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《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》
 
【時間:2011年06月27日】 【來源:審計署辦公廳】字號： 【大】 【中】 【小】


關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告
——2011年6月27日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上

審計署審計長  劉家義

    

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
    我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
    2010年，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真執(zhí)行十一屆全國人大三次會議的有關(guān)決議，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，進(jìn)一步鞏固了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展良好勢頭。中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況總體較好，中央財政收入42 488.47億元，完成預(yù)算的111.6%，加上從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入100億元，中央財政使用的收入42 588.47億元；支出48 330.82億元，完成預(yù)算的103.6%，加上補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2257.65億元，支出總量為50 588.47億元；赤字8000億元，比預(yù)算減少500億元；年末國債余額67 548.11億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算限額內(nèi)。
    ——實施積極的財政政策，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。中央政府公共投資支出1.07萬億元，繼續(xù)落實結(jié)構(gòu)性減稅、家電汽車下鄉(xiāng)等鼓勵消費政策，促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)；中央財政用于科技、節(jié)能減排和交通運(yùn)輸?shù)确矫娴闹С龇謩e比上年增長14.3%、94.3%和19.3%，切實提高自主創(chuàng)新和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)保障能力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展。
    ——著力保障和改善民生，推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。中央財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等與民生直接相關(guān)的支出和“三農(nóng)”的支出，分別比上年增長20.2%和18.3%；實施主體功能區(qū)規(guī)劃，投入6822億元用于西部大開發(fā)23項重點工程建設(shè)，進(jìn)一步提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。
    ——推進(jìn)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在動力。深化部門預(yù)算和國庫集中支付等預(yù)算管理制度改革，27個省份970個縣實行了省直管縣財政管理方式改革，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個人城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加制度；開展資源稅和資源性產(chǎn)品價格改革，穩(wěn)步推進(jìn)金融和企業(yè)改革，積極落實義務(wù)教育學(xué)校和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資政策。
    ——切實加強(qiáng)整改，健全完善相關(guān)制度。各部門各單位按照國務(wù)院的部署和要求，依法認(rèn)真整改上年審計發(fā)現(xiàn)的問題，擠占挪用的資金已全部追回或歸還，并完善制度規(guī)定1773項；審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題和104起案件移送有關(guān)部門查處后，有95人被追究刑事責(zé)任，1103人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。具體整改情況，國務(wù)院已向全國人大常委會專題報告，審計署已向社會公告。

    第一部分  審計情況

    2010年，按照黨的十七屆五中全會精神和中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的部署，審計工作緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展這個中心，加強(qiáng)對宏觀政策執(zhí)行情況、重大投資項目和重點民生資金的跟蹤審計，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險，嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題，更加注重從體制、制度和政策層面反映問題，在保障中央政策措施貫徹落實、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)反腐倡廉和民主法治建設(shè)等方面積極發(fā)揮作用。
    一、中央財政管理審計情況
    重點審計了公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和國債管理等情況，還對2010年度中央決算草案進(jìn)行了審計。從審計情況看，2010年，財政部、發(fā)展改革委等部門繼續(xù)深化體制改革和健全公共財政體系，按照突出民生領(lǐng)域、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、從嚴(yán)控制新開工項目等原則合理安排財政支出的規(guī)模和節(jié)奏，財政的宏觀調(diào)控和保障作用進(jìn)一步加強(qiáng)；堅持依法理財，嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)基本支出定員定額管理和項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，開展重大項目預(yù)算評審和節(jié)能評估，75個中央部門向社會公開了部門預(yù)算，預(yù)算約束和財務(wù)管理水平進(jìn)一步提高。但審計也發(fā)現(xiàn)，中央預(yù)算管理中還存在一些需要改進(jìn)的問題。
    （一）部分中央支出預(yù)算編制不夠細(xì)化和準(zhǔn)確、執(zhí)行率偏低，有些預(yù)算的級次和項目在執(zhí)行中自行作了調(diào)整。
    1．部分中央本級支出預(yù)算未落實到部門。在2010年中央本級支出預(yù)算16 049億元中，有1485.75億元是財政部代編的，需要在執(zhí)行中落實到具體部門和單位；至年底，上述代編預(yù)算中有148.67億元未執(zhí)行，占10%。抽查的“物資收儲支出”、“中國疾病預(yù)防控制中心公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制專家津貼”和“駐艱苦及污染地區(qū)人員回國工作醫(yī)藥費”等3個項目在2007年至2009年代編預(yù)算均未執(zhí)行的情況下，財政部2010年繼續(xù)代編38.16億元，當(dāng)年又未執(zhí)行。
    2．中央部門歸口管理的部分本級支出預(yù)算年初到位率低。2010年，發(fā)展改革委負(fù)責(zé)分配的中央本級基建支出和科技支出預(yù)算的年初到位率，按規(guī)定應(yīng)達(dá)到75%和97%，實際僅為7.8%和47.5%。
    3．中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算未及時細(xì)化落實到省區(qū)市。在2010年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算25 606.64億元中，扣除據(jù)實結(jié)算項目后，有6536.58億元未按規(guī)定在全國人大批準(zhǔn)后的90日內(nèi)下達(dá)到地方，占25%。在執(zhí)行中，財政部又將215.67億元專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算上劃調(diào)整為中央本級支出；少數(shù)項目預(yù)算執(zhí)行率較低，如養(yǎng)殖業(yè)保險保費補(bǔ)貼預(yù)算42.95億元中，當(dāng)年僅執(zhí)行10.56億元，占25%。
    （二）部分投資計劃下達(dá)不符合規(guī)定。
    1．?dāng)U大投資專項范圍安排支出。2010年，發(fā)展改革委將松花江流域水污染防治規(guī)劃專項投資4700萬元、國家天然橡膠基地建設(shè)規(guī)劃專項投資2100萬元，安排給了規(guī)劃外的項目。
    2．少數(shù)投資計劃下達(dá)程序不規(guī)范。2010年，發(fā)展改革委向?qū)ｍ椧?guī)劃未編制或未得到批復(fù)的3個專項、初步設(shè)計未得到批復(fù)的5個項目，下達(dá)投資計劃29.96億元；未按規(guī)定批復(fù)資金申請報告，直接下達(dá)城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及污水管網(wǎng)工程投資計劃，造成實際補(bǔ)助比例不一、個別項目投資多次調(diào)整等問題。
    3．未按建設(shè)進(jìn)度下達(dá)貼息補(bǔ)助。中央預(yù)算內(nèi)投資貼息補(bǔ)助原則上應(yīng)按項目的建設(shè)進(jìn)度和貸款的實際發(fā)生額分期安排，但國家能源局2010年安排煤炭產(chǎn)業(yè)升級改造項目貼息補(bǔ)助時，直接一次性下達(dá)24個項目貼息補(bǔ)助1.66億元。審計抽查其中5個項目，有3個在計劃下達(dá)前已基本完工，2個至審計時未開工，導(dǎo)致貼息補(bǔ)助4600萬元全部閑置。
    4．少量投資計劃下達(dá)滯后。在2010年中央預(yù)算內(nèi)投資計劃3926億元中，有32.59億元未按規(guī)定于10月31日前下達(dá)，影響資金及時使用。
    5．部分投資資金閑置。由于規(guī)劃編制和項目啟動晚、前期準(zhǔn)備不充分、計劃下達(dá)滯后等，至2011年3月底，發(fā)展改革委2010年下達(dá)的農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程等6個項目的中央預(yù)算內(nèi)投資117.79億元中，有92.11億元（占78%）閑置未用。
    （三）有些收支事項處理不夠規(guī)范，部分資金未及時清理安排使用。
    1．中德財政合作伙伴基金收支未納入總預(yù)算會計，而是委托中國進(jìn)出口銀行核算。至2010年底，累計收入3.05億元、支出1199.75萬元。
    2．以前年度結(jié)轉(zhuǎn)的出口退稅資金未及時清理。至2010年底，財政部采用權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)的2006年和2007年出口退稅收入指標(biāo)584.74億元已閑置3年，尚未安排使用。
    3．年初批復(fù)部門預(yù)算時未全面反映上年度國庫集中支付結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。2009年底，中央國庫集中支付財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余合計771.85億元，財政部2010年3月批復(fù)部門預(yù)算時僅列入248.65億元，其余直到4月份才下達(dá)給部門。
    4．無線電頻率占用費納入公共財政預(yù)算后未統(tǒng)籌安排使用。2010年，財政部對這項資源性收費繼續(xù)采用以收定支、專款專用的辦法，導(dǎo)致資金大量結(jié)余。至2010年底，無線電頻率占用費補(bǔ)助在地方累計結(jié)余20.4億元，其中當(dāng)年結(jié)余6.67億元，占當(dāng)年下達(dá)補(bǔ)助的34%。
    5．部分商業(yè)銀行賬戶應(yīng)予規(guī)范和清理。至2010年底，中央財政在商業(yè)銀行開設(shè)各類銀行賬戶31個，當(dāng)年累計收到資金5290.4億元，年末余額906.32億元。其中，有些是預(yù)算外收支賬戶，有些全年未發(fā)生收支業(yè)務(wù)。
    （四）國有資本經(jīng)營預(yù)算制度不夠完善。
    1．2011年，部分中央部門管理的企業(yè)尚未實行國有資本經(jīng)營預(yù)算管理。
    2．年初預(yù)算未細(xì)化，部分支出分配交叉重復(fù)。報全國人大審查批準(zhǔn)的440億元國有資本經(jīng)營預(yù)算，未落實到具體項目；其中120億元是財政部在國資委等上報的預(yù)算建議草案之外直接代編和進(jìn)行分配的，部分支出方向與另320億元預(yù)算安排交叉重復(fù)。
    3．國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的撥付主要集中在11月和12月，其中140.57億元是12月20日后才撥付的，占支出預(yù)算的32%。
    （五）政府性基金預(yù)算管理不夠規(guī)范。
    1．部分支出預(yù)算未落實到具體項目。由于基金項目的儲備不足，財政部2010年下達(dá)到部門的基金預(yù)算有84.87億元未落實到項目；部分支出指標(biāo)至年底尚未下達(dá)，如新增建設(shè)用地土地有償使用費、文化事業(yè)建設(shè)費、中央水利建設(shè)基金的支出指標(biāo)僅分別下達(dá)51%、45%和44%。由此形成2010年底基金結(jié)轉(zhuǎn)790.16億元，占當(dāng)年基金收入3806.91億元的21%。
    2．在公共財政預(yù)算中安排與基金預(yù)算內(nèi)容相近的支出。政府性基金預(yù)算實行“以收定支、專款專用、收支平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，但財政部在彩票公益金和旅游發(fā)展基金已安排體育總局、旅游局有關(guān)項目資金5092萬元的情況下，又從公共財政預(yù)算中為其安排內(nèi)容相近、用途相似的預(yù)算4.25億元，其中旅游局的兩個項目年底結(jié)余1001.56萬元，占其預(yù)算的47%。
    3．少數(shù)基金管理使用和設(shè)置不夠規(guī)范。具體是：未及時將交通運(yùn)輸部、貿(mào)促會等部門的4.89億元基金收入征繳入庫；交通運(yùn)輸部收取的船舶港務(wù)費和貿(mào)促會收取的貨物原產(chǎn)地證明書費、認(rèn)證費等，不符合基金特征或設(shè)立條件，未及時清理。
    （六）國債發(fā)行管理不夠嚴(yán)格。
    1．記賬式國債招投標(biāo)制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格。投標(biāo)過程中，對發(fā)行現(xiàn)場人員隨時查看投標(biāo)信息沒有嚴(yán)格限制，也缺乏出入登記、通訊屏蔽等操作細(xì)則；對投標(biāo)人在出現(xiàn)通訊中斷或設(shè)備故障時采用的應(yīng)急投標(biāo)方式，未制定應(yīng)急投標(biāo)書送達(dá)時間的確認(rèn)辦法，不能有效防止超過投標(biāo)截止期或要件不合規(guī)的應(yīng)急投標(biāo)書被違規(guī)錄入。上述問題給個別工作人員泄露投標(biāo)信息，并惡意采用應(yīng)急投標(biāo)等方式低價中標(biāo)提供了可乘之機(jī)。審計抽查發(fā)現(xiàn)，2007年至2010年，有104份未經(jīng)人民銀行觀察員簽字認(rèn)可、無密押或密押不符以及超過投標(biāo)截止期等的應(yīng)急投標(biāo)書被違規(guī)錄入，中標(biāo)國債面值808.8億元，購買價格比正常投標(biāo)明顯偏低。
    2．財政部2010年在增補(bǔ)記賬式國債承銷團(tuán)成員過程中，存在受理逾期申請材料、未按規(guī)定充分征求相關(guān)單位意見、未書面告知申請人享有的權(quán)利、對承銷團(tuán)成員資格審查不嚴(yán)等問題。
    3．電子式儲蓄國債面向個人投資者銷售的政策目標(biāo)落實不到位。在2010年發(fā)行的1296.27億元電子式儲蓄國債中，有705.16億元（占54%）最終由40家承銷銀行持有，與此類國債重在培育個人投資者市場的政策目標(biāo)不盡相符；相比發(fā)行記賬式國債，增加籌資成本約23.55億元。
    對上述問題，財政部、發(fā)展改革委等部門正在逐項研究制定整改措施。
    此外，在審計財政部編制2010年中央決算草案情況時發(fā)現(xiàn)，未及時清理以前年度已取消的煙草專營利潤、國有土地有償使用基金、政府住房基金、水運(yùn)客貨附加費等4.52億元；在向全國人大報告中央預(yù)算執(zhí)行情況時，將用工商銀行上繳利潤中的22.05億元安排的補(bǔ)充社保基金支出錯列在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中。審計期間，財政部整改了上述兩個問題，將4.52億元結(jié)余反映在中央政府性基金決算草案中，將22.05億元轉(zhuǎn)列為公共財政支出。
    二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
    此次共審計54個中央部門，延伸審計467個所屬單位。2010年，54個部門財政性資金支出預(yù)算為5382.02億元，審計1708.15億元，占32%。審計結(jié)果表明，這些部門預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，財政撥款預(yù)算執(zhí)行率平均比上年提高6個百分點，統(tǒng)籌消化結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金423.56億元；嚴(yán)格控制和壓縮公用經(jīng)費支出，53個部門公用經(jīng)費支出控制在預(yù)算內(nèi)，34個部門在統(tǒng)一壓縮的基礎(chǔ)上將公用經(jīng)費支出再壓縮5%以上；本級預(yù)算管理的規(guī)范和透明程度不斷提高，25個部門制定和修訂預(yù)算管理相關(guān)制度240項。但審計也發(fā)現(xiàn)，一些部門預(yù)算執(zhí)行不夠到位，部門本級與所屬單位間預(yù)算管理水平和財務(wù)基礎(chǔ)工作發(fā)展不平衡，內(nèi)部管理和內(nèi)部控制需進(jìn)一步加強(qiáng)。
    （一）項目支出預(yù)算編制不夠完整和具體，一些部門本級預(yù)算未完全執(zhí)行到位。由于部門年度工作計劃與預(yù)算安排不夠銜接，項目儲備和前期準(zhǔn)備與預(yù)算編制要求不盡適應(yīng)，54個部門2010年初編列項目支出預(yù)算2779.27億元；中央財政在執(zhí)行中追加995.55億元，相當(dāng)于年初預(yù)算的36%。在年初編制的項目支出預(yù)算中，11個部門本級的106.76億元未落實到具體單位和項目，有2.92億元至年底仍未細(xì)化。一些部門本級預(yù)算執(zhí)行也不夠嚴(yán)格，其中：5個部門本級自行調(diào)整了2.74億元項目預(yù)算安排；32個部門本級以撥作支、虛列支出、在項目或預(yù)算科目之間調(diào)劑使用資金5.81億元。此外，20個部門本級還存在未按規(guī)定征繳非稅收入、資產(chǎn)核算不規(guī)范等問題金額4.51億元。
    （二）一些部門監(jiān)管不嚴(yán)，加之事業(yè)單位改革尚未到位，部分部門所屬單位違反財經(jīng)制度問題比較突出。此次審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題有80%以上發(fā)生在所屬二三級單位，涉及金額49.3億元。
    一是預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格和規(guī)范，主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準(zhǔn)改變部分預(yù)算資金用途、虛列支出或以撥作支等。其中：210個所屬單位未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)大開支范圍等10.26億元；33個所屬單位采取虛列支出、以撥作支等方式，將1.51億元預(yù)算資金列支后撥付給下級單位或項目承擔(dān)單位；13個所屬單位采取重復(fù)申報項目、多報在編人數(shù)等方式，多申領(lǐng)財政資金0.3億元。
    二是私存私放資金設(shè)立“小金庫”問題仍然存在。2009年以來，各部門深入開展了“小金庫”專項治理活動，但此次審計發(fā)現(xiàn)，82個所屬單位采取截留收入、虛列支出等方式，套取和私存私放資金4.14億元，主要用于發(fā)放獎金、補(bǔ)貼等。
    三是收入和資產(chǎn)管理存在一些薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在非稅收入征繳、資產(chǎn)核算和出租出借等方面。其中：80個所屬單位未按規(guī)定征繳非稅收入3.09億元，違規(guī)收費3.68億元；52個所屬單位違規(guī)出租出借資產(chǎn)、委托理財以及資產(chǎn)入賬不及時等，涉及金額18.75億元；39個所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定，有的是為加快采購進(jìn)度規(guī)避集中采購，有的是執(zhí)行政府采購政策和程序不規(guī)范，涉及采購資金7.57億元。
    （三）部分科技經(jīng)費使用和管理不夠規(guī)范，研究成果存在多頭充抵問題。至2010年底，審計抽查的8個科技重大專項2246個課題中，有74.68億元課題經(jīng)費結(jié)存在承擔(dān)單位，占這些課題2008年啟動以來撥款額的36%，但這些資金已列入牽頭部門決算支出，影響核算的真實性；抽查133個國家科技支撐計劃項目發(fā)現(xiàn)，由于科技成果審核把關(guān)不嚴(yán)、不同科技計劃間信息缺乏共享，在這些項目取得的2775項專利、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等成果中，有547項（占19%）申請或取得時間早于項目的立項時間，或是發(fā)明人與課題組成員不一致。
    （四）一些部門決算草案編報不夠準(zhǔn)確。對部門決算草案的審計發(fā)現(xiàn)，40個部門賬務(wù)處理不規(guī)范，部分收入、支出、結(jié)余和資產(chǎn)反映不夠準(zhǔn)確，涉及金額22.44億元，占審計資金總量的0.62%。對其中7.53億元的問題，相關(guān)部門在審計過程中已調(diào)整賬目和報表；對其他問題，審計長已簽署意見，要求予以糾正。
    目前，相關(guān)部門已追回或歸還資金9.06億元，采取收回賬外資產(chǎn)、調(diào)整會計賬目等方式整改問題金額13.06億元。
    三、財政轉(zhuǎn)移支付審計情況
    為摸清財政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行情況，審計署組織對中央轉(zhuǎn)移支付管理和分配情況進(jìn)行了審計，并重點抽查了18個省的90個縣。從審計情況看，2010年，中央財政安排轉(zhuǎn)移支付2.73萬億元，是1994年的11.45倍，保障了中央重大戰(zhàn)略決策的落實，為推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了資金支持。但隨著中央財政收入規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付總量的大幅增長，財政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理的問題逐漸在財政運(yùn)行中顯現(xiàn)出來，亟待研究解決。
    一是轉(zhuǎn)移支付在財政支出中占比較高。由于現(xiàn)行財政體制還不夠完善，地方政府的財權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求，主要通過上下級政府間轉(zhuǎn)移支付來解決，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付在財政支出中占比較高。2010年，中央財政支出的56%是對地方的轉(zhuǎn)移支付；審計的90個縣財政支出2630.50億元中，上級轉(zhuǎn)移支付占46%，其中50個中西部縣占比達(dá)71%。轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財政體制的修正補(bǔ)充機(jī)制，變成了對基層政府進(jìn)行財力分配的主導(dǎo)機(jī)制。
    二是專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高。2010年，在中央轉(zhuǎn)移支付總額2.73萬億元中，專項轉(zhuǎn)移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉(zhuǎn)移支付是有規(guī)定用途的，這一比例雖然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3個百分點。
    三是部分專項資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配。按現(xiàn)行辦法，有些用途類似的專項資金，涉及多個管理部門和多個項目。由于監(jiān)管未形成合力，加之資金撥付鏈條長，此次審計的90個縣發(fā)現(xiàn)多頭申報、套取和挪用財政資金等問題金額3.32億元。此外，至2010年底，90個縣專項轉(zhuǎn)移支付總額的20%計116.27億元，未及時安排使用。
    四是上級轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算。2010年，審計的90個縣預(yù)算編報的轉(zhuǎn)移支付，僅為實際數(shù)的50%，其中30個縣未編報專項轉(zhuǎn)移支付。造成上述問題的主要原因是，地方預(yù)算編報時間早于全國人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時間，地方政府在編制預(yù)算時，上級沒有及時把轉(zhuǎn)移支付預(yù)算分解到地區(qū)和項目，提前告知的預(yù)計數(shù)與實際結(jié)果差距也較大。
    針對上述問題，財政部正在研究完善制度；相關(guān)地方采取收回擠占挪用資金、完善制度規(guī)定、辦理項目調(diào)整審批程序等措施，已整改問題金額1.32億元。
    四、國稅征管審計情況
    近年來，各級國稅部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策，堅持依法組織收入，不斷加強(qiáng)稅源管理、辦稅服務(wù)和納稅評估，較好地完成了收入任務(wù)。此次審計的18個省區(qū)市國稅部門2010年組織稅收2.69萬億元，比上年增長16%。但審計也發(fā)現(xiàn)，一些國稅部門存在違規(guī)減免、征管不嚴(yán)導(dǎo)致稅款流失等問題。
    一是部分涉稅審批事項不合規(guī)。其中：稅務(wù)總局個別司2009年至2010年，以非正式公文“司便函”的形式，批準(zhǔn)對企業(yè)超過認(rèn)證期限的增值稅發(fā)票進(jìn)項稅款17.29億元予以抵扣；12個省的國稅部門違規(guī)批準(zhǔn)稅前扣除和減免稅優(yōu)惠等，造成稅款流失25.78億元；9個省有關(guān)部門將17戶不符合條件的企業(yè)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，使其享受稅收優(yōu)惠26.65億元。
    二是納稅審核和發(fā)票管理不嚴(yán)格。其中：10個區(qū)縣級國稅局為沒有真實貿(mào)易背景的小規(guī)模納稅人代開發(fā)票1萬多份，15戶從事礦產(chǎn)買賣、廢舊物資回收和軟件生產(chǎn)等業(yè)務(wù)的企業(yè)虛開發(fā)票或使用不規(guī)范發(fā)票，導(dǎo)致稅款流失共計14.33億元；73個國稅局對99戶企業(yè)的納稅申報審核不嚴(yán)，少征企業(yè)所得稅8.27億元。
    三是有的地方存在人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度的問題。2009年至2010年，有62個國稅局通過違規(guī)批準(zhǔn)緩繳、少預(yù)繳、以誤收名義退稅等方式，當(dāng)期少征287戶企業(yè)稅款263.01億元；有103個國稅局通過違規(guī)提前征收、多預(yù)繳、不退多繳稅款等方式，向397戶企業(yè)跨年度提前征稅33.57億元。
    審計指出上述問題后，稅務(wù)總局和有關(guān)國稅局正在采取措施，抓緊糾正違規(guī)問題，并完善相關(guān)制度。
    五、地方政府性債務(wù)審計情況
    按照國務(wù)院的部署和要求，審計署組織全國審計機(jī)關(guān)4萬多人，以“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”為原則，對全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25 590個政府部門和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺公司、54 061個其他單位、373 805個項目和1 873 683筆債務(wù)進(jìn)行了審計。審計的重點是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，同時對債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)也進(jìn)行了審計。審計結(jié)果表明，我國地方政府性債務(wù)最早發(fā)生在1979年，到1996年全國所有省級政府（含計劃單列市，下同）、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務(wù)。截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107 174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的67 109.51億元，占62.62%；擔(dān)保責(zé)任的23 369.74億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的16 695.66億元，占15.58%。在這些債務(wù)余額中，有51.15%共計54 816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的。
    從審計情況看，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率即債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)后債務(wù)率為70.45%。審計結(jié)果表明，地方政府性債務(wù)為彌補(bǔ)地方財力不足、推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。一是為應(yīng)對危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。在應(yīng)對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機(jī)中，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券，地方政府通過融資平臺公司等方式籌集資金，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持。汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級政府籌措債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建，推動了災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實施。二是為推動民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。至2010年底，地方政府性債務(wù)余額投入教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域13 753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域4016.02億元。三是為保障經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。在2010年底已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施以及土地收儲、能源建設(shè)69 675.72億元，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有利于為“十二五”及今后一段時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增強(qiáng)后勁。
    審計也發(fā)現(xiàn)，地方政府性債務(wù)的舉借和管理等方面還存在一些問題，亟需研究和規(guī)范。
    一是地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理。由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對業(yè)已存在的舉債行為缺乏規(guī)范，大多數(shù)地方政府通過融資平臺公司等變相舉債，有的甚至違規(guī)擔(dān)?；蛑苯优e債。審計發(fā)現(xiàn)，7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，2010年在國務(wù)院明令禁止政府擔(dān)保的情況下，違規(guī)為464.75億元債務(wù)提供了擔(dān)保；部分融資平臺公司等單位采取虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價值等方式違規(guī)取得債務(wù)資金731.53億元。由于個別地方舉債存在一定的盲目性、項目準(zhǔn)備不充分等，2008年及以前年度舉借的債務(wù)中，有1319.80億元至2010年底尚未支出，當(dāng)年財政資金為此支付利息67.74億元；還有351億元債務(wù)資金被投向資本市場、房地產(chǎn)和“兩高一?！保ǜ吣芎?、高污染、產(chǎn)能過剩）項目。
    二是部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險隱患。從地區(qū)看，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。而且，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。從行業(yè)看，高速公路、地方所屬普通高校和醫(yī)院90%以上的債務(wù)余額為擔(dān)保債務(wù)或救助債務(wù)，借新還舊率較高。2010年，全國高速公路債務(wù)的借新還舊率為54.64%，有387所高校和230家醫(yī)院的借新還舊率超過了50%，還有95所高校和575家醫(yī)院存在逾期債務(wù)57.6億元，為此一些地方已安排441.38億元財政資金來償債。
    三是地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。至2010年底，全國省、市、縣三級政府設(shè)立融資平臺公司6576家，有3個省級、29個市級、44個縣級政府分別設(shè)立10家以上。融資平臺公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元，占全國地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別占63.12%、16.38%、20.50%。部分融資平臺公司管理不規(guī)范，盈利能力和償債能力較弱，審計的6576家融資平臺公司中，有358家存在借新還舊問題，借新還舊率平均為55.20%；有148家存在逾期債務(wù)80.04億元，債務(wù)逾期率平均為16.26%；有1033家存在虛假出資、注冊資本未到位等問題，涉及金額2441.5億元。
    審計指出上述問題后，有關(guān)部門和地方正在按國務(wù)院要求，逐項制定整改措施，研究完善地方政府性債務(wù)管理制度；審計還發(fā)現(xiàn)12起涉嫌經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)案件線索，正在依法查處。
    六、重大投資項目審計情況
    為保障中央重大投資項目順利推進(jìn)，審計署組織對京滬高鐵、西氣東輸二線工程繼續(xù)進(jìn)行跟蹤審計，對406個擴(kuò)內(nèi)需項目、76個支線機(jī)場、247個糧油倉儲設(shè)施的建設(shè)管理情況進(jìn)行了審計和調(diào)查。從審計和調(diào)查情況看，相關(guān)部門和地方能夠貫徹落實國家政策要求，安排和實施政府投資項目，加強(qiáng)項目建設(shè)的組織和管理，工程進(jìn)展總體順利。但在招投標(biāo)、投資控制和相關(guān)政策落實等方面仍存在一些比較突出的問題。
    一是部分項目在工程施工、材料采購等方面違背國家招投標(biāo)規(guī)定，有的甚至非法轉(zhuǎn)分包。京滬高鐵建設(shè)中，合同金額44.46億元的施工、監(jiān)理和咨詢等項目尚未招標(biāo)，相關(guān)公司就已進(jìn)場開展工作。西氣東輸二線工程建設(shè)中，有45.01億元管道和站場施工、2.33億元設(shè)備材料采購的招標(biāo)不規(guī)范，分別占抽查施工、材料采購合同總額的72%和12%。76個支線機(jī)場建設(shè)中，有23個機(jī)場共計19.38億元的359項合同未按規(guī)定公開招標(biāo)，占抽查合同總數(shù)的20%。
    二是部分項目建設(shè)過程中，存在投資控制不嚴(yán)、建設(shè)進(jìn)度滯后等問題。投資控制方面，主要是物資采購和工程款結(jié)算審核不嚴(yán)等增加投資15.12億元，虛假申報、多頭申報、擠占挪用或違規(guī)使用建設(shè)資金11.63億元，以假發(fā)票或“白條”入賬4.65億元。建設(shè)進(jìn)度方面，有170個糧油倉儲設(shè)施項目未能如期于2010年底建成，占應(yīng)建成數(shù)的78%，造成中央補(bǔ)助2.56億元滯留或閑置。
    三是部分地方征地拆遷和環(huán)境保護(hù)措施落實不到位。其中：18個擴(kuò)內(nèi)需項目違規(guī)占地8256畝，包括耕地2753畝；30個擴(kuò)內(nèi)需項目、25個支線機(jī)場存在未經(jīng)環(huán)評審批即開工、未經(jīng)環(huán)評驗收即運(yùn)行或未按設(shè)計要求建設(shè)環(huán)保設(shè)施等問題。
    針對審計指出的問題，相關(guān)部門和地方制定了整改方案，糾正違規(guī)問題，完善了招投標(biāo)、監(jiān)理和征地拆遷等方面制度，11個擴(kuò)內(nèi)需項目和9個機(jī)場補(bǔ)辦了征地審批、環(huán)評等手續(xù)。
    七、重大自然災(zāi)害救災(zāi)資金物資及災(zāi)后重建跟蹤審計情況
    2010年以來，審計署和地方審計機(jī)關(guān)共組織7000多人，對汶川、玉樹地震1.77萬個災(zāi)后重建項目和舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)資金物資使用管理情況進(jìn)行了跟蹤審計。審計結(jié)果表明，按照國務(wù)院提出的救災(zāi)和災(zāi)后重建目標(biāo)和要求，有關(guān)部門和地方密切配合、全力推進(jìn)，救災(zāi)和災(zāi)后重建工作取得較好成效，項目建設(shè)和資金管理也比較嚴(yán)格。
    （一）汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建項目跟蹤審計情況。至2010年底，中央財政累計籌集3033億元重建基金，累計下?lián)?986.70億元；3省災(zāi)后重建已完工3.94萬個項目，完成投資8672.16億元，約占規(guī)劃數(shù)的90%。跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，有80個項目存在審批手續(xù)不齊全、未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題；有21個單位和個人擠占挪用、轉(zhuǎn)移和套取重建資金14.16億元，主要用于規(guī)劃外項目建設(shè)等。審計指出上述問題后，相關(guān)地方和單位已收回資金4.13億元，節(jié)約資金和挽回?fù)p失4.94億元，加快了77個項目的建設(shè)進(jìn)度，改進(jìn)了258個項目的質(zhì)量管理，并建立健全規(guī)章制度130項。
    （二）玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況。至2010年10月，青海省本級共收到重建資金183.1億元，撥付75.2億元；完成投資36.2億元，約占規(guī)劃數(shù)的11%。跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，有24.92億元社會捐贈資金尚未明確到具體項目；有95個重建項目存在可研報告或概算未及時批復(fù)、施工圖未及時審定等問題，部分項目監(jiān)理工作也不到位。審計指出上述問題后，有關(guān)地方已將捐贈資金明確到具體項目，完善了資金撥付和管理制度，并加強(qiáng)了前期準(zhǔn)備和質(zhì)量監(jiān)督等工作。
    （三）舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)資金物資審計情況。至2010年底，全國安排和接收救災(zāi)資金物資共計17.57億元，包括中央財政下達(dá)6億元、甘肅省財政安排0.3億元、社會捐贈11.27億元；已撥付5.52億元用于應(yīng)急搶險以及災(zāi)民安置；結(jié)存12.05億元。救災(zāi)資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況總體較好，審計未發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題。
    八、重大民生資金和項目審計情況
    為促進(jìn)民生相關(guān)政策措施貫徹落實，重點對新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府投資保障性住房、財政就業(yè)補(bǔ)助等資金和項目進(jìn)行了審計和調(diào)查。
    （一）審計調(diào)查9個省區(qū)45個縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金和相關(guān)政策落實情況表明，建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新農(nóng)合制度目標(biāo)基本實現(xiàn)，至2010年6月底，45個縣新農(nóng)合覆蓋面達(dá)95%，籌資水平由2009年的人均100元提高到150元，緩解了農(nóng)民治病就醫(yī)困難。審計調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，一些地方和單位存在擠占挪用新農(nóng)合資金的問題，其中：5個縣的有關(guān)部門挪用新農(nóng)合資金2738.18萬元，用于發(fā)放企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險金等；6個縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)虛報參合人數(shù)4925人，套取財政補(bǔ)助37.30萬元；14個縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核把關(guān)不嚴(yán)，擅自擴(kuò)大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)，向8118人多支付新農(nóng)合補(bǔ)償487.80萬元，還有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院利用虛假病歷等獲取補(bǔ)償56.78萬元。審計指出上述問題后，相關(guān)地方已歸還、收回資金2752.78萬元，處理了10名責(zé)任人員。
    （二）對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的審計，重點抽查了9個省區(qū)的12項資金和388個農(nóng)田水利建設(shè)項目。2010年，中央財政投入9個省區(qū)的12項重點資金比上年增長55%，帶動地方配套及農(nóng)民自籌資金增長47%，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了防災(zāi)減災(zāi)能力。審計發(fā)現(xiàn)，由于部分項目投資下達(dá)較晚，有的前期準(zhǔn)備不夠充分，至2011年1月底，2009年至2010年千億斤糧食專項涉及的379個項目中，有376個尚未開工，中央專項資金有38.98億元閑置在縣級財政或項目管理單位。此外，22個縣的44個項目籌資投勞不到位1.05億元，一些單位還將2.09億元專項資金用于出借、償還世行貸款等。審計指出上述問題后，有關(guān)地方加快了項目建設(shè)進(jìn)度，并積極追回被套取和挪用的資金。
    （三）從審計8個省區(qū)16個城市政府投資保障性住房情況看，這些地方保障性住房建設(shè)發(fā)展迅速，2010年籌集的廉租住房資金比2008年增長1.71倍，保障總戶數(shù)增長2.09倍；開工建設(shè)公共租賃住房8.11萬套，出租2.97萬套。但一些地方保障性住房建設(shè)供地和住房管理等方面工作還不到位。16個城市中，有10個城市2010年廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地計劃未全面落實，實際少供地7335畝；4個城市保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房建設(shè)用地未按規(guī)定達(dá)到住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%；因管理辦法不完善、配套設(shè)施不健全、部門協(xié)調(diào)不力等，有4407套廉租住房被違規(guī)租售或另作他用，有4247套廉租住房分給了不符合條件的家庭，還有4428套保障性住房長期空置。此外，一些地方保障性住房資金管理也不夠嚴(yán)格，此次審計共發(fā)現(xiàn)少提取廉租住房保障資金21.49億元，多申報和挪用等問題金額0.9億元。審計指出上述問題后，有關(guān)地方已收回部分違規(guī)使用的住房和資金，并處理了相關(guān)責(zé)任人員。
    （四）從審計9個省市財政就業(yè)補(bǔ)助資金的管理和使用情況看，這些地方2010年共籌集就業(yè)資金277.96億元，各項就業(yè)扶持政策惠及988.96萬人次，通過職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹幫助302.76萬人就業(yè)。但審計也發(fā)現(xiàn)，8個省市的部分主管部門和單位違規(guī)將財政就業(yè)資金8.89億元，用于基本建設(shè)、委托理財和工作經(jīng)費等支出；7個省市的部分單位采取編造虛假材料、虛報人數(shù)和重復(fù)申請等方式，騙取就業(yè)補(bǔ)貼1857.52萬元；4個省市部分已就業(yè)、已創(chuàng)業(yè)等不符合補(bǔ)貼條件的人員違規(guī)申領(lǐng)就業(yè)補(bǔ)貼865.04萬元。審計指出上述問題后，有關(guān)地方已追回違規(guī)使用和騙取的資金1628.8萬元。
    九、資源環(huán)境審計情況
    對黃河流域水污染防治和水資源保護(hù)、城鎮(zhèn)污水垃圾處理和節(jié)能減排情況的審計結(jié)果表明，有關(guān)部門和地方高度重視環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排工作，不斷加大投入、完善制度、落實責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)取得明顯成效。但一些地方在相關(guān)政策執(zhí)行中還存在不到位、不規(guī)范的問題。
    一是水資源開發(fā)利用不規(guī)范，違規(guī)用地問題時有發(fā)生。2008年至2010年，黃河中上游6個省區(qū)的315戶用水單位共無證取水2.31億立方米、超許可量取水2.84億立方米；24個項目違規(guī)占用黃河河道1.47萬畝，用于建設(shè)開發(fā)區(qū)、休閑旅游設(shè)施等永久性建筑，對河道及行洪安全造成隱患。審計還發(fā)現(xiàn)，4個省區(qū)以化整為零、協(xié)議出讓等方式違規(guī)供地1.35萬畝，5個省市的49戶企業(yè)采取以租代征、未批先用等方式違規(guī)用地1.9萬畝。
    二是節(jié)能減排和污染防治措施落實不到位，一些地方存在“兩高一?！毙袠I(yè)擴(kuò)張問題。審計20個省區(qū)市節(jié)能減排政策執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)，186戶企業(yè)違規(guī)建設(shè)火電項目44個、鋼鐵項目143個和水泥產(chǎn)能4083萬噸，183戶企業(yè)存在應(yīng)淘汰未淘汰落后產(chǎn)能等問題。審計9個省區(qū)市的206個污水和垃圾處理項目發(fā)現(xiàn)，有114個因資金投入不足、前期工作不到位等未能按期完工。此外，審計還發(fā)現(xiàn)，一些地方少征、擠占、挪用節(jié)能減排和污染防治等專項資金24.89億元，滯留、閑置或未納入預(yù)算管理等21.46億元。
    針對審計指出的問題，相關(guān)地方已收回資金8.15億元，出臺59項加強(qiáng)內(nèi)部管理等方面制度，并處理了138名責(zé)任人員。
    十、金融機(jī)構(gòu)審計情況
    對工商銀行等5家商業(yè)銀行和中國人壽、中國人保的審計結(jié)果表明，這些金融機(jī)構(gòu)能夠貫徹落實國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合實際制定信貸投放和結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃，拓寬保險覆蓋面和服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制，有效提升了經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防控能力。但在貸款和保險業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面還存在一些值得重視的問題。
    跟蹤審計5家商業(yè)銀行新發(fā)放的3472億元貸款，發(fā)現(xiàn)違規(guī)發(fā)放和挪用貸款等問題580億元，其中向未批先建、手續(xù)不齊或資本金不到位的項目發(fā)放貸款254億元，還有部分貸款被用于還貸。抽查中國人保和中國人壽499個分支機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，均存在以虛假承保、虛假退保、虛假理賠等方式套取保險資金的問題，金額合計19.9億元；違規(guī)支付保險代理手續(xù)費7億多元，其中相當(dāng)部分是通過將直銷業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為代理業(yè)務(wù)套取的。
    審計還發(fā)現(xiàn)，小額擔(dān)保貸款政策作用發(fā)揮不明顯。由于貸款門檻高、程序多、期限短，抑制了個人和企業(yè)的貸款需求；同時，因放貸成本高、收益差、風(fēng)險大，經(jīng)辦銀行積極性也不高。2010年，抽查的9個省市小額貸款擔(dān)?；鸢凑咭?guī)定可擔(dān)保貸款160.33億元，實際擔(dān)保貸款只有37.94億元，僅占24%。
    目前，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)已糾正違規(guī)和管理不規(guī)范問題金額185億元，追回資金和補(bǔ)繳稅款8479萬元，對348名相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了問責(zé)處理，并出臺規(guī)章制度170多項。
    十一、企業(yè)審計情況
    從中國長江三峽集團(tuán)公司等14戶中央企業(yè)和4戶中央企業(yè)駐港機(jī)構(gòu)的審計情況看，這些企業(yè)能夠執(zhí)行中央決策部署，緊緊抓住經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的有利形勢，深化改革，強(qiáng)化管理，企業(yè)資產(chǎn)和收入規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，盈利能力總體上有所增強(qiáng)。但一些企業(yè)在重大決策、財務(wù)核算和內(nèi)部控制等方面還存在不夠嚴(yán)格、不夠規(guī)范的問題。
    在重大決策方面，抽查這些企業(yè)的625項決策中，有164項存在可行性研究不充分、未按規(guī)定報批、違反內(nèi)部決策程序等問題，造成損失及潛在損失34.14億元，其中44項發(fā)生在下屬單位，造成損失和潛在損失31.47億元。
    在財務(wù)核算和內(nèi)部控制方面，此次審計共發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)2009年收入不實606.39億元、利潤不實64.37億元，分別占其當(dāng)年收入、利潤總額的2%和5%。還有9戶企業(yè)通過隱瞞收入、虛列支出等轉(zhuǎn)移資金25.8億元，用于賬外發(fā)放獎金和補(bǔ)貼等。
    相關(guān)部門和企業(yè)高度重視審計指出的問題，逐項制定整改措施，已調(diào)整相關(guān)賬目，補(bǔ)繳稅款11.9億元，節(jié)約資金或挽回?fù)p失42.29億元，并建立健全業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險控制及會計核算等方面規(guī)章制度577項，處理責(zé)任人員65人。
    十二、重大違法違規(guī)問題審計情況
    在以上各項審計中，審計署共向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)案件線索139起。這些案件有三個突出特點：一是利用權(quán)力“設(shè)租”、“尋租”，或培植代理人侵吞財政資金或國有資產(chǎn)；二是利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個地區(qū)實施違法違紀(jì)行為；三是利用虛假注資、虛假項目、虛假合同和虛假票據(jù)等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。產(chǎn)生這些問題，既有一些人員法紀(jì)觀念淡漠、依法行政意識不強(qiáng)等主觀因素，也有體制轉(zhuǎn)軌時期相關(guān)制度不夠健全、執(zhí)行不夠嚴(yán)格等原因。
    一是一些單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，對決策權(quán)缺乏有效制約和監(jiān)督。有的主要負(fù)責(zé)人利用個人影響干預(yù)重大決策，或直接違規(guī)決策、插手干預(yù)招投標(biāo)等活動，為相關(guān)方面牟取不正當(dāng)利益；有的單位內(nèi)部控制薄弱，對分支機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員和重要崗位人員監(jiān)督不力，對內(nèi)部及下級單位出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題，問責(zé)不落實、不嚴(yán)格，通常大事化小、小事化了。
    二是監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全和完善，監(jiān)管合力尚未形成。從目前情況看，不同執(zhí)法部門之間甚至同一執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)管信息不共享、渠道不暢通，對跨市場、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域的監(jiān)管不到位甚至存在缺失，既增加了管理難度，也不利于防范不法分子利用信息“隔離”騙取資金等問題。
    三是市場經(jīng)濟(jì)體系不夠成熟和規(guī)范，相關(guān)法規(guī)制度也需進(jìn)一步完善。有的法規(guī)禁止性規(guī)定多，處罰規(guī)定少，實際處罰力度?。挥械拇嬖诼┒?，如現(xiàn)金管理及電子支付業(yè)務(wù)等制度，在監(jiān)控大額提現(xiàn)、識別客戶風(fēng)險，特別是對法人賬戶轉(zhuǎn)入個人賬戶提現(xiàn)等未作明確限制，個別不法人員正是利用此漏洞，在網(wǎng)上銀行或多個賬戶間將資金層層倒手、或以現(xiàn)金私下交易來實施違法違規(guī)行為的。此次審計在金融領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的32起大要案中，有19起以現(xiàn)金為主要支付手段，共提現(xiàn)7.43億元；有3件以網(wǎng)上銀行為主要支付手段，涉及資金500多億元。
    上述案件移送后，有關(guān)部門已依法查處并結(jié)案20起，其他案件正在進(jìn)一步查處中。審計署將及時向社會公告查處結(jié)果。
    對中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計中發(fā)現(xiàn)的問題，審計署依法征求了被審計單位意見，已出具審計報告、下達(dá)審計決定。各部門各單位認(rèn)真整改，目前已追回或歸還資金35.85億元，挽回或避免損失47.23億元，根據(jù)審計意見完善了1075項制度規(guī)定，有617人被追究責(zé)任。最終整改結(jié)果，國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告。
    對各部門各單位的審計結(jié)果和整改情況，審計署將依法予以公告。

    第二部分  審計意見

    一、積極推進(jìn)財政體制改革，切實理順政府間財政分配關(guān)系
    明確劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制，基本滿足地方政府履行職責(zé)所需財力。在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，切實提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，科學(xué)設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付項目，體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付在財政體制中的修正、補(bǔ)充和均衡地區(qū)間財力的功能。進(jìn)一步健全統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系，明確公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等的功能定位，完善各類預(yù)算管理制度，處理好不同預(yù)算的資金投向和支出重點，使各預(yù)算之間有機(jī)銜接。
    二、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，注重支出績效
    進(jìn)一步強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公益性和保障性領(lǐng)域的投入，加快建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。同時，加強(qiáng)財政管理，嚴(yán)格預(yù)算約束，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行的規(guī)范性，完善財政資金績效管理和考核辦法，切實提高預(yù)算執(zhí)行效果。
    三、規(guī)范地方政府舉債行為，繼續(xù)清理整頓地方政府融資平臺公司
    各地應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）要求，搞好融資平臺公司的清理規(guī)范工作。應(yīng)按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理業(yè)已形成的地方政府性債務(wù)。對競爭性項目和有經(jīng)營收益的公益性項目形成的、或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項目自身收益償還，必要時可給予適當(dāng)財政補(bǔ)貼；對無經(jīng)營收益的公益性項目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)統(tǒng)籌制定償債計劃，通過預(yù)算安排償債資金?？裳芯抠x予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報同級人大審查和批準(zhǔn)。建立全口徑債務(wù)監(jiān)管體系，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。對政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度，避免債務(wù)人責(zé)任轉(zhuǎn)化為政府救助責(zé)任。

        附件：1．已公告的單項審計結(jié)果（詳見本站“審計結(jié)果公告”欄目）
              2．尚未公告的單項審計結(jié)果（本站“審計結(jié)果公告”欄目即日公告）
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