周維培，曾任審計署國際合作司司長、辦公廳主任。2007年至2014年，在擔(dān)任國際合作司司長期間，他親歷了審計署擔(dān)任亞洲審計組織理事會主席，參與聯(lián)合國審計委員會競選及6年任期，舉辦世界審計組織第21屆大會并擔(dān)任理事會主席的全過程，見證了中國審計國際地位的提高，“周游漫筆”系列文章是他對這期間經(jīng)歷與思考的記錄。本刊從今天起陸續(xù)刊發(fā)，敬請關(guān)注。

                                                                                                        ——編者

英雄莫問出處

周維培

（摘要）各國最高審計機關(guān)的首腦是如何遴選的，有沒有一些規(guī)律特征？從各國情況來看，審計機關(guān)的首腦來自各個領(lǐng)域，有的從內(nèi)部產(chǎn)生，有的從外部轉(zhuǎn)任。有的來自政府機構(gòu)，甚至擔(dān)任過總理或首相；有的有著會計師事務(wù)所的深厚背景……他們都以其經(jīng)驗、見識、能力和人脈，帶領(lǐng)著所任職的最高審計機關(guān)在國家治理中發(fā)揮著作用。

2008年5月初，我陪同來華訪問的法國審計法院首席院長賽甘（Seguin）先生參觀北京孔廟和雍和宮。賽甘興致很高，在孔廟買了法文版的《論語》和一幅孔子畫像。那天有點炎熱，從雍和宮出來時，我們坐在院子里稍事小憩。這時，一個法國老年旅行團涌進大門，他們一看見賽甘就顯得非常興奮，歡呼著撲上來，和他擁抱合影，圍著他嘰嘰喳喳地說話。隨行審計法院外事官員庫贊女士笑著對我說：這些人都是賽甘的粉絲。賽甘擔(dān)任法國國民議會議長時，是法國電視臺的?？?，知名度很高。這些旅游者能在中國碰到他，真是一場奇遇和驚喜。這個畫面一直深藏在我的腦海里。

賽甘大學(xué)畢業(yè)后曾短暫做過審計法院的初級審計員，后來他投身政治，一直做到國民議會的（下議院）議長。2002年賽甘告別政壇后，回到闊別42年的審計法院，先擔(dān)任高級法官，兩年后出任首席院長。

其實，從議長位置上轉(zhuǎn)任審計（院）長的，在其他國家也不乏其人。比如2005年擔(dān)任挪威審計長的科斯莫先生，之前作了5年的議會議長，再之前還做過國防部部長和勞動部部長。2014年接替他的福斯先生也不遑多讓，他是挪威議會的第二副議長，擔(dān)任過28年的議員，還做過4年的財政部部長，并曾短暫行使代首相的權(quán)力。再比如羅馬尼亞現(xiàn)任審計法院院長沃克羅尤先生，1992年至1996年擔(dān)任過總理，2000至2008年是參議院議長，期間還短暫代理過總統(tǒng)。沃克羅尤先生對華友好，是中國政要的老朋友，2012年他以羅馬尼亞審計法院院長身份來訪時，受到國家領(lǐng)導(dǎo)人的接見。

從政府首腦轉(zhuǎn)任審計長的例子我們還能舉出許多。這個現(xiàn)象一直讓我感嘆不已。除了我們常說的“能上能下”為官理念之外，它還表明，在許多國家，最高審計機關(guān)地位確實重要，首腦遴選方式也形成了模式與傳統(tǒng)。那么，這其中有哪些規(guī)律性的特征呢？

內(nèi)部產(chǎn)生首腦

內(nèi)部產(chǎn)生首腦，對一些最高審計機關(guān)來說是慣例。比如意大利審計法院15年中根據(jù)任期產(chǎn)生了3位首席院長，他們是1998年的薩爾尼亞、2007年的拉扎羅、2013年的斯奎特里，都是德高望重的資深官員，在審計法院幾乎工作了一輩子。以薩爾尼亞為例，他1959年進入審計法院，在審計、審判、報告各個部門都工作過，還在坎帕尼亞大區(qū)地方審計法院當(dāng)過院長，能說英、法、德、俄等多種語言，是《利馬宣言》的撰稿人之一。再比如日本審計院，院長的遴選實行元老制，由三人組成的院務(wù)委員會中最資深者擔(dān)任，院長做到退休后，后繼者循例接任，因此每屆的任期都很短，一般兩年左右。

另外，非洲一些國家如津巴布韋、肯尼亞、贊比亞，加勒比海國家，南太平洋地區(qū)島國的最高審計機關(guān)也多從內(nèi)部推選首腦。但是其中也有些值得玩味之處。比如南非審計署15年內(nèi)三任審計長都是由內(nèi)部產(chǎn)生的，但是他們都有在會計師事務(wù)所工作的深厚背景。2001年擔(dān)任審計長的法克，一直在安永（EY）工作，1998年受聘為副審計長；2006年擔(dān)任審計長的農(nóng)貝貝，入職就在畢馬威（KPMG），一直沒挪窩，2000年受邀擔(dān)任副審計長；2013年接替農(nóng)貝貝擔(dān)任審計長的馬奎圖，曾在德勤（Deloitte）做到法務(wù)部主管，2007年開始當(dāng)副審計長。這就像是一種設(shè)計好的固定套路：會計師事務(wù)所——副審計長——審計長。與其稱之為內(nèi)部產(chǎn)生，毋寧說是會計師事務(wù)所的“曲線”輸送。這種南非模式在英聯(lián)邦國家比較普遍。比如加拿大前任審計長弗雷澤女士1999年放棄擔(dān)任安永合伙人，進入加拿大審計署擔(dān)任副審計長，兩年后晉升審計長，一直做到2012年。接替她的米歇爾先生，此前是加拿大注冊會計師協(xié)會主席。

首腦來自何方

在最高審計機關(guān)首腦產(chǎn)生的內(nèi)部推選名單中，要特別介紹美國審計署第8任審計長多達羅。2010年12月，奧巴馬總統(tǒng)從參眾兩院舉薦的不少于3名的候選人中，任命多達羅為美國審計署第8任審計長，這也是該署60年歷史中第一位從內(nèi)部產(chǎn)生的首腦。多達羅1973年入署工作，一直干到首席執(zhí)行官，在前任審計長沃克先生辭職后又做了近3年的代理審計長。多達羅在接受《美國政府財經(jīng)管理雜志》采訪時說：他收到了很多來自美國審計署內(nèi)部和外部的祝賀和評價，都認為其獲任是內(nèi)部提拔的成功范例。因此他決心把工作做到最好，以此證明美國審計署的人不僅可以被提拔，而且還能成為優(yōu)秀的審計長。

其實，對于許多國家來說，審計機關(guān)是職業(yè)化機構(gòu)，審計人員屬于文官系列，比如英國、印度、巴西等等；一些帶有司法或監(jiān)察特征的審計機關(guān)，如法國、德國、韓國等等，審計人員又與法官、檢察官相類似；還有一些如俄羅斯和前獨聯(lián)體國家的審計機關(guān)則帶有更濃郁的行政色彩。對這些國家來說，審計機關(guān)首腦的遴選是一種制度設(shè)計，是一種政治安排。因此，美國審計署選擇多達羅作為審計長，從制度層面上看，應(yīng)該是一種特例。

綜合考察81位從審計機關(guān)之外轉(zhuǎn)任為首腦的，盡管情況錯綜復(fù)雜，共性的是他們的教育背景多為財經(jīng)、法學(xué)、管理學(xué)科，工作經(jīng)歷也偏重于經(jīng)濟、財務(wù)、金融或商貿(mào)，有著豐富的管理經(jīng)驗和領(lǐng)導(dǎo)才能。當(dāng)然最為重要的是，選擇什么樣的才俊去擔(dān)任審計機關(guān)的首腦，與該審計機關(guān)在國家治理中的位置和作用有關(guān)。

拿來自政府機構(gòu)的38位官員來說，做過政府總理或首相的有：埃及中央審計組織審計長艾馬特（1999年）、俄羅斯審計院院長斯捷帕申（2000年）、摩洛哥審計法院院長杰圖（2012年）；做過副總理的有韓國審計監(jiān)察院院長田允喆（2004）。斯捷帕申曾是俄羅斯政壇的風(fēng)云人物，做過司法部長、內(nèi)政部長、反腐敗委員會主席、葉利欽時代的政府總理，當(dāng)時地位排在普京之前。斯捷帕申先生在俄聯(lián)邦審計院院長位置上任職多年，與中國審計署建立了密切的合作關(guān)系。2013年接替他的戈利科娃女士的地位也很顯赫，做過財政部副部長、衛(wèi)生部長、總統(tǒng)助理，在2015年“俄羅斯最具影響力的100名女性”中排名第四。

來自政府部門如商務(wù)部、教育部、國防部、稅務(wù)局、外交部、中央銀行的其他政要，也不乏其人，尤其是來自財政部的轉(zhuǎn)任官員有十多位，堪稱琳瑯滿目，應(yīng)有盡有，差不多可以組成一個小內(nèi)閣了。21世紀以來，印度產(chǎn)生了3位審計長，考爾（2002）、拉伊（2008）都是財政部的首席國務(wù)秘書，夏爾馬（2013）是國防部的國務(wù)秘書（這個副部級的秘書職位很特別，有重要的監(jiān)督職能）。另外，還有來自其他領(lǐng)域的官員，如伊朗審計院院長拉西米（2005）、土耳其審計院院長耶爾（2009）都做過省長，越南審計長丁田棟（2012）前身是省委書記。最令人驚奇的是印尼、阿曼、阿根廷、突尼斯三國的審計長，此前都是駐外大使！

“英雄莫問出處”

這篇文章的標題借用北齊高歡的詩句“英雄莫問出處”，其意旨在說明，無論是內(nèi)部產(chǎn)生的首腦，還是外部轉(zhuǎn)任的首腦，他們都以其經(jīng)驗、見識、能力和人脈，帶領(lǐng)著所任職的最高審計機關(guān)在國家治理中發(fā)揮著作用。

比如美國第7任審計長沃克先生，1998年任職前是安達信合伙人兼全球董事總經(jīng)理，他進入美國審計署后，迎合潮流，大膽改革，2000年發(fā)布了該署歷史上第一份戰(zhàn)略規(guī)劃，2004年把美國審計署的GAO改名為“美國政府問責(zé)署”，他還牽頭制定了世界審計組織第一份戰(zhàn)略規(guī)劃（2005-2010年）。

再比如莫瑟先生，他2004年接任奧地利審計院院長和世界審計組織秘書長，開始了他的12年任期。此前他曾在州議會任職，還在聯(lián)邦鐵路股份公司的不動產(chǎn)管理、監(jiān)事會多個部門擔(dān)任要職，還做過10年的公司執(zhí)行董事和董事局局長，算是企業(yè)家出身。莫瑟先生把公司治理的理論和實踐運用在對世界審計組織的機構(gòu)改革和目標規(guī)劃上，成就和貢獻為大家所公認。

最后，我還要說說伊拉克審計長加齊先生的故事。他1973年進入審計署，1997年擔(dān)任副審計長，2004年4月被任命為審計長。然后就在10月的一天，他和兩名助手在公務(wù)活動中遭遇汽車炸彈襲擊，不幸身亡?？梢娛姑s譽與責(zé)任在非常時期要用生命來捍衛(wèi)，讓我們懷念這位政府審計戰(zhàn)線的“英雄”吧。