2013年10月22日至26日，160多個國家的587名世界審計組織成員和觀察員代表齊聚北京，召開世界審計組織第二十一屆大會。這是世界審計組織和各國最高審計機關(guān)發(fā)展史上的一件盛事和一座里程碑，對于凝聚各國最高審計機關(guān)力量和共識推動完善國家治理，乃至全球治理具有重要意義。本屆大會第一主議題是“國家審計與國家治理”，與會代表圍繞該議題開展深入研討并一致認為，國家審計是國家治理的重要組成部分，促進良好的國家治理是各國最高審計機關(guān)的重要任務(wù)和目標。這一共識為各國最高審計機關(guān)促進完善國家治理提供了依據(jù)和基本遵循。
一、“國家審計與國家治理”議題的歷史回顧
世界審計組織將“國家審計與國家治理”、“最高審計機關(guān)在維護財政政策的長期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用”，列為第二十一屆大會的主議題。其中“國家審計與國家治理”作為大會第一主議題。第一主議題的提出和確立得到了國內(nèi)外社會各界人士的廣泛認同。
2011年7月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的重要講話，高屋建瓴地提出了“審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”的重要命題。2011年9月，中國審計學(xué)會與審計署審計科研所在北京聯(lián)合召開了“國家審計與國家治理”專題研討會，來自高等院校的徐湘林、馬駿、耿建新、張立民等專家教授共30余人參加了會議。會上，各位專家教授圍繞國家審計與國家治理的關(guān)系、國家審計在國家治理中的作用和定位等問題進行了十分深入的探討。2011年9月，審計署審計科研所和中國審計學(xué)會向社會各界發(fā)出“召開國家審計與國家治理研討會”的征文通知，共計征收論文278篇，并于同年11月在南寧聯(lián)合召開了“國家審計與國家治理”研討會。審計署還將“國家審計與國家治理”作為2012年5月召開的第二屆全國審計青年論壇的議題。
“國家審計與國家治理”議題經(jīng)由中國審計署提議并能夠在國際社會產(chǎn)生廣泛共鳴，源于經(jīng)濟社會發(fā)展與各國最高審計機關(guān)歷史使命的雙重需求。隨著科技進步和全球化進程的加快，世界政治經(jīng)濟格局發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新階段。除了通脹、貧困和腐敗等問題外，人口、氣候、資源環(huán)境等成為威脅全球安全的突出問題。為應(yīng)對這些安全威脅，保障國家經(jīng)濟社會健康運行，各個國家紛紛采取措施，改進公共資源配置，改善國家治理。世界審計組織一直把推動公共部門的良好治理作為重要任務(wù)之一，制定并頒布了《良好治理指南》。2010年制定的《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011-2016）》要求展示最高審計機關(guān)的價值和作用，認為“各國最高審計機關(guān)是國家民主體制的重要支柱，在促進公共部門績效，加強良好治理、透明和問責(zé)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用”。多年來，各國最高審計機關(guān)秉承《利馬宣言》和《墨西哥宣言》的精神，致力于促進完善國家治理。
在2011年10月召開的世界審計組織理事會第62次會議上，中國審計長提議將“國家審計與國家治理”作為世界審計組織第二十一屆大會第一主議題，得到了理事會成員的一致認同。同時，世界審計組織理事會第62次會議決定由中國審計署擔(dān)任這一主議題的主席。中國審計署按照第二十一屆大會議事規(guī)則，起草了主論文并分發(fā)給各國最高審計機關(guān)，收集了各國最高審計機關(guān)的國家論文并進行研究分析，以此為基礎(chǔ)起草了研討論文。研討論文初稿完成后，在2013年5月舉行的北京宣言國際研討會上，征求了與會各國最高審計機關(guān)代表的意見。研討論文綜合了主論文的主要觀點和61個最高審計機關(guān)提交的國家論文的所有相關(guān)內(nèi)容。在第二十一屆大會上，以研討論文為基礎(chǔ)，經(jīng)過大會和分組討論，各國最高審計機關(guān)深刻體認到“國家審計與國家治理”主題的重要性，認為在世界審計組織的支持下，國家審計在國家治理和全球治理中發(fā)揮著重要作用。
二、“國家審計與國家治理”是《北京宣言》的核心組成部分
縱觀世界審計組織成立60年來召開的21次大會，共大會繪就了18份共識和3份宣言。宣言規(guī)定了各國最高審計機關(guān)履行審計使命需要恪守的基本原則和理念，明確了審計工作的未來發(fā)展方向，是世界審計組織發(fā)展史上的里程碑。1977年的《利馬宣言》和2007年的《墨西哥宣言》奠定了各國最高審計機關(guān)獨立性的原則。本屆大會的唯一正式成果文件《北京宣言——最高審計機關(guān)促進良治》（以下簡稱為《北京宣言》），為各國最高審計機關(guān)確立新的發(fā)展方向、任務(wù)和目標提供了指引。
從大會成果的內(nèi)容來看，《北京宣言》和《北京共識》均是大會的重要成果?！侗本┕沧R》以本屆大會通過的“國家審計與國家治理”、“最高審計機關(guān)維護財政政策可持續(xù)性”兩項主議題研討成果為主要內(nèi)容。《北京共識》在形式上作為《北京宣言》附件，在實質(zhì)上為《北京宣言》奠定了基礎(chǔ)?！侗本┬浴肪o緊圍繞“最高審計機關(guān)促進良治”這一鮮明主題，明確了國家審計是國家治理的重要組成部分，促進國家良治是各國最高審計機關(guān)的重要任務(wù)和目標。
最高審計機關(guān)促進良好的國家治理是《北京宣言》的基本要義。本屆大會的兩個主議題為“國家審計與國家治理”、“最高審計機關(guān)在維護財政政策的長期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用”，前者從理論層面探討國家審計與國家治理的關(guān)系、國家審計在完善國家治理方面的作用、面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對措施等，后者專注于探討國家審計在政府治理某一領(lǐng)域中的作用。這兩個議題雖然在探討的重點和層次上存在差異，但是精神內(nèi)核均為最高審計機關(guān)在國家健康和可持續(xù)發(fā)展中的作用，以及促進完善國家治理的方式和途徑。
三、最高審計機關(guān)促進良治的主要內(nèi)容
國家審計促進完善國家治理這一共識，為各國最高審計機關(guān)確立未來發(fā)展方向、任務(wù)和目標提供了依據(jù)和基本遵循。國家審計促進完善國家治理這一共識分為簡介、討論結(jié)果和建議三個部分。理解該共識需要把握以下幾個方面。
（一）治理的內(nèi)涵
人們對“治理”一詞有著不同的表述。被認為比較有代表性和權(quán)威性的定義是“全球治理委員會”在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告中的界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排”。當(dāng)“治理”一詞用于對國家政治狀況的分析、研究和表述時，多指國家治理。國家治理有其特性，主要表現(xiàn)在：從國家治理主體而言，包括了政府、公民、其他非政府組織等第三部門；從國家治理的機制而言，既包括政府管理協(xié)調(diào)、市場配置、公民社會自治，又包括了中央和地方、區(qū)域間的互動；從國家治理的理念而言，強調(diào)了責(zé)任、透明、民主、合法性和公平公正；從國家治理的目標而言，強調(diào)社會公平正義、和諧穩(wěn)定、國家繁榮發(fā)展和人民利益獲得保障和提高。從上述可見，國家治理就是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。良好的國家治理包括法治、高效、責(zé)任、回應(yīng)、公開透明和公民參與等關(guān)鍵要素。
（二）國家審計與國家治理之間應(yīng)是雙向互動的關(guān)系
國家審計是國家治理的重要組成部分，旨在促進責(zé)任政府的建立和完善。責(zé)任政府的實質(zhì)是建立權(quán)力和責(zé)任相匹配、對社會公眾負責(zé)的政府。實現(xiàn)對政府問責(zé)需要在國家治理體系中有健全的責(zé)任體系和監(jiān)管體系。國家審計是國家治理體系中重要的監(jiān)管體系之一，本質(zhì)上是國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，通過對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約、懲治和打擊腐敗、促進國家安全、增進和改善人民福祉，發(fā)揮自身獨有的預(yù)防、揭示和抵御功能，促進政府承擔(dān)和履行公共責(zé)任為天職，維護社會公眾的利益，是推動實現(xiàn)國家良治的重要手段。
國家審計職能的有效履行有賴于良好的國家治理。國家治理這一大系統(tǒng)是國家審計運行的外部環(huán)境，良好的國家治理有助于國家審計職能的發(fā)揮。良好的國家治理應(yīng)包括健全的國家治理體系和卓越的國家治理能力。國家治理體系是治理主體管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力則是治理主體運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。國家審計作為國家治理的重要組成部分，是國家治理體系中的一種制度安排，因而治理主體需要在本國憲法或其他法律中明確審計機關(guān)的職權(quán)，為審計工作提供運行的平臺。同時，國家審計的有效運行還需要與國家治理體系相匹配的治理能力，否則憲法或其它法律賦予審計機關(guān)的職權(quán)成為擺設(shè)。
（三）以實現(xiàn)良好的國家治理為審計工作的聚焦點、著力點和落腳點
實現(xiàn)良好的國家治理，是各個國家長期以來不懈的追求。盡管各國政治制度以及審計體制雖然不盡相同，但最高審計機關(guān)致力于加強公共財政和公共管理領(lǐng)域的問責(zé)制和透明度，促進監(jiān)管機制的建立和完善，從而推動實現(xiàn)良好的國家治理定的目標是相同的。各國最高審計機關(guān)以實現(xiàn)良好的國家治理為審計工作的聚焦點、著力點和落腳點，探索國家審計促進完善國家治理的方式和途徑，并在以下方面達成共識：推動建設(shè)誠實廉潔的政府，提高政府使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性，強化公共部門的責(zé)任和透明，樹立維護民主法治的意識，維護公共利益，促進改善民生等方式，推動完善國家治理。這些共識為各國最高審計機關(guān)促進完善國家治理提供了基本遵循和依據(jù)，體現(xiàn)了世界審計組織“經(jīng)驗分享、人人共惠”的理念。
（四）適應(yīng)性變革是最高審計機關(guān)應(yīng)對挑戰(zhàn)的重要措施
各國最高審計機關(guān)一致認為，應(yīng)對措施有以下五條：以“國家審計服務(wù)國家治理”的理念為引領(lǐng)，切實履行審計職責(zé)；繼續(xù)努力使審計機關(guān)保持獨立性；為審計創(chuàng)造專業(yè)環(huán)境和條件；加強審計機關(guān)能力建設(shè)；與利益相關(guān)方進行溝通和合作。這一應(yīng)對措施可分為三個層次：一是審計機關(guān)應(yīng)保持足夠的職業(yè)敏感性，回應(yīng)利益相關(guān)方的期盼，以保證審計工作的相關(guān)性。二是加強審計機關(guān)和審計人員能力建設(shè)，應(yīng)對日益復(fù)雜的國家治理對國家審計的多樣性需求。三是加強與關(guān)鍵利益相關(guān)者的溝通與合作、促進社會公眾參與審計過程和審計結(jié)果的公布，增強審計效能。
（五）恪守審計獨立性是最高審計機關(guān)促進完善國家治理的前提
最高審計機關(guān)促進完善國家治理，是以其充分履行國家審計的監(jiān)督職能為基本前提和基礎(chǔ)。監(jiān)督職能的履行需要確保最高審計機關(guān)擁有必要的獨立性。最高審計機關(guān)只有在獨立于被審計單位且不受外來影響的情況下才能客觀有效地開展審計工作。因此，本屆大會在倡導(dǎo)各國最高審計機關(guān)促進良治的主旋律下，重申了《利馬宣言》、《墨西哥宣言》、聯(lián)合國有關(guān)最高審計機關(guān)獨立性決議所闡明獨立性在國家審計中的基本原則和地位。
（六）世界審計組織力促完善國家治理和全球治理
伴隨著國際金融危機、次貸危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機相繼爆發(fā)，全球經(jīng)濟治理的秩序和機制進入新的變革期，世界審計組織與其他國際組織一樣，也面臨著工作流程和工作方法現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。各國最高審計機關(guān)深入探討了世界審計組織在推動完善國家治理和全球治理中的作用并一致認為，世界審計組織應(yīng)指導(dǎo)和推動最高審計機關(guān)促進完善本國的國家治理，并積極參與全球治理規(guī)則的制定及治理實務(wù)，在加強財務(wù)紀律、及時發(fā)現(xiàn)并揭示經(jīng)濟風(fēng)險、打擊腐敗、維護世界經(jīng)濟平穩(wěn)運行等國際事務(wù)和全球化問題中發(fā)出聲音。
四、最高審計機關(guān)促進良治將產(chǎn)生深遠影響
國家審計促進完善國家治理共識一經(jīng)形成，將會對世界審計組織和各國最高審計機關(guān)的審計工作認知、戰(zhàn)略規(guī)劃等產(chǎn)生深遠影響。
共識是世界審計組織和各國最高審計機關(guān)，第一次站在國家治理的高度明確地表述了國家審計是國家治理的重要組成部分。盡管從歷史發(fā)展過程和各國審計實踐來看，國家審計始終是國家治理的重要組成部分，但是這種認知長期處于潛意識或無意識狀態(tài)。本屆大會達成的共識將有助于促進各國最高審計機關(guān)樹立促進完善國家治理的意識。
共識確立了各國最高審計機關(guān)的重要任務(wù)和目標。如果說《利馬宣言》宣告了一個機制的誕生，《墨西哥宣言》則是對最高審計機關(guān)獨立性的保證，本屆大會達成的共識則解決了審計機關(guān)應(yīng)該做什么以及如何做的問題。審計目標明確，才能定位好最高審計機關(guān)前進的方向；審計任務(wù)清晰，才能把握好最高審計機關(guān)奮斗的路徑。
共識將改變審計政策制定者的思維方式。對于世界審計組織和各國最高審計機關(guān)來說，最高審計機關(guān)促進良治的構(gòu)想業(yè)已提出，在本國憲法或其他法律授權(quán)范圍內(nèi)落實構(gòu)想是一種更高的能力要求。最高審計機關(guān)及其人員需要站在國家治理的角度思考組織發(fā)展戰(zhàn)略，年度審計計劃，審計項目的選擇，審計組織方式方法，審計成果的內(nèi)容、提交對象和方式，以及審計建議等。
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