震后一周年，廢墟上，家園的重建正緊鑼密鼓地進行，鮮為人知的是，和數千億元重建資金同時抵達災區(qū)的還有一支上千人的國家審計隊伍。在整個恢復重建的過程中，這支隊伍將隨著萬億元資金的流向而移動，進行全過程跟蹤審計。
他們負責審計的規(guī)劃投資約1萬億元，涉及大大小小20多萬個建設項目。兩至3年的時間，這些項目要讓受“5?12”汶川大地震影響的51個重災縣和極重災縣的老百姓們的生活轉入正軌。
最近，記者赴四川災區(qū)重建現場，對審計人員如何把關1萬億元重建資金的使用一探究竟。
審計署固定資產投資審計司副司長盧華勝日前接受本報記者采訪時介紹，目前共有27支審計隊伍在災后恢復重建現場實施審計，審計署駐成都、西安、蘭州、重慶等4個特派員辦事處負責審計中央投資和中央單位、企業(yè)投資的項目，資金量約4000億元；北京等20個省市的審計廳（局）組織審計各自對口支援的資金和項目，這個層面的資金約有700億元；四川、甘肅、陜西3省的審計廳分別對本省財政資金、社會捐贈資金、國際優(yōu)惠貸款等其他資金進行審計。
在災區(qū)重建的兩三年中，審計部門不僅持續(xù)關注資金使用的安全性，還要監(jiān)督有沒有因為管理漏洞帶來的重建項目質量隱患。
截至3月底，審計部門已經對1500多個恢復重建項目進行了跟蹤審計，審計資金近500億元，并根據審計發(fā)現的問題提交了500多份項目審計情況報告，8份專項審計報告和綜合審計報告。
審計關注建筑質量
按照重建規(guī)劃，今年9月1日開學時，災區(qū)的大部分學生都應該離開臨時板房教室，去新建教室上課。所以災區(qū)主要在建項目之一就是教學樓。審計人員的目光，更多聚焦在教學樓的質量上。
審計署固定資產投資審計司譚志武副處長告訴記者，在審計署制訂的災后恢復重建審計工作方案中，特別明確提出，要重點關注中小學校等民生工程的質量管理情況。
事實上，在傳統(tǒng)審計中，資金的使用是否合法合規(guī)才是審計的核心，對工程質量的關注倒在其次。而且，以往的事后審計，審計人員只能從施工和監(jiān)理單位提供的資料來判斷工程是否有質量隱患。
全過程跟蹤審計，給審計人員提供的便利是，他們可以在施工現場查看鋼筋的粗細、水泥的標號，以及監(jiān)理人員是否盡責等工程建設細節(jié)，一旦發(fā)現質量隱患，能及時糾正。
在一些學校重建的跟蹤審計中，審計人員對建筑質量的關注，可以說到了“吹毛求疵”的程度。在綿竹的新市鎮(zhèn)，記者遇到了江蘇省南通市審計局的董波。
一次質量巡查過程中，董波和他的同事發(fā)現，一所學校砌筑內墻的水泥多孔磚的強度達不到要求，而且這批材料沒有質量保證方面的資料。于是，他們向駐地援建指揮部提出審計建議，立即停止使用這批材料，已經砌筑的墻體也必須拆除。同時，還要將這批材料送到質檢部門，在專業(yè)檢驗結果出來之前，不得再施工。
可能在專業(yè)人士看來，內墻磚的強度并不是個舉足輕重的問題?？蓪徲嬋藛T認為，細節(jié)問題可能折射管理方面的漏洞。他們在跟蹤審計的過程中，會特別關注一些被施工方認為無關痛癢的細節(jié)。比如，內墻抹灰砂漿的厚度及配合比，外墻保溫層的材質等，而關注細節(jié)的目的，是希望施工方嚴格細致地反思管理方面存在的問題。
在綿竹市人民醫(yī)院門診大樓的施工現場，江蘇省建筑科學研究院的工程師張守軍正在對大樓地下室的混凝土質量是否過關進行監(jiān)測。他是受建設方邀請，專門從南京趕到綿竹來的。
綿竹市人民醫(yī)院門診大樓的故事比較復雜。這座大樓震前就已經開始修建，地下部分剛剛建好，地震就發(fā)生了。
震后，江蘇省負責援建這所醫(yī)院，計劃在原有的基礎上繼續(xù)修建。可江蘇省審計廳審計組進入施工現場后，發(fā)現震前完工的地下部分質量檢測資料不齊全。但是，因為地震，原先的施工方找不到原始的資料證明鋼筋和混凝土的質量。
審計組向建設方提出建議，應該對地下室的建筑質量重新進行專業(yè)檢測，排除質量隱患。于是有了張守軍的到來。
負責這個項目審計的江蘇省審計廳印興國副處長說，建筑專家將用專門的儀器對這個地下室進行為期一周的體檢，如果確實不合格，就得對整個地下室進行加固，以達到國家規(guī)定的質量標準。
這次體檢耗資5萬元，但不管是審計人員，還是建設方，都認為值得。因為花這筆錢就有可能杜絕豆腐渣工程。
一分錢如何掰成兩半使
中國裝備工業(yè)的龍頭企業(yè)東方汽輪機廠是地震中損失最嚴重的國有企業(yè)之一，在漢旺鎮(zhèn)綿延十里的東汽主廠區(qū)大部分已成廢墟，新建的廠址確定在德陽市的八角鎮(zhèn)。新廠的投資概算高達50億元。負責審計東汽項目的審計署駐重慶特派辦特派員助理謝岳山說，這是投資最大的災后重建單體項目之一。
2008年的8月，八角鎮(zhèn)的東汽新廠開始建設。目前，連片的廠房已經拔地而起。東汽的副總經理肖珉介紹說，到今年下半年，新廠區(qū)的大部分廠房都要投入使用，也就是說，東汽老廠區(qū)花了43年才逐步形成的規(guī)模，現在大概花一年多的時間就得復原，目前在新廠區(qū)，光是施工隊就是17支3000多人。
肖珉告訴記者，最早審計部門進入廠區(qū)跟蹤審計時，他們是有過擔憂的——本來重建任務就很緊張，各方面需要協調的關系也很多，現在又來個搞審計的，審來審去會不會耽誤了工期？
可是后來他發(fā)現，審計人員并不都是黑臉包公，還能幫企業(yè)出謀劃策，比如如何更高效地花錢。不僅沒有耽誤工期，還給企業(yè)省下了不少錢。
肖珉舉例說，以前采購材料，企業(yè)都是各個項目分別招標，但審計人員建議說，東汽建設同類的項目很多，可以把相同的項目打包招標。東汽接受建議打包招標，最后測算的結果是成本節(jié)省了5％。
另外一個例子是，屋頂風機是東汽大批新廠房要使用的關鍵設備，市場上屋頂風機的價格因材質的不同千差萬別，究竟選擇什么樣的？在與審計人員的討論中，他們建議企業(yè)不就最高價，也不就最低價，而是根據產品的生命周期，選擇適合東汽的產品，這樣才能使資金使用的效率最高。
事實上，審計部門希望得到的效果是，通過提前介入的跟蹤審計模式，防止一些項目貪大求洋，搞超標準、超概算的形象工程，把有限的資金用在刀刃上。
在一些建設項目中，有的審計人員甚至可以列席項目規(guī)劃的討論會，在規(guī)劃階段就給一些超標準的形象工程踩剎車。在一次農民集中居住區(qū)設計方案的論證會上，江陰市審計局的負責人就提出，應該取消景觀噴泉及外墻石材裝飾的設計，以節(jié)約援建資金，做更多的項目。
蘇州市審計局的審計人員在調查援建的六條市政道路下水道設計方案時，發(fā)現方案全部使用高密度塑鋼管，這種管材價格比較昂貴，而且工藝相對繁雜，施工難度也要大一些。對此，審計人員提出了更節(jié)約的方案，最終城市六條道路的下水道工程造價約比原設計節(jié)約350萬元，僅此一項核減總投資約9％。
一所中學原設計的外墻保溫層用的是擠塑聚苯乙烯保溫板，如果采用這種材料，工藝比較復雜，而且施工時間長，有可能增加施工的成本。后來，蘇州市審計局的審計人員建議，在滿足功能的基礎上，可以采用價格較低的其他保溫材料，既提高了工程進度，又降低了工程造價。
審計署固定資產投資審計司副司長盧華勝說，跟蹤審計的一個優(yōu)勢，就是在涉及規(guī)劃或方案討論等階段，就能對資金的分配使用和合規(guī)性、有效性問題提出建議，防止鋪張浪費和投資損失，促進災后恢復重建專項資金物資節(jié)約、有效地使用，而不是等到出現重大損失浪費時，才開始整改和反思。
糾正管理制度中的盲區(qū)
映秀灣電站座落在離映秀鎮(zhèn)不遠的地方。地震中，這個國家電網的調峰電站也嚴重受損，目前電站三臺機組中的兩臺機組已經恢復發(fā)電，第三臺機組維修工程也進入尾聲，預計到5月12日恢復發(fā)電。
電站外陡峭的山崖上，還不斷有飛石滾落。負責電站審計的審計署駐成都特派辦特派員助理周應良介紹說，根據規(guī)劃，這個項目維修重建的預算資金是24億元，但審計初步發(fā)現，預算遠遠超過了工程實際的需求量，有可能用一半的錢就夠了。
周應良說，恢復重建的規(guī)劃，震后3個月就出臺了。由于時間緊，有的項目可能會出現規(guī)劃與實際的偏差，特別是對損失的評估有可能不精確。比如，像映秀灣電站這樣的預算高出實際許多，但這都不要緊，因為審計人員在跟蹤審計中已經注意到這個問題，他們會提醒企業(yè)，多出部分的預算決不能擅自挪用，不能拿去搞樓堂館所建設，或者給員工發(fā)獎金，做福利。
周應良告訴記者，傳統(tǒng)的事后審計，側重于揭露和反映項目建設過程中的大案要案，而跟蹤審計，關口已經前移到項目的建設過程，審計人員能在項目還在進行中就發(fā)現資金和項目管理中存在的苗頭性違紀違規(guī)問題，并有針對性地提出建議。如果說，傳統(tǒng)審計更多的是懲前毖后，那么，跟蹤審計發(fā)揮的是免疫系統(tǒng)功能。當然，揭示重大違法違紀和嚴重的損失浪費問題，也是跟蹤審計所必需關注的。
江蘇審計廳副廳長李榮榮介紹說，他們在跟蹤審計綿竹市一家醫(yī)院重建項目時發(fā)現，這個項目建設初期代建單位沒有建立財務、計劃和工程管理方面的制度，建設的管理主要依賴每個管理人員的責任心、工作能力和習慣做法。內部監(jiān)督、糾錯機制不健全，還會影響工作效率。于是審計組向建設方下達了審計建議書，希望他們能加強制度建設，調整管理方式。
還有一個審計組在審計一個幼兒園的重建項目時發(fā)現，現場監(jiān)理人數沒有達到項目監(jiān)理招標文件要求及其投標承諾的標準。對此，審計組也發(fā)出審計建議書，建議建設單位加強對現場監(jiān)理工作的檢查，督促監(jiān)理單位按照招標文件及其投標承諾配備現場監(jiān)理人員和設備。
審計署固定資產投資審計司譚志武副處長告訴記者，傳統(tǒng)審計一般要求提交一份審計報告，跟蹤審計除在項目審計結束后提交一份審計報告外，還可以分階段分內容提交審計建議函（書），要求被審計單位邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高。
他介紹說，針對審計發(fā)現的問題，27個審計組已經提出各種審計意見和建議300多條，其中向省級以上人民政府提出書面審計建議18條。
將對建材價格、土地使用等做專項審計調查
災后重建工程量大，一些地方部分建材供應緊張，價格大幅度上漲，一方面增加了災后恢復重建投資，另一方面，價格的瞬息萬變也給最后的工程結算帶來難題——究竟磚多少錢一塊，水泥又是什么價？一噸建材幾十元的差異，傳導到工程結算款時就是千差萬別了，而且，施工方有沒有可能鉆價格多變的空子，虛報造價？
對于上述問題，有的審計機關建議，有關單位對主要材料進行統(tǒng)一詢價、聯合采購，以降低采購成本。有的審計機關還建議，援建指揮機構建立建材價格信息定期發(fā)布機制，由專人定期去周邊市場上調查建材價格，提供給有關單位作為工程結算的依據，防止施工方虛報成本。
蘇州審計局副局長周雨晨介紹說，他們審計一所中學時，發(fā)現施工方報價的鋁合金門窗是每平方米400~480元，而援建指揮部通過市場上調查發(fā)布的價格是350~395元；另外，施工方報價的保溫外墻材料是每平方米55~60元，而發(fā)布的市場價格是47.5~57.5元。按照審計建議進行詢價，施工方虛報的造價就會被砍掉。
審計署固定資產投資審計司副司長盧華勝說，除了審計大量災后重建項目外，審計部門還要有針對性的實施一些專項審計調查。比如，價格的調查，土地管理使用情況的調查。特別在土地使用的調查中，會著力檢查重建過程中土地政策執(zhí)行情況，是否存在違規(guī)越權審批、搭車征地、擴大用地規(guī)模以及借恢復重建名義非法占地、違規(guī)減免土地出讓金和炒賣地皮等問題。
審計署固定資產投資審計司譚志武副處長介紹說，從跟蹤審計的情況看，災后恢復重建資金管理和項目建設的總體情況是好的，但也發(fā)現了一些苗頭性和傾向性問題：有的項目因上報項目時間倉促，項目前期準備不充分，規(guī)劃設計不完善，難以組織實施；一些項目由于災區(qū)政府財力下降，地方配套資金不能足額、及時到位，資金缺口較大；個別單位虛報災損，虛報工程量，套取災后恢復重建資金，有的單位虛列支出、擠占挪用災后恢復重建資金；有的項目建設征用土地手續(xù)不規(guī)范，有的項目用地補償不及時等。
這些問題在災區(qū)究竟有多嚴重，是個別現象還是共性問題？譚志武說，除了在跟蹤審計時，隨時對發(fā)現的問提出審計建議，要求相關單位及時糾正外，審計署還醞釀分階段地進行專項審計調查。根據現有的信息，審計機關已經建議相關的部門要尊重實際，科學規(guī)劃，切實用好災后恢復重建資金；高度關注災區(qū)建材價格上漲問題，及時采取增加災區(qū)建材供應量、降低運輸成本、建立材料價格信息定期發(fā)布機制等綜合性措施，控制建設成本，避免政府對災民的補助被物價上漲所抵消；進一步規(guī)范建設項目征地手續(xù)，及時、足額發(fā)放征地補償。
60％的中央資金要被審計覆蓋
“審計機關對政府投資項目要實行全過程跟蹤審計”，這是總理在災后恢復重建之初就給審計部門下達的命令，審計署固定資產投資審計司副司長盧華勝介紹說，總理要求審計部門必須改變以往事后審計、秋后算賬的思路，災后重建的每一筆資金，只要開始撥付，審計部門就要介入，跟蹤查看重建資金有沒有被擠占、截留、挪用的現象。
面對約1萬億元重建資金的大盤子，盧華勝介紹說，審計署的目標是把問題發(fā)現在前面，保障資金安全、合規(guī)、有效使用，對中央投資的審計覆蓋面要達到資金量的60％以上，對地方投資的審計覆蓋面要達到資金量的80％以上。
這種獨創(chuàng)的跟蹤審計模式，其實在地震后救災款物分配中就曾試水，當時，審計部門用半年的時間，跟蹤審計中央和各級地方財政撥付的一千多億元救災款物，并在審計過程中向社會公告了四次審計結果。
正是救災款物跟蹤審計在過程中發(fā)現問題、及時堵住資金流失漏洞的效果使中央決策層意識到“全過程審計比事后監(jiān)督更重要，查出問題越早，損失也就越小”，并由此把跟蹤審計寫進了災后恢復重建的國家總體規(guī)劃。審計部門也形象地把跟蹤審計比喻為災后恢復重建的“免疫系統(tǒng)”。
相比2008年的救災款物跟蹤審計，恢復重建的跟蹤審計要面臨資金量更大、項目繁多、審計時間更長等諸多難題。
特別是大大小小20多萬個重建項目，有的是城鄉(xiāng)居民住房，有的是醫(yī)院學校，有的是路橋等基礎設施，還有的是工礦企業(yè)。對審計人員來說，今天可能是審住房，明天可能是審公路，而這些不同的項目，每一個背后要么是有幾百份合同要審讀，要么錯綜復雜的經濟關系要梳理。盧華勝說，跟蹤審計要求審計人員練就火眼金睛。
事實上，一千多人的審計隊伍要對應20多萬個項目，需要審計人員超負荷的運轉。綿陽市的審計局局長劉清華說，以往，綿陽全市一年也就審100多億元的資金量，而現在要面對的上千億資金及其重建項目，人手捉襟見肘，而且綿陽的計算機審計系統(tǒng)也在地震中全部癱瘓。
人手緊，項目多，資金量大，如何保證審計質量？審計署固定資產投資司副司長盧華勝介紹說，至少有三個路徑能提高審計的質量。首先，審計署內部還有一個質量督導組，這個小組不定期地經常在災區(qū)27個審計組巡視，檢查各組的審計質量。另外，除項目的審計外，審計署還將組織對學校、土地使用、居民住房等方面的專項審計調查，確保審計有點有面發(fā)現問題，同時將制定規(guī)范災后恢復重建審計的有關指導意見或有關內控制度，引導跟蹤審計更加規(guī)范開展。再有，審計署已經要求各審計單位要及時發(fā)布審計公告，審計公告的質量實際上對審計人員也是把雙刃劍。
盧華勝還介紹說，為了解決審計人員缺乏的問題，一些援建省市，比如上海市，就直接在重建指揮部里配備審計人員，這樣審計人員就能在指揮部的決策管理過程中開始關注資金的使用和效果，起到事半功倍的審計效果。
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