最近，江蘇省灌南縣審計(jì)局對(duì)該縣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。審計(jì)結(jié)果反映：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)成效明顯，規(guī)避了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了防災(zāi)抗災(zāi)能力，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了全縣“三農(nóng)”步伐，但也面臨不少困難和問(wèn)題：

       法律層面缺失。目前，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏立法支持，至今沒有一部完整的法律對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作做出明確規(guī)定?！侗ｋU(xiǎn)法》第150條規(guī)定 ：“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定” ?！掇r(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，并沒有把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)放到解決“三農(nóng)”問(wèn)題的全局中加以考慮。未明確其政策性保險(xiǎn)性質(zhì)，也未出臺(tái)相應(yīng)的配套支持政策，除免征營(yíng)業(yè)稅外，其他政策支持力度不大。特別是種植業(yè)保險(xiǎn)高賠率和低收益的特點(diǎn)，決定了國(guó)家對(duì)種植業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)與純商業(yè)保險(xiǎn)區(qū)別開來(lái)，采取傾斜和扶持政策。由于法律沒有明確規(guī)定政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的職能和作用，致使政府以紅頭文件形式支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的隨意性很大。

       經(jīng)營(yíng)體制不順。當(dāng)前，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)大多采取的是地方政府有關(guān)農(nóng)口部門與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)辦共保的模式，這是根據(jù)地方實(shí)際情況采取的最佳方式。但是從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，商業(yè)保險(xiǎn)公司考慮到商業(yè)利益，不可能太關(guān)注農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的保障作用。而且，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其他商業(yè)險(xiǎn)種相比具有“低保額、低收入、低保障和高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高賠付”的特點(diǎn)。保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種、規(guī)?？刂茋?yán)格，保險(xiǎn)條款的規(guī)定不盡合理，操作過(guò)于復(fù)雜，賠額偏低，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害情況復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)很難掌握，農(nóng)戶零星分散，承保風(fēng)險(xiǎn)高，又缺乏巨災(zāi)保險(xiǎn)或農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)保障，保險(xiǎn)公司在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上有后顧之憂。政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)辦的經(jīng)營(yíng)模式遲早會(huì)顯露出經(jīng)營(yíng)危機(jī)。

       農(nóng)民參保意識(shí)淡薄。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足是目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的主要問(wèn)題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于體制改進(jìn)、技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)量提高，但仍然未擺脫“靠天吃飯”，大部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意義和作用及保險(xiǎn)知識(shí)缺乏必要的了解，并沒有認(rèn)識(shí)到投保是轉(zhuǎn)嫁農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身利益的有效途徑。農(nóng)民由于對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不透、認(rèn)識(shí)不足，寧愿抱存僥幸心理，祈望老天給一個(gè)好收成，甚至還有人錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是向農(nóng)民變相收費(fèi)。也有的農(nóng)民存在僥幸心理，認(rèn)為買保險(xiǎn)是加重負(fù)擔(dān)。出現(xiàn)這種情況的原因，一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以單戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，合理范圍內(nèi)的災(zāi)害損失，單個(gè)農(nóng)戶基本可以承受，大范圍的毀滅性災(zāi)害保險(xiǎn)公司也賠不了；另一方面有的農(nóng)戶認(rèn)為，參保交了錢如果沒有災(zāi)害，反而增加不必要支出；再次大部分農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)心存疑慮，認(rèn)為保險(xiǎn)宣傳存在誤導(dǎo)傾向。

        針對(duì)以上存在的困難和問(wèn)題，審計(jì)建議應(yīng)進(jìn)一步完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和發(fā)展模式。

        一是加大政府扶持力度，增加財(cái)政投入。首先要深入廣泛宣傳，增強(qiáng)參保意識(shí)。開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，加大宣傳力度，營(yíng)造氛圍至關(guān)重要。各級(jí)政府有關(guān)部門及保險(xiǎn)公司要把政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，充分利用一切輿論工具開展宣傳，采取多層次、多形式、多渠道發(fā)動(dòng)，講清農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用意義，講透有關(guān)險(xiǎn)種條款，講明責(zé)任利益，使廣大農(nóng)戶進(jìn)一步了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過(guò)宣傳調(diào)動(dòng)農(nóng)戶投保積極性，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面和參保率，推動(dòng)政策性保險(xiǎn)更快更好的發(fā)展。其次要將財(cái)政補(bǔ)貼納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，建立健全財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長(zhǎng)期和穩(wěn)定機(jī)制，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目扶持、農(nóng)村信貸資金有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)行政府政策性支持，加大對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入力度；在中央、省財(cái)政、縣財(cái)政規(guī)定補(bǔ)貼保費(fèi)的基礎(chǔ)上，地方財(cái)政再拿出一部分，做到農(nóng)民不掏錢、少掏錢就可參加農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)。這樣做可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性，同時(shí)提高鄉(xiāng)村農(nóng)保干部的工作效率，有利于這項(xiàng)工作的開展。第三要加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)。制度具有根本性作用。由于沒有專門法律規(guī)范，政府與保險(xiǎn)公司如何規(guī)范運(yùn)作存有疑問(wèn)，應(yīng)盡快通過(guò)立法明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)原則、組織形式、財(cái)政稅收、金融支持政策以及再保險(xiǎn)問(wèn)題。

       二是增強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)作力度，建立健全工作機(jī)制。首先要充分發(fā)揮保險(xiǎn)公司的主動(dòng)性。保險(xiǎn)是一種市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，國(guó)家對(duì)關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)計(jì)民生的保險(xiǎn)品種給予保費(fèi)補(bǔ)貼或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，目的是起到引導(dǎo)和帶動(dòng)的作用，以逐步構(gòu)建市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)保障體系。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)操作過(guò)程中，應(yīng)充分體現(xiàn)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，尊重市場(chǎng)規(guī)則，運(yùn)用市場(chǎng)化手段和保險(xiǎn)技術(shù)，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)重視控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，制定防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的具體措施，保障穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)；完善以縣為單位確定保險(xiǎn)公司的經(jīng)辦資格并保持相對(duì)穩(wěn)定，建立健全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村保險(xiǎn)工作機(jī)構(gòu)，主動(dòng)解決保費(fèi)收取難的問(wèn)題，制定統(tǒng)一、公平合理的理賠標(biāo)準(zhǔn)，做好查勘理賠服務(wù)。其次要適當(dāng)提高保額，擴(kuò)大參保險(xiǎn)種。一方面，針對(duì)賠付標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響農(nóng)民參保積極性問(wèn)題建議相關(guān)部門根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、財(cái)政承受能力，適時(shí)適度地提高保額調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。另一方面建議適當(dāng)增加承保規(guī)模和擴(kuò)大保險(xiǎn)品種，推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)步健康發(fā)展。第三要建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。大范圍的自然災(zāi)害往往帶來(lái)農(nóng)業(yè)的巨大損失，普通的商業(yè)保險(xiǎn)很難承受。應(yīng)借鑒其他一些國(guó)家好的做法，建立由省市級(jí)統(tǒng)籌、財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金制度；組建政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。(耿中太)