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《2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》解讀
 
【時(shí)間:2013年06月27日】 【來源:審計(jì)署辦公廳】字號： 【大】 【中】 【小】

加大審計(jì)監(jiān)督力度著力促反腐推改革保發(fā)展
——《2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》解讀

    審計(jì)工作報(bào)告是審計(jì)工作結(jié)果的綜合反映，也是審計(jì)工作思路的集中體現(xiàn)。一年來，審計(jì)工作圍繞黨和政府工作中心，緊扣“反腐、改革、發(fā)展”目標(biāo)，依法履行職責(zé)，通過監(jiān)督檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法效益性，揭露重大違法違規(guī)問題，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)；揭示體制機(jī)制制度性問題，推動深化改革和制度創(chuàng)新；反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和服務(wù)科學(xué)發(fā)展。今年的審計(jì)工作報(bào)告體現(xiàn)了上述審計(jì)理念和工作思路以及最新審計(jì)成果，與往年相比，主要有以下特點(diǎn)：
    一、關(guān)注政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，促進(jìn)深化財(cái)政體制改革
    建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制財(cái)政體制，是理順完善政府間財(cái)政關(guān)系的第一要務(wù)。我們常說一級政府、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)，權(quán)責(zé)要匹配。從近年審計(jì)情況看，當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行和地區(qū)發(fā)展中存在的許多問題，很大程度上與政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不清，體制制度、運(yùn)行機(jī)制和管理方式不完善有關(guān)，只有用改革的辦法才能切實(shí)解決。審計(jì)一直關(guān)注這方面的工作，連續(xù)多年就深化財(cái)政體制改革提出建議。今年的審計(jì)工作報(bào)告在全面審視中央財(cái)政管理情況的基礎(chǔ)上，從政府與市場、不同層級政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系層面，深入揭示了18個省財(cái)政運(yùn)行狀況，指出政府職能范圍不清晰，一些地方政府越位與缺位并存等現(xiàn)象；政府間事權(quán)劃分不明確，各級政府支出交叉重疊；政府間財(cái)權(quán)財(cái)權(quán)劃分不合理，地方政府缺乏收入及預(yù)算自主權(quán)；轉(zhuǎn)移支付制度不完善，“兩個比重”過高，資金多頭分配、使用分散、層層結(jié)存等問題。針對這些問題，提出“合理劃分各級政府間事權(quán)”、“按稅種的經(jīng)濟(jì)屬性劃分中央與地方收入，充實(shí)地方稅體系”、“制定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付分類標(biāo)準(zhǔn)，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”等建議，著力推進(jìn)健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。
    二、關(guān)注預(yù)算管理的完整性和規(guī)范性，推動健全政府預(yù)算體系
    統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系是強(qiáng)化財(cái)政管理的基礎(chǔ)。近年來，審計(jì)以推進(jìn)全口徑預(yù)算管理為目標(biāo)，注重揭示和反映預(yù)算管理完整性方面存在的問題，推動政府全部收支納入預(yù)算。今年的審計(jì)工作報(bào)告沿著預(yù)算編制、資金分配、政策實(shí)施、預(yù)算執(zhí)行與決算草案的鏈條，深入分析審計(jì)情況，力求使審計(jì)結(jié)論形成總體概念，并發(fā)揮導(dǎo)向作用，積極推進(jìn)政府預(yù)算體系的統(tǒng)一完整和預(yù)算管理的規(guī)范科學(xué)，促進(jìn)建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度。如在中央財(cái)政管理方面，報(bào)告指出：從預(yù)算編報(bào)范圍看，部分事項(xiàng)列報(bào)不規(guī)范，國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍不完整，有34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入抽查的省本級年初預(yù)算等；從預(yù)算編制方式看，“打捆”預(yù)算、代編預(yù)算仍大量存在，部分投資安排給不符合條件的單位或項(xiàng)目，采取以收定支方式編制的基金預(yù)算與實(shí)際支出差異較大，國有資本經(jīng)營預(yù)算未充分體現(xiàn)政策要求等；從預(yù)算編制機(jī)構(gòu)看，有的專項(xiàng)資金切塊后由不同部門多頭分配，有的項(xiàng)目由同一部門內(nèi)部不同司局重復(fù)安排投資等；從預(yù)算執(zhí)行情況看，未按程序下達(dá)計(jì)劃，預(yù)算級次上劃下劃變動較多，有的事項(xiàng)未如實(shí)向全國人大報(bào)告；從決算草案編制看，內(nèi)容不夠完整、細(xì)化，未反映國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)及負(fù)債情況，未分科目、分級次列報(bào)預(yù)算變更情況等；從財(cái)政基礎(chǔ)管理看，地方財(cái)政專戶開設(shè)過多、國庫現(xiàn)金管理不到位等。在預(yù)算體系內(nèi)各類預(yù)算間關(guān)系方面，報(bào)告首次從公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算三本預(yù)算的功能定位上分析，揭示出功能界定不清晰，彼此交差安排資金等突出問題。在中央部門預(yù)算管理方面，相關(guān)預(yù)算制度與實(shí)際不適應(yīng)，有的支出范圍不清、標(biāo)準(zhǔn)不完善，預(yù)算約束作用不強(qiáng)，對中央預(yù)算單位是否實(shí)行部門預(yù)算管理也缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)等。以上問題都影響了國家預(yù)算體系的統(tǒng)一完整，也制約了政府的預(yù)算管理權(quán)和人大的監(jiān)督權(quán)，為此報(bào)告提出了“加快健全統(tǒng)一規(guī)范的政府預(yù)算體系”、“逐步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”、“健全基本支出定員定額和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)”等建議。
    三、關(guān)注財(cái)政資金使用績效，促進(jìn)提高政府行政效能
    績效管理是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，是建設(shè)效能政府和儉樸政府的重要保障。在財(cái)政收入高速增長的勢頭放緩，民生等剛性支出不斷增長，財(cái)政收支矛盾凸顯的情況下，將有限的資金用到“刀刃”上就更顯必要。今年的審計(jì)工作報(bào)告將績效理念貫穿始終。從財(cái)政資金的使用效率看，報(bào)告指出“中央本級財(cái)政資金閑置較多”，未形成有效需求。如公共財(cái)政預(yù)算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購置稅就結(jié)余37.7億元，還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)396.4億元；基金預(yù)算中，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等3項(xiàng)基金連年結(jié)轉(zhuǎn)余額累計(jì)339.24億元，電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金當(dāng)年收入7.69億元、年底結(jié)余7.28億元；國有資本經(jīng)營預(yù)算中，82%的資金10月份以后才下?lián)苡绊懏?dāng)年執(zhí)行等。地方財(cái)政資金閑置也較多，抽查的18個省本級財(cái)政專戶存款余額相當(dāng)于其國庫存款的44%。從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度看，重分配輕管理，重投入輕效果，部分項(xiàng)目未達(dá)預(yù)期效果，預(yù)算績效不高。如審計(jì)首次從財(cái)政科目入手，把能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目中央轉(zhuǎn)移支付，從預(yù)算編制到執(zhí)行再到執(zhí)行結(jié)果，由上而下跟蹤檢查，分析績效，評價(jià)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，最終發(fā)現(xiàn)抽查的18個省中，這些?？钣?2%結(jié)存在各級財(cái)政或主管部門，撥付到項(xiàng)目單位的有近2%被虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用，抽查的項(xiàng)目中有23%實(shí)施進(jìn)度慢或建成后未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。從行政成本的制度效果看，報(bào)告反映會議費(fèi)和因公出國（境）費(fèi)預(yù)算管理不很嚴(yán)格，存在一定鋪張浪費(fèi)。如一些部門未經(jīng)批準(zhǔn)或計(jì)劃外召開會議，擴(kuò)大支出范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)，有的還轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用或擠占其他支出；部分出國（境）團(tuán)組行程及經(jīng)費(fèi)使用不合規(guī)，無預(yù)算、超預(yù)算或超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍列支費(fèi)用。從績效評價(jià)開展情況看，報(bào)告指出績效評價(jià)覆蓋面較低，“2012年中央部門開展績效評價(jià)的項(xiàng)目資金僅占部門項(xiàng)目預(yù)算的1.5%”，這充分說明當(dāng)前預(yù)算績效考核結(jié)果導(dǎo)向和激勵約束力偏弱。針對這些問題，報(bào)告從“優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)”、“提高財(cái)政資金使用績效”等方面提出了具體建議。
    四、關(guān)注保障和改善民生，促進(jìn)公平正義和社會事業(yè)發(fā)展
    近年來，各級政府民生投入不斷加大，對民生項(xiàng)目和民生資金的監(jiān)督也在不斷強(qiáng)化。今年的審計(jì)工作報(bào)告突出了兩個方面：一是著力揭示惠民富民強(qiáng)民政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。在全國保障性安居工程跟蹤審計(jì)中，反映“有1.83萬套住房被代建企業(yè)等違規(guī)出售，還有5333套被用于周轉(zhuǎn)或出租等。抽查的保障對象中，11.97萬戶的收入財(cái)產(chǎn)等超標(biāo)或重復(fù)享受保障”等；在農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整審計(jì)調(diào)查中，揭示出部分學(xué)校撤并后，“270個西部縣小學(xué)平均服務(wù)半徑增至6.09公里、增加59%”，“抽查的學(xué)校僅7%配備了校車，寄宿需求僅能滿足84%”。二是著力揭示交通等社會事業(yè)建設(shè)推進(jìn)情況。在高速公路建設(shè)審計(jì)中，突出反映“由于缺乏充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一些高速公路省際銜接路段建設(shè)滯后，影響路網(wǎng)干線如期貫通；部分項(xiàng)目規(guī)劃未考慮土地約束”等問題；在區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)調(diào)查中，主要指出“有12個地方交通項(xiàng)目與國家規(guī)劃銜接不到位，個別區(qū)域跨界道路10車道與4車道對接，城鄉(xiāng)間路網(wǎng)密度相差也較大”等問題。通過以上揭示和分析，為有關(guān)部門決策和管理提供重要參考。
    五、關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全
    面對嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，審計(jì)中更加關(guān)注財(cái)政、金融運(yùn)行情況以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策措施的落實(shí)情況。今年的審計(jì)工作報(bào)告從三個方面對這些問題作了揭示：一是跟蹤監(jiān)督地方政府性債務(wù)增長變化情況，防范潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告從新型融資手段、償債資金來源、融資平臺公司清理等層面深入揭示當(dāng)前債務(wù)管理的新情況新問題，提出“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理”的建議。二是監(jiān)督檢查宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況，促進(jìn)政令暢通。如在金融審計(jì)中，突出反映差別化信貸政策落實(shí)不到位問題；在國有企業(yè)審計(jì)中，深入揭示出一些中央骨干企業(yè)投資管理不規(guī)范，尤其是盲目跟風(fēng)投資多晶硅、風(fēng)電、煤化工等項(xiàng)目，有悖國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；在節(jié)能減排政策執(zhí)行審計(jì)中，重點(diǎn)指出一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行不到位，不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。三是密切關(guān)注發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。報(bào)告指出通過金融審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全，有的分支機(jī)構(gòu)通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量，部分信貸資金被轉(zhuǎn)入民間金融市場用于高利轉(zhuǎn)貸等，干擾正常的金融市場秩序；通過調(diào)查53戶中央骨干企業(yè)發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，不當(dāng)及違規(guī)決策時(shí)有發(fā)生，科技創(chuàng)新機(jī)制也不完善，科技投入增長總體滯后于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展等問題。對這些問題的揭示和反映，有利于推動及時(shí)堵塞漏洞、化解隱患。
    六、關(guān)注重大違法犯罪問題的新情況新特點(diǎn)，深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)
    打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和懲治腐敗是法律賦予審計(jì)監(jiān)督的重要職責(zé)。這些年來，審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞中央反腐倡廉的部署與要求，始終把查處重大違法違規(guī)問題和犯罪案件線索作為一項(xiàng)重要任務(wù)。今年的審計(jì)工作報(bào)告對175起案件線索的特征和規(guī)律進(jìn)行深入分析，得出以下四個新特點(diǎn)：一是有的利用權(quán)力設(shè)租尋租，向特定關(guān)系企業(yè)或親友輸送利益；二是有的借助內(nèi)幕或關(guān)聯(lián)交易侵權(quán)牟利，利用自身專業(yè)知識背景和掌握的內(nèi)幕信息，以表面上正常的市場交易為掩護(hù)，倒買倒賣從中牟利或向關(guān)聯(lián)方輸送利益，專業(yè)性和隱蔽性較強(qiáng)；三是有的實(shí)施方式網(wǎng)絡(luò)化，涉眾性強(qiáng)、利益鏈條長，且呈高科技化、高智能化態(tài)勢，查處難度較大；四是有的侵害公眾利益，社會影響和危害巨大。從根本上講，很多腐敗問題也是制度機(jī)制不完善造成的。通過揭示分析既有利于推動這些多發(fā)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的深化改革，又有利于警示相關(guān)監(jiān)管部門及時(shí)堵塞漏洞強(qiáng)化監(jiān)管，促進(jìn)標(biāo)本兼治和源頭反腐。
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