攻堅的全過程。市級扶貧辦已成立審計監(jiān)督組4個，縣級層面成立審計監(jiān)督組20個，其他縣（市、區(qū)）也與審計部門聯(lián)合安排了專門人員負(fù)責(zé)本地區(qū)扶貧審計工作。

在當(dāng)?shù)馗刹靠磥?，這一創(chuàng)新之舉的意義在于，變事后審計為事中監(jiān)督，更早介入，逐步形成了“發(fā)現(xiàn)問題有記錄、解決問題有要求、處結(jié)問題有專報、專報問題有追蹤、未改問題有約談、弄虛作假有問責(zé)”的工作機(jī)制，大大提高了扶貧審計的時效性。

在監(jiān)督內(nèi)容上，隨時調(diào)整審計監(jiān)督重點，充分發(fā)揮嵌入式審計緊密跟蹤、及時發(fā)現(xiàn)、快速整改的優(yōu)勢，從關(guān)注資金、項目、績效擴(kuò)展到脫貧質(zhì)量、脫貧成效和駐村幫扶等內(nèi)容，參與性更高，覆蓋面更廣。

預(yù)防作用也更突顯。堅持一般問題立說立改、就地整改；重要問題提出要求、限期整改；嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)問題及時移交、嚴(yán)肅處理的原則，及時糾正扶貧開發(fā)過程中偏離預(yù)期結(jié)果的情況，逐步規(guī)范扶貧開發(fā)各環(huán)節(jié)行為。當(dāng)?shù)匾晃桓刹空f，“這為扶貧開發(fā)植入了‘免疫系統(tǒng)’，達(dá)到了‘治未病’的目的?！?/p>

“變事后審計為事前提醒，變查辦問題為糾錯機(jī)制，瞄準(zhǔn)目標(biāo)，精準(zhǔn)發(fā)力，靶向治療，將更好為脫貧攻堅提供堅強(qiáng)審計保障?！鄙綎|省扶貧辦審計監(jiān)督組有關(guān)負(fù)責(zé)人梁芳表示。

著力提升扶貧資金使用效能

在聊城市莘縣古城鎮(zhèn)，《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研了解到，2016年，古城鎮(zhèn)舍南街村養(yǎng)牛場項目，因經(jīng)營不善，存欄量低，扶貧資金投入后未能較好發(fā)揮脫貧增收的效益。

古城鎮(zhèn)黨委書記李景顏告訴《瞭望》新聞周刊記者，過去村民也有養(yǎng)牛的傳統(tǒng)，但都數(shù)量少，比較分散。扶貧資金進(jìn)入后，當(dāng)?shù)卮迕裼X得養(yǎng)牛有經(jīng)驗，便申請了養(yǎng)牛場項目。但由于市場波動，養(yǎng)牛效益大幅下降。在審計指出扶貧效益問題后，鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)管理小組及時對扶貧資產(chǎn)進(jìn)行清算，從合作社繳回了34萬元，統(tǒng)籌用于2017年產(chǎn)業(yè)扶貧項目。

“以前我們覺得，只要扶貧資金花出去，見到了實實在在的實物，不違規(guī)就沒有問題了，但審計監(jiān)督促使大家對扶貧資金的使用效益有了更深認(rèn)識。不僅要花得合規(guī)，還要花得有效益?！陛房h扶貧辦主任陳巖磊對《瞭望》新聞周刊記者說。

無論是嵌入式審計還是專項扶貧審計，扶貧資金的使用效能都是審計關(guān)注的重要內(nèi)容。審計從項目論證、方案編制、招標(biāo)采購、施工和驗收等主要環(huán)節(jié)入手，把項目運(yùn)營和收益分配作為審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點關(guān)注項目前期論證的科學(xué)性、審批的嚴(yán)謹(jǐn)性以及項目建設(shè)的合法合規(guī)性、項目建成后的效益性等，促進(jìn)扶貧項目發(fā)揮實效。

莘縣縣委副書記吳黎明對《瞭望》新聞周刊記者表示，2016年以來，省審計廳、省扶貧辦審計監(jiān)督組先后對莘縣扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了專項審計，在資金分配管理使用、項目建設(shè)運(yùn)營管護(hù)、扶貧績效及貧困戶收益等方面，發(fā)現(xiàn)村級實施開展的種養(yǎng)殖項目成效較低、貧困戶獲得收益不高、項目幫扶貧困戶覆蓋面偏低，以及扶貧資產(chǎn)疏于后期管護(hù)損失浪費(fèi)等突出問題。

他指出，在審計整改建議的推動下，莘縣建立健全了風(fēng)險防控機(jī)制，與實施主體簽訂合作協(xié)議，明確管理責(zé)任、運(yùn)營權(quán)益、收益分配等，采取房產(chǎn)抵押、第三方擔(dān)保等方式，增強(qiáng)履約償付能力，避免“重建輕管”現(xiàn)象。同時，建立預(yù)警機(jī)制，當(dāng)項目經(jīng)營不善，凈資產(chǎn)達(dá)到專項扶貧資金1.2倍的臨界值，對實施主體實行強(qiáng)制清算，繳回貧困戶和村集體的股權(quán)。

在聊城市茌平縣，審計也發(fā)現(xiàn)了扶貧車間效益不高的問題。茌平縣委書記張琳告訴《瞭望》新聞周刊記者，目前當(dāng)?shù)貙Y產(chǎn)收益扶貧項目形成的資產(chǎn)，無論是企業(yè)經(jīng)營還是村經(jīng)營，均組織第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)造價評估，確定扶貧資產(chǎn)初始價值。鎮(zhèn)、村成立扶貧資產(chǎn)管理小組，設(shè)立資產(chǎn)收益扶貧專賬，將扶貧資產(chǎn)納入登記臺賬管理，隨時掌握扶貧資金、資產(chǎn)的增減變動情況，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測與管控，避免“一投了之”現(xiàn)象。

把脈完善扶貧機(jī)制

在開展扶貧審計的過程中，除了對具體項目開展審計外，審計部門還從完善扶貧機(jī)制的角度提出了重要建議。

首先是“五個一批”的人口劃分需要更加精細(xì)。比如在“發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批”中，其中還包括了80多歲的老人?！斑@類老人勞動力都喪失了，還把他劃在產(chǎn)業(yè)扶貧序列，就站錯了隊?！鄙綎|省審計廳農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處處長莊欣對《瞭望》新聞周刊記者表示。

其次是“三位一體”大扶貧格局需要進(jìn)一步發(fā)力。目前看，一些地方的扶貧僅靠財政資金是不夠的。行業(yè)扶貧也需要提高精準(zhǔn)度，一些在貧困地區(qū)修的路，并不在真正的貧困村。扶貧資金一定程度上是“嫌貧愛富”的，因為越偏遠(yuǎn)的地方，條件越落后，所需的資金也越大。同時，社會資金的作用需要進(jìn)一步發(fā)揮，要在脫貧攻堅上真正形成三方合力。

再者是產(chǎn)業(yè)扶貧要尊重市場規(guī)律。產(chǎn)業(yè)扶貧是促進(jìn)貧困人口持久脫貧的重要途徑。但在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中，發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展到多大規(guī)模，既要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，也要與市場需求有效對接。要避免出現(xiàn)違背市場規(guī)律大力投入資金建設(shè)，最終因為價格下跌造成損失或扶貧效益不高的情況。

最后，要弘揚(yáng)贍養(yǎng)老人這一中華傳統(tǒng)美德。目前，有個別地區(qū)一些家庭子女未盡到贍養(yǎng)老人的義務(wù)，子女的房屋等都很好，而老人的居住條件很差。對此，國務(wù)院扶貧辦綜合司司長蘇國霞日前表示，脫貧攻堅過程中的道德風(fēng)險問題需要關(guān)注，不能財產(chǎn)都分給了年輕人，老人成為貧困戶讓國家扶貧。

記者了解到，針對子女不養(yǎng)老問題，山東通過實施“孝誠愛仁”工程，建立孝善基金、推廣鄰里互助、加強(qiáng)司法干預(yù)，引導(dǎo)子女自覺履行贍養(yǎng)義務(wù)，倡樹良好家風(fēng)。目前，全省已建立各類孝善基金會12841個，募集資金2.53億元，惠及老年人62.35萬人。