每年六月底，審計長都會代表國務(wù)院向全國代表大會常委會報告上一年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，筆者連續(xù)關(guān)注了最近九年的審計工作報告，盡管每年的聚焦中心可能會有所變化，但有關(guān)轉(zhuǎn)移支付和專項資金使用問題始終是審計工作關(guān)注的中心問題，透過財政收支審計工作，充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的基石與重要保障作用，促進國家治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化。

一、從國家審計工作報告特點看國家審計在國家治理中的地位和作用

2007年，立足宏觀全局、發(fā)揮建設(shè)性作用，預(yù)算執(zhí)行審計工作得到不斷深化和提高；2008年，預(yù)防與查處并重，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的免疫系統(tǒng)功能；2009年，切實履行法定職責，大力促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展；2010年，緊扣主題主線，加強審計監(jiān)督；2011年，揭問題、促整改、提建議，切實推動加強財政管理和深化體制改革；2012年，加大審計監(jiān)督力度，著力促反腐、推改革、保發(fā)展；2013年，依法履行審計監(jiān)督職責，切實推進反腐倡廉和深化改革；2014年，依法審計、實事求是、服務(wù)改革發(fā)展大局；2015年，適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念，更好地發(fā)揮審計在推動改革發(fā)展中的作用。

劉家義審計長（2008）在五屆三次理事會暨第二次理事論壇上提出審計本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”。他指出：“審計不僅可以使某一具體的委托受托關(guān)系得以正常維系，而且可以促進整個社會委托受托關(guān)系之間按既定規(guī)則有序運行，從而維護經(jīng)濟社會發(fā)展的秩序，起到預(yù)防、揭示和抵御經(jīng)濟社會運行中的障礙、矛盾和風險的‘免疫系統(tǒng)’功能”。劉家義審計長又在此基礎(chǔ)上從國家治理的角度進一步闡述了國家審計在國家治理中的基石與重要保障作用，他認為國家治理是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。國家治理目標就是實現(xiàn)善治，善治包括法治、透明、責任、有效、穩(wěn)定、廉潔和公正等。

從九年來的審計工作報告來看，中國審計鐵軍在劉家義審計長的帶領(lǐng)下，踐行新理念，有效維護了國家的經(jīng)濟安全，構(gòu)建了制約權(quán)力運行的問責機制、大大遏制了權(quán)力腐敗，有效維護了法律和社會秩序、保障了公平正義，促進了經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展，發(fā)揮了國家審計在國家治理中的基石與重要保障作用。

二、連續(xù)關(guān)注轉(zhuǎn)移支付和專項資金使用問題，促進體制機制完善

從九年的審計工作報告來看，具體表現(xiàn)如下：

1、2007年度：關(guān)注一般性轉(zhuǎn)移支付比例過低問題

2007年，中央財政繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，除對地方的稅收返還外，共安排轉(zhuǎn)移支付資金14 016.87億元，比上年增長46.4%，占中央財政支出的47.4%，增強了中央政府的調(diào)控能力，保障了中央各項政策措施的實施，推進了地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展。但轉(zhuǎn)移支付分配和管理中還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：（1）結(jié)構(gòu)不夠合理，一般性轉(zhuǎn)移支付安排比例較低。2007年，中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付6891.5億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的49.2%；財力性轉(zhuǎn)移支付7125.37億元，但其中一般性轉(zhuǎn)移支付僅2503.82億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的17.9%，少于按因素法測算的25個?。▍^(qū)、市）標準收支缺口。（2）部分專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立時間長、分配數(shù)額相對固定，已成為對地方的穩(wěn)定財力補助。如軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部經(jīng)費、特殊縣財政困難補助、解決部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部生活困難補助等。

財政部已經(jīng)對改進轉(zhuǎn)移支付管理問題進行了認真研究，提出措施，逐步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，已將部分專項轉(zhuǎn)移支付項目改列為財力性轉(zhuǎn)移支付。

2、2008年度：專門反映了財政體制運行存在的問題

在以往對地方財政或?qū)ｍ椯Y金審計時，審計人員可能更多地是關(guān)注擠占挪用中央?？?、地方配套資金不到位等問題，對問題產(chǎn)生的原因尤其是體制方面的原因缺乏分析，重點揭示了體制運行中的三個主要問題：一是“基層政府自主調(diào)控財力較少，事權(quán)與財力不完全匹配”；二是“地區(qū)間財力不夠均衡，基本公共服務(wù)供給水平差距較大”；三是“部分地方收支管理不夠規(guī)范”。這三個問題能否妥善地解決，事關(guān)地區(qū)間經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，事關(guān)調(diào)動地方的積極性和妥善處理中央與地方、地方上下級之間的財政關(guān)系。

國務(wù)院責成財政部對體制方面問題進行研究，財政部和有關(guān)地方政府正在研究改進和完善相關(guān)制度；對預(yù)算管理不規(guī)范的問題，相關(guān)地方政府正在陸續(xù)將土地出讓收入等應(yīng)納未納入預(yù)算管理的收入上繳國庫，納入預(yù)算管理。

3、2009年度：關(guān)注事權(quán)與財力相匹配財政體制問題

審計工作報告建議：在合理界定各級政府的事權(quán)與支出責任的基礎(chǔ)上，圍繞基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，合理調(diào)整中央與地方收入劃分，著力增強縣級財政的保障能力；不斷改進預(yù)算編制辦法，盡快健全完善定員定額支出標準，嚴格規(guī)范部門預(yù)算口徑，促進部門預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作計劃安排相協(xié)調(diào)、中央轉(zhuǎn)移支付分配與地方政府預(yù)算編制相銜接。

4、2010年度：關(guān)注財政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問題

審計工作報告從總體上指出“財政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)和合理”后，詳細闡述了“轉(zhuǎn)移支付在財政支出中占比較高”（審計的90個縣財政支出2630.50億元中，上級轉(zhuǎn)移支付占46%，其中50個中西部縣占比達71%；轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制，變成了對基層政府進行財力分配的主導(dǎo)機制）、“專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高”（2010年，在中央轉(zhuǎn)移支付總額2.73萬億元中，專項轉(zhuǎn)移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉(zhuǎn)移支付是有規(guī)定用途的）、“部分專項資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配”（審計的90個縣發(fā)現(xiàn)多頭申報、套取和挪用財政資金等問題金額3.32億元）、“上級轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算”等4個問題，并分析兩個“占比較高”的原因是“現(xiàn)行財政體制還不夠完善，地方政府的財權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求”，“上級轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算”的原因是預(yù)算編報和下達時間不匹配；

針對上述問題，財政部正在研究完善制度；相關(guān)地方采取收回擠占挪用資金、完善制度規(guī)定、辦理項目調(diào)整審批程序等措施，已整改問題金額1.32億元。

5、2011年度：關(guān)注中央財政本級和對地方轉(zhuǎn)移支付管理的整體性

審計工作報告突出中央財政本級和對地方轉(zhuǎn)移支付管理的整體性，在反映中央本級財政管理和預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，2011年的審計工作報告還揭示了轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成比例、管理制度和實施效果等方面問題，反映了地方財政管理特別是縣級財政性資金和財力保障情況。關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付管理，審計工作報告指出：一般性轉(zhuǎn)移支付力度仍應(yīng)加大、專項轉(zhuǎn)移支付管理制度不健全、部分專項轉(zhuǎn)移支付未實現(xiàn)預(yù)期目標。

6、2012年度：關(guān)注政府間財權(quán)和事權(quán)相匹配，促進深化財政體制改革

針對轉(zhuǎn)移支付管理情況，審計工作報告指出：（1）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理。2012年，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財政支出的比重為62.77%；專項轉(zhuǎn)移支付加上一般性轉(zhuǎn)移支付中具有限定用途的5項資金后，實際規(guī)定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重為64.42%。（2）轉(zhuǎn)移支付管理不夠完善。285項專項轉(zhuǎn)移支付中，有31項尚未制定管理辦法，有25項因投入市場競爭領(lǐng)域、投向交叉重復(fù)等需要清理整合；抽查的18個省本級有34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入其年初預(yù)算，其中專項轉(zhuǎn)移支付有53%未編入。（3）部分專項轉(zhuǎn)移支付分配不夠規(guī)范。有的多頭分配，抽查質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督補助等3個專項共計9.8億元，由財政部和主管部門切塊后分別分配，且分配方法和標準不同。有的資金使用分散，抽查的2290.31億元中央專項轉(zhuǎn)移支付，共分配給18個省的3.7萬多個項目，其中50萬元以下的項目占44%。（4）撥付地方的部分專項轉(zhuǎn)移支付層層結(jié)存。

審計工作報告在全面審視中央財政管理情況的基礎(chǔ)上，從政府與市場、不同層級政府間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系層面，深入揭示了18個省財政運行狀況，指出政府職能范圍不清晰，一些地方政府越位與缺位并存等現(xiàn)象；政府間事權(quán)劃分不明確，各級政府支出交叉重疊；政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不合理，地方政府缺乏收入及預(yù)算自主權(quán)；轉(zhuǎn)移支付制度不完善，“兩個比重”過高，資金多頭分配、使用分散、層層結(jié)存等問題。針對這些問題，提出“合理劃分各級政府間事權(quán)”、“按稅種的經(jīng)濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系”、“制定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付分類標準，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付”等建議，著力推進健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。

7、2013年度：關(guān)注財權(quán)與事權(quán)理順和專項轉(zhuǎn)移支付清理整合問題

主要表現(xiàn)為：（1）專項轉(zhuǎn)移支付項目清理力度不夠大。經(jīng)審計核實，具有專項性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付明細項目有363項，其中“中央基建投資”1個明細專項又包含110個子項。有的專項設(shè)置交叉重復(fù)，如財政部管理的“國家水土保持重點建設(shè)工程補助”等6個專項與發(fā)展改革委管理的“水土保持專項資金”等6個專項之間，財政部管理的“農(nóng)業(yè)科技推廣示范”、“名優(yōu)經(jīng)濟林”等21個專項之間，發(fā)展改革委管理的“物流業(yè)調(diào)整和振興”、“農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流”等13個專項之間，在資金投向、補貼對象等方面存在交叉現(xiàn)象。（2）有的政策目標不夠協(xié)調(diào)。如農(nóng)業(yè)部管理的“海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助”主要用于海洋漁船的報廢補助等，而財政部和農(nóng)業(yè)部共同管理的“漁業(yè)成品油價格補助”主要用于補助因成品油價格調(diào)整增加的漁業(yè)成本，由于保留漁船領(lǐng)取的成品油價格補助高于報廢漁船獲得的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助，漁民更傾向于保留漁船，造成減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工作陷于停頓。（3）分配管理權(quán)責有待理順。以“農(nóng)林水事務(wù)”類專項為例，其中66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理；下達到地方后僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批，如廣東省2013年分配的“晚造水稻種植保險保費補貼”1.16億元，經(jīng)縣、市、省逐級審核，最長的歷時213天才到位。同時，專項資金整合不到位，至2013年底，財政部已將“農(nóng)林水事務(wù)”類中的23個專項整合為10個，但整合后的6個專項在實際安排資金時，仍按原16個專項管理，分配依據(jù)、審批程序無實質(zhì)性改變，資金也不能調(diào)劑使用。

8、2014年度：關(guān)注轉(zhuǎn)移支付改革和規(guī)范到位問題

這些問題主要表現(xiàn)為：

（1）部分一般性轉(zhuǎn)移支付有限定用途。其中：有9188.49億元（占19%）指定用于專門事項，還有18個專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)入的140.56億元（占0.3%）也有專門用途，地方難以統(tǒng)籌使用。

（2）專項轉(zhuǎn)移支付清理整合不到位。近年清理歸并工作取得一定成效，但仍存在“碎片化、部門化、司處化”現(xiàn)象。財政部2014年上報專項轉(zhuǎn)移支付133個，執(zhí)行中實際安排明細專項362個；抽查343個明細專項有43個部門參與分配，涉及123個司局、209個處室。如“公共衛(wèi)生服務(wù)補助”專項細分為21個明細專項，其中衛(wèi)生計生委疾病預(yù)防控制局有10個處參與13個明細專項的分配。

（3）部分專項轉(zhuǎn)移支付分配審核不夠嚴格。如財政部2014年自行分配應(yīng)由農(nóng)業(yè)部提出分配意見的“農(nóng)林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)推廣”專項41.04億元、“農(nóng)民培訓(xùn)”專項9000萬元。

（4）部分專項資金被騙（套）取。審計發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)和個人采取偽造社保證明、簽訂虛假合同、虛報職工人數(shù)、重復(fù)申報等方式，騙（套）取專項資金12.6億元。

9、2015年度：關(guān)注轉(zhuǎn)移支付制度完善問題

2015年度轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善，主要表現(xiàn)如下：

（1）部分一般性轉(zhuǎn)移支付仍有指定用途。2015年對地方轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付占57%，比上年下降2個百分點，其中1.35萬億元有指定用途，地方實際可統(tǒng)籌的僅占52%，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付中有25%也指定了用途。財政部應(yīng)加快推進轉(zhuǎn)移支付改革，防止一般性轉(zhuǎn)移支付“專項化”。

（2）專項轉(zhuǎn)移支付多頭管理狀況還需加大力度改進。有52項專項轉(zhuǎn)移支付實際又分解為301個具體事項，大多仍按原事項渠道、原管理辦法分配。抽查的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項實際分解成13個具體事項，其中3個由財政部分配，10個由財政部分別會同其他5個部門分配；引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項整合了財政部兩個司分配的2個專項，實際仍由這兩個司按原有的兩個管理辦法分別分配。

（3）專項轉(zhuǎn)移支付管理薄弱。主要是分配環(huán)節(jié)多、管理鏈條長，“小、散、亂”狀況長期得不到改變。抽查發(fā)展改革委向25個省安排的5806個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)專項補助中，單個項目僅5萬元；抽查中央投資補助的41個項目中，有13個用虛假資料、違規(guī)多頭申報等獲得補助8637萬元；抽查對69個縣的農(nóng)林水事務(wù)補助中，有13.83億元（占5%）被騙取、侵占或損失浪費，如湖南省澧縣一家保險公司與29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府串通，通過虛假投保、虛假報案、虛假理賠，在2013年至2015年間騙取種植業(yè)保險保費補貼4061.03萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“返還”獲利1673.25萬元。

三、連續(xù)關(guān)注轉(zhuǎn)移支付和專項資金使用的原因與審計目標分析

從連續(xù)九年審計工作報告特點可以很清楚看到國家審計的發(fā)展軌跡：從一個國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”到國家治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化的基石和重要保障。為此，國家審計始終圍繞中心、服務(wù)大局，堅持客觀求實、問題導(dǎo)向、鼓勵創(chuàng)新、推動改革原則，緊緊圍繞“反腐、改革、法治、發(fā)展”，突出審計重點，加大審計力度，提高審計實效，堅持一手抓重大違紀違法、重大損失浪費、重大風險隱患、重大履職盡責不到位等問題的查處，一手抓促進深化改革、推進法治、提高績效。

一般來說，一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制財政體制，是理順完善政府間財政關(guān)系的第一要務(wù)。從近年審計情況看，當前財政運行和地區(qū)發(fā)展中存在的許多問題，很大程度上都與政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清，體制制度、運行機制和管理方式不完善有關(guān)，只有用改革的辦法才能切實解決。審計一直關(guān)注這方面的工作，連續(xù)多年就深化財政體制改革提出改革建議也就在情理之中了。

財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財政體制的重要內(nèi)容，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一個時期以來，專項轉(zhuǎn)移支付項目過多、分配過散、管理鏈條長、資金績效不高等問題一直是社會各界關(guān)注的重點，也是審計的一個重點。多年來，審計工作報告對轉(zhuǎn)移支付中存在的各類突出問題持續(xù)關(guān)注并反映，有力地推動了這一領(lǐng)域的深化改革。2015年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，提出在完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度的同時，著力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增強地方財政的統(tǒng)籌能力。

審計工作報告主要反映了部分一般性轉(zhuǎn)移支付有限定用途、專項轉(zhuǎn)移支付清理整合不到位、專項資金多頭管理等問題，比如一些專項轉(zhuǎn)移支付歸并后管理方式并沒有發(fā)生根本性改變，仍存在“碎片化、部門化、司處化”的現(xiàn)象，使得地方政府無法統(tǒng)籌使用。對此，需要相關(guān)部門進一步落實國務(wù)院要求，深入剖析預(yù)算分配與項目確定、專項規(guī)劃、制度規(guī)定銜接不夠、幾本預(yù)算劃分不夠清晰以及轉(zhuǎn)移支付制度不完善等影響財政改革深化的問題，更加系統(tǒng)深入地剖析體制制度機制問題，加大改革推進力度，促進財政轉(zhuǎn)移支付制度根本性變革與完善。（裴育）