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后金融危機時代的國家金融審計——在中美審計研討會上的演講

【時間:2014年10月29日】【來源:審計署】字號：【大】【中】【小】

后金融危機時代的國家金融審計——在中美審計研討會上的演講
中國審計署審計長劉家義
（2014年10月27日）

尊敬的各位嘉賓，女士們，先生們，同事們、朋友們：
    上午好！
    在秋高氣爽的金色十月里，非常高興與各位朋友相聚在美麗的南京。首先，請允許我代表中華人民共和國審計署，并以我個人的名義，對各位嘉賓、各位遠道而來出席中美審計研討會的朋友，以及各位同事和同行表示熱烈的歡迎！
    去年10月，世界審計組織第21屆大會發(fā)布的《北京宣言》指出，審計機關應加強國際和區(qū)域合作，積極發(fā)揮審計在推動完善治理中的作用，并為實現(xiàn)全球良治作出應有貢獻。為此，我和基恩.多達羅先生商議，建立中美最高審計機關會晤和研討機制。
    女士們，先生們！
    金融是經(jīng)濟的縮影，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心，金融業(yè)的正常運轉(zhuǎn)是整個經(jīng)濟社會健康運行的基礎。加強金融監(jiān)管，對于維護金融體系穩(wěn)定與安全具有重要作用。最高審計機關對金融監(jiān)管政策的制定與執(zhí)行情況進行審計，對于保障監(jiān)管政策的有效和適當、維護國家金融安全、提高金融運轉(zhuǎn)績效都具有重要作用。因此，我們把中美兩國最高審計機關首次研討的主題確定為“金融監(jiān)管政策績效審計與評估”，分享各自在金融審計方面的經(jīng)驗，深入交流研討，改進審計方式方法，提高審計能力水平，更好地發(fā)揮審計作用，共同維護世界經(jīng)濟和金融安全。下面，我就“后金融危機時代的國家金融審計”這個話題，與大家作一個交流。
    自金融活動出現(xiàn)以來，危機就如影隨行。從歐洲早期的“郁金香泡沫”和“南海泡沫”、美國1907年銀行危機和1929年大蕭條，1973-1975年由石油危機引發(fā)的經(jīng)濟金融危機，20世紀80年代的拉美債務危機，到1997年的亞洲金融危機，再到2008年的金融海嘯，金融危機就像海浪一樣，基本十年左右一個輪回，一波接著一波不斷沖擊著經(jīng)濟的堤岸。金融資本的天然逐利性、金融市場波動與經(jīng)濟運行周期的高度關聯(lián)性、銀行作為經(jīng)營信用的機構(gòu)具有的內(nèi)在脆弱性、以及經(jīng)濟社會日趨多元化發(fā)展帶來的復雜性，都是導致危機不斷爆發(fā)的深層次原因。馬歇爾計劃的主要構(gòu)建者——金德爾伯格曾經(jīng)說過：金融危機是反復出現(xiàn)，永不消亡的東西。
    從金融業(yè)發(fā)展和管理的角度看，每一次大型金融危機的爆發(fā)，不僅是對各國金融機構(gòu)的考驗，也是對金融監(jiān)管體系和監(jiān)管制度的全面檢驗。上世紀70年代以來，在金融自由化浪潮的推動下，各國普遍放松了金融監(jiān)管，減少或取消了對金融活動的管制，放寬了對各類金融機構(gòu)在業(yè)務經(jīng)營范圍上的限制，從而釋放了金融機構(gòu)的擴張動力，尤其是表外業(yè)務擴張和金融衍生產(chǎn)品爆發(fā)性增長帶來社會信用的過度創(chuàng)造，脫離了實體經(jīng)濟的發(fā)展，大幅推高了整體杠桿率，埋下了金融危機爆發(fā)的隱患。金融衍生工具本是為了規(guī)避監(jiān)管、分散和轉(zhuǎn)移個體風險而創(chuàng)造，但其過度繁榮則又集聚和累積了金融體系的整體性、系統(tǒng)性風險。隨著金融產(chǎn)品創(chuàng)新和金融業(yè)務復雜性上升，金融監(jiān)管滯后于金融發(fā)展的問題日漸突出。銀行、證券、保險等行業(yè)監(jiān)管者關注的主要是金融機構(gòu)個體層面的風險，沒有一個監(jiān)管者明確承擔跨機構(gòu)檢查并以此識別總體的系統(tǒng)性金融風險的職責。2008年金融危機的發(fā)生，再次反映出各國金融監(jiān)管機構(gòu)偏重于對單一金融機構(gòu)的監(jiān)管，而忽視金融系統(tǒng)性風險防范的問題。
    我們還要看到，隨著全球經(jīng)濟一體化和金融創(chuàng)新的推進，金融機構(gòu)之間的高度互聯(lián)性已成為現(xiàn)代金融體系的一個顯著特征。金融業(yè)的高度互聯(lián)以及金融虛擬化使得風險通過交叉持有的資產(chǎn)直接傳遞，加劇了風險的傳染速度和沖擊強度，從而帶來和迅速放大全球系統(tǒng)性風險，“蝴蝶效應”和“多米尼諾骨牌效應”更加顯著。這也是為什么盡管當前金融監(jiān)管能力和制度體系的完備程度遠遠超過20世紀初期，但2008年全球性金融危機的影響范圍廣、幅度深、持續(xù)時間長的重要原因。
    女士們，先生們！
    從中國的審計實踐來看，全球性金融危機過后，中國審計署以維護安全、推動改革、促進發(fā)展為目標，通過對金融監(jiān)管部門和金融機構(gòu)的審計，加強了對金融運行中重大違法違規(guī)問題的揭露力度，加大了對重大風險點和系統(tǒng)性金融風險的揭示力度，深化了對金融領域體制機制性問題的研究并提出相關的政策建議，更好地發(fā)揮了金融審計在揭示風險，維護金融安全，推動實現(xiàn)良好國家治理等方面的重要作用。
    一是對宏觀經(jīng)濟、金融政策落實情況實施跟蹤審計。從審計監(jiān)督公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源管理使用的績效這個角度來講，中國審計署對宏觀經(jīng)濟政策和調(diào)控措施貫徹落實情況的跟蹤審計，也是一種績效審計。從2009年開始，中國審計署連續(xù)安排對重點商業(yè)銀行新增貸款情況實施跟蹤審計，緊緊圍繞國家經(jīng)濟、金融決策部署及宏觀調(diào)控具體措施要求，深入揭示金融機構(gòu)在貫徹執(zhí)行國家貨幣信貸政策以及區(qū)域發(fā)展、支農(nóng)、節(jié)能減排、支持中小企業(yè)發(fā)展等宏觀調(diào)控措施中存在的突出問題和政策風險，促進金融機構(gòu)自覺執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策，保證政策措施落到實處。在中國全面推進深化改革時代背景下，政策落實情況的跟蹤審計是一項長期的、持續(xù)性的任務，也代表著中國國家審計發(fā)展的一個新階段。
    二是強化了對金融監(jiān)管部門和金融機構(gòu)領導人員的經(jīng)濟責任審計。2008年以來，中國審計署陸續(xù)對中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等金融監(jiān)管部門主要負責人和大型國有金融機構(gòu)法定代表人經(jīng)濟責任履行情況開展了審計，強化了對金融監(jiān)管及金融資源配置權力的制約和監(jiān)督。在審計中，以檢查金融監(jiān)管部門預算執(zhí)行、金融機構(gòu)資產(chǎn)負債損益的真實、合法、效益情況為基礎，以檢查國家宏觀經(jīng)濟政策措施的落實情況、金融資源配置權力運行情況為主線，對領導人員任職期間履行經(jīng)濟責任情況作出客觀評價，督促相關領導人員以及部門和單位更好地履行職責。
    三是將懲治腐敗、打擊犯罪作為一項重要內(nèi)容。一般而言，金融領域的違規(guī)違法問題涉及面廣、金額較大，社會影響和危害比較嚴重。金融審計始終將發(fā)現(xiàn)重大違法犯罪案件線索作為重點，發(fā)現(xiàn)了貸款詐騙、侵占挪用、非法集資、地下錢莊、利益輸送和商業(yè)賄賂等不同類型的案件線索，有力打擊了金融領域的違法犯罪活動，維護了財經(jīng)法紀和金融資產(chǎn)安全。
    四是探索完善了“總體分析，發(fā)現(xiàn)疑點，分散核查，系統(tǒng)研究”的新型審計模式。為適應商業(yè)銀行數(shù)據(jù)大集中的管理模式，中國審計署先后在8家重點商業(yè)銀行建立了數(shù)據(jù)平臺，以數(shù)據(jù)分析為依托，加強對跨市場、跨行業(yè)、跨地域大額金融交易及資金流向的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和預警金融系統(tǒng)性風險、經(jīng)營性風險及重大違法違規(guī)問題，維護國家經(jīng)濟安全，推動實現(xiàn)良好國家治理。
    女士們，先生們！
    當前，經(jīng)濟金融國際化、貿(mào)易投資的全球經(jīng)濟一體化進程加速推進，信息技術的發(fā)展使得互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展，全球金融業(yè)隨之朝著更趨復雜、融合、脫媒的方向發(fā)展。相應地，金融風險也會呈現(xiàn)出一系列新特征，比如：金融創(chuàng)新、混業(yè)經(jīng)營導致金融市場的同質(zhì)性增強、“防火墻”被逾越，容易引發(fā)金融市場的連鎖反應；金融體系中的風險評估、信用評級等順周期性的制度安排，容易加劇經(jīng)濟和金融市場動蕩；越來越多的金融機構(gòu)通過表外業(yè)務提高杠桿率和回報率，容易出現(xiàn)流動性風險，并引發(fā)系統(tǒng)性危機，等等。
    金融的創(chuàng)新和發(fā)展對金融審計提出了更高的要求，但是從各國最高審計機關對金融危機的預警、揭示和抵御情況看，審計工作還存在著一定的不足。比如，審計機關通常側(cè)重于對金融監(jiān)管機構(gòu)進行財務審計，對金融政策執(zhí)行情況和效果的審計做了些探索，但尚未形成比較成熟的經(jīng)驗，特別是對金融政策和宏觀經(jīng)濟運行的整體情況還沒有進行全面有效的監(jiān)督，從而不能及時、有效感知經(jīng)濟金融體系存在的風險，及時揭示金融監(jiān)管架構(gòu)和制度存在的缺陷，不能有效發(fā)揮對金融風險的預警作用。在金融危機爆發(fā)后，部分國家審計機關雖然實施了一些與應對危機行動有關的審計，但沒有形成系統(tǒng)性的應對措施，沒有很好地發(fā)揮對金融風險的抵御作用。而在后金融危機時代，如何調(diào)整國家金融審計發(fā)展戰(zhàn)略，拓展審計的外延，豐富審計的內(nèi)涵，創(chuàng)新審計的方式方法，在維護金融體系的穩(wěn)定和提高金融運行的效率方面發(fā)揮更大的作用，這是擺在各國最高審計機關面前的新課題。中國審計署將和各國最高審計機關一起，加強對金融創(chuàng)新、金融風險和金融監(jiān)管效率等問題的研究，不斷創(chuàng)新金融審計理念、審計組織方式和技術方法，以維護國家金融安全為中心，及時反映和揭示金融運行中影響經(jīng)濟社會健康運行的風險隱患和突出矛盾，促進防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性和全球性金融風險。
    一是以防范系統(tǒng)性金融風險為重點，推動完善金融監(jiān)管。從金融危機爆發(fā)后國際金融監(jiān)管的改革趨勢來看，金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營可能帶來的系統(tǒng)性風險，僅僅依靠對單個金融機構(gòu)的監(jiān)管無法有效防范。為此各國政府逐漸加強了宏觀審慎監(jiān)管，以更有效地監(jiān)測和及時應對金融體系中可能導致金融不穩(wěn)定的潛在因素。因此，金融審計工作應立足于金融發(fā)展的整體和全局，反映金融體系的系統(tǒng)性風險和深層次問題，而不能僅局限于個案查處和揭示風險表象。一方面，審計機關應在立足微觀檢查一個個金融風險點的基礎上，從宏觀層面著力揭示整個金融業(yè)和國家經(jīng)濟的系統(tǒng)性風險，更多地關注苗頭性、傾向性問題，及時提出金融風險領域清單，并積極提出相關審計建議，以防范和化解這些風險，促進金融制度的完善和推動金融體制改革，維護國家經(jīng)濟安全和金融安全。另一方面，最高審計機關應當審查和評估金融市場監(jiān)管的恰當性，關注和揭示監(jiān)管體系存在的缺陷，評估監(jiān)管機構(gòu)在履行對結(jié)構(gòu)復雜的金融衍生產(chǎn)品創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)金融、日益全球化和綜合化的金融控股公司監(jiān)管職責方面的有效性，密切關注經(jīng)濟社會運行中存在的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險，揭示監(jiān)管政策和法規(guī)、市場準入和持續(xù)監(jiān)管、監(jiān)管信息共享等方面存在的體制性缺陷，提出完善金融審慎監(jiān)管的建議，推動金融監(jiān)管制度的完善。
    二是以規(guī)范金融創(chuàng)新為要務，促進金融更好地服務實體經(jīng)濟。實體經(jīng)濟既是一國生產(chǎn)力的集中體現(xiàn)、綜合國力的物質(zhì)基礎、應對風險的堅強后盾，也是國民福利的源泉和金融發(fā)展的基石。金融與實體經(jīng)濟興衰與共，如果實體經(jīng)濟不能健康發(fā)展，金融業(yè)必然隱含巨大風險。如果脫離實體經(jīng)濟進行所謂的金融創(chuàng)新和自我循環(huán)，不僅對實體經(jīng)濟有百害而無一利，其發(fā)展也注定不能長久。本輪金融危機主要就是源于房地產(chǎn)和次級貸款及其衍生品市場過度膨脹，一方面導致了內(nèi)在風險的不斷累積，另一方面則是偏離實體經(jīng)濟越來越遠，出現(xiàn)了金融創(chuàng)新失控的局面。最高審計機關應立足于金融與實體經(jīng)濟的本質(zhì)聯(lián)系，關注金融創(chuàng)新的恰當性和相應的風險防控措施，防止以規(guī)避監(jiān)管為目的及脫離經(jīng)濟發(fā)展需要的“創(chuàng)新”，促進提高金融體系服務實體經(jīng)濟的能力，使金融體系真正依靠、服務、促進實體經(jīng)濟發(fā)展。
    三是以維護金融體系公平為宗旨，保障金融消費者權益。金融產(chǎn)品具有復雜和高風險的特征，加之信息的不對稱，消費者在資金實力、專業(yè)知識以及對風險的辨識上往往處于弱勢。因此，有必要采取措施，有效保護金融消費者權益，維護市場公平交易。本輪國際金融危機暴露出許多重大問題，其中之一就是對消費者的金融欺詐和權益侵害行為，令公眾對金融體系的信任和信心嚴重受損。針對金融危機凸顯出的原有監(jiān)管體系對金融消費者保護的不足，各國在國際金融監(jiān)管改革中，紛紛將保護消費者權益作為一項重要內(nèi)容。最高審計機關應審查和評估現(xiàn)有的監(jiān)管政策是否能夠確保信息充分披露以增加金融交易的透明度，評估監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)督和履行消費者保護責任方面的情況，維護金融體系的公平和有序。
    四是以開展大數(shù)據(jù)分析為依托，推進審計方式方法的創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)是一種新的觀察世界的方法，是用數(shù)據(jù)化思維和先進的處理技術探索海量數(shù)據(jù)之間的關系，大數(shù)據(jù)理念和方法技術對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響日益深刻。大數(shù)據(jù)技術將對未來國家審計信息化進程產(chǎn)生重要影響，也將給國家審計帶來深刻變革。最高審計機關要不斷探索創(chuàng)新，深入研究新形勢下的審計方式方法，努力適應大數(shù)據(jù)背景下審計發(fā)展需要。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，一方面，要研究金融行業(yè)的數(shù)據(jù)一體化，實現(xiàn)對商業(yè)銀行、信托、保險、證券、基金等數(shù)據(jù)的多維度挖掘、多角度關聯(lián)、多層次擬合、多領域評價、多方向預測。另一方面，要強化財政、金融、企業(yè)、社保等數(shù)據(jù)相互間的關聯(lián)分析，通過對不同行業(yè)數(shù)據(jù)的挖掘、整合，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟運行中的風險，維護經(jīng)濟安全，促進完善治理。
    五是以推動全球治理為共識，加強各國最高審計機關合作。隨著金融全球化的發(fā)展，全球金融機構(gòu)通過一個規(guī)模不斷擴大的金融市場體系日益聯(lián)系在一起，金融產(chǎn)品、金融機構(gòu)的經(jīng)營方式以及金融市場運作的趨同強化了全球金融市場的統(tǒng)一性，也相應放大了全球金融市場在出現(xiàn)風險時的倍增效應。而且，全球化衍生出眾多的跨國活躍金融機構(gòu)，其自身失誤可能會導致全球經(jīng)濟的重大風險。此外，隨著國際金融資本的快速流動，金融詐騙和洗錢等犯罪凸顯國際化發(fā)展趨勢，嚴重危害國家安全、全球經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。因此，開闊金融審計視野、加強國際金融審計合作已經(jīng)成為世界各國的共識。鑒于金融監(jiān)管合作的國際化，最高審計機關應加強金融審計多邊合作和信息交換，推動構(gòu)建全球金融安全網(wǎng)，完善全球經(jīng)濟治理。
    女士們，先生們！
    與會各國最高審計機關在金融審計方面積累了豐富的經(jīng)驗，我們相信，本次研討將有利于與會各國充分交流金融監(jiān)管政策審計和評估方面好的做法和經(jīng)驗，也有利于世界審計組織增加該重要領域的知識儲備，因為此次研討會的成果將被世界審計組織金融現(xiàn)代化與金融機構(gòu)監(jiān)管改革工作組加以傳播利用。作為會議的主辦方，我們將努力促成各國最高審計機關實現(xiàn)經(jīng)驗分享、凝聚共識。我們期待各位專家在本次研討中多獻計獻策，同時也希望這種研討能不斷強化，為世界審計組織和各國最高審計機關發(fā)展壯大、合作共贏提供借鑒。
    最后，衷心祝愿本次研討會取得圓滿成功！祝愿各位代表在南京工作愉快、身體健康！
    謝謝大家！

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