“積沙成塔”的原意是將細(xì)小的沙子聚集成塔。湖北省秭歸縣審計(jì)局近年來充分運(yùn)用“積沙成塔”的“聚合”原理，探索出“三大”即大思路、大格局、大產(chǎn)品的財(cái)政審計(jì)模式，較好地化解了審計(jì)“板塊”分割、審計(jì)成果分散、審計(jì)人員匱乏與畏審厭審的矛盾，產(chǎn)生了“積沙成塔”的“聚集”效應(yīng)，彰顯出財(cái)政審計(jì)工作新的篇章。
緊扣主題，謀劃“大思路”。緊扣主題就是要緊扣以經(jīng)濟(jì)工作中心這個(gè)主題，這是謀劃財(cái)政審計(jì)大思路的必然選擇。財(cái)政審計(jì)是審計(jì)工作永恒的主題，是各種類型審計(jì)的“牛鼻子”。長(zhǎng)期以來，財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、投資審計(jì)“三大板塊”處于分離狀態(tài)，不能形成“積沙成塔”的“聚集”效應(yīng)。實(shí)踐證明：地方審計(jì)工作要形成“積沙成塔”的“聚集”效應(yīng)，必須緊扣地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)主題，以建立公共財(cái)政制度體系為目標(biāo)，以服務(wù)“兩個(gè)報(bào)告”（財(cái)政審計(jì)結(jié)果報(bào)告、財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告）為抓手，牽住財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)這個(gè)“牛鼻子”，整合各類審計(jì)資源，聚集各類審計(jì)成果，形成“大合唱”的大思路。如何踐行“大合唱”的財(cái)政審計(jì)大思路，該局在實(shí)踐中始終堅(jiān)持了“兩個(gè)突出”：
審計(jì)理念突出了“三個(gè)服務(wù)”，即：服務(wù)大局、服務(wù)宏觀、服務(wù)決策。首先在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境中謀劃審計(jì)工作，自覺將地方審計(jì)監(jiān)督置身于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，做政府想做和需要做的事情，克服部門“單相思”，單邊作為的弊端；其次千方百計(jì)把政府想做和需要做的事情做實(shí)做好。如2009年初，該縣政府工作報(bào)告中要求：“我縣的財(cái)政債務(wù)和債權(quán)到底有多少，請(qǐng)審計(jì)部門開展審計(jì)調(diào)查”。該局快速作出反應(yīng)，組織精干力量開展縣鄉(xiāng)財(cái)政債權(quán)債務(wù)及國(guó)有資產(chǎn)管理審計(jì)調(diào)查，其調(diào)查結(jié)果很快進(jìn)入了政府決策圈并受到政府多次表彰。事后得出一條基本經(jīng)驗(yàn)：做政府想做和需要做的事情，把它做實(shí)做好，政府利用是不言而喻的。
審計(jì)目標(biāo)突出了“三個(gè)著眼”，即：著眼于公共財(cái)政制度體系建設(shè)，著眼于維護(hù)財(cái)政安全，著眼于財(cái)政資金使用效益。為突出“三個(gè)著眼”，該局把單個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的“個(gè)性”問題及風(fēng)險(xiǎn)與相近“板塊”審計(jì)項(xiàng)目的“共性”問題及風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來，融入財(cái)政審計(jì)之中，形成綜合“共性”問題及風(fēng)險(xiǎn)；把揭露問題及預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)與查找體制、制度、管理等方面的原因結(jié)合起來，圍繞“三個(gè)著眼”提出解決問題、改善管理、完善制度的審計(jì)意見及建議，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)著眼”的審計(jì)目標(biāo)。
統(tǒng)籌全局，構(gòu)建“大格局”。統(tǒng)籌全局是構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的物質(zhì)基礎(chǔ)。
統(tǒng)籌全局項(xiàng)目計(jì)劃。統(tǒng)籌全局項(xiàng)目計(jì)劃是構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的基石。首先按照“三個(gè)服務(wù)”的審計(jì)理念確定財(cái)政審計(jì)工作重點(diǎn)；其次圍繞財(cái)政審計(jì)工作重點(diǎn)，確定其他各種類型的審計(jì)項(xiàng)目，把其他各種類型的審計(jì)項(xiàng)目當(dāng)作財(cái)政審計(jì)中的一個(gè)“細(xì)胞”，形成以財(cái)政審計(jì)為統(tǒng)領(lǐng)的“大項(xiàng)套小項(xiàng)、小項(xiàng)撐大項(xiàng)”的立體立項(xiàng)格局。如2010年初，該局根據(jù)縣長(zhǎng)辦公會(huì)議意見將全縣行政、事業(yè)及企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理與村級(jí)財(cái)務(wù)管理作為年度財(cái)政審計(jì)工作重點(diǎn)。為突出這個(gè)重點(diǎn)，該局將教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通5個(gè)系統(tǒng)及2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個(gè)村作為財(cái)政審計(jì)延伸調(diào)查項(xiàng)目。與此同時(shí)，把被調(diào)查的5個(gè)部門的主要負(fù)責(zé)人及2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政負(fù)責(zé)人確定為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目及對(duì)象，并將5個(gè)部門及2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有投資項(xiàng)目納入投資審計(jì)范圍，形成了縱橫交錯(cuò)的財(cái)政審計(jì)計(jì)劃網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建成以財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目為統(tǒng)領(lǐng)的項(xiàng)目計(jì)劃“金字塔”。
統(tǒng)籌全局審計(jì)資源。統(tǒng)籌全局審計(jì)資源是構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的保證。其主要做法是：既用財(cái)政審計(jì)統(tǒng)領(lǐng)全局審計(jì)工作，又統(tǒng)籌全局力量開展財(cái)政審計(jì)工作，形成大布局、大聚合格局。首先在組織方式上打破行業(yè)股室界限，整合全部力量，形成以局長(zhǎng)掛帥，分管局長(zhǎng)牽頭，財(cái)政金融股為工作主體的組織格局；其次以能人為引領(lǐng)，組建財(cái)政審計(jì)綜合組（能人擔(dān)任組長(zhǎng)），下設(shè)各種類型的專業(yè)審計(jì)小組。財(cái)政綜合審計(jì)以財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為龍頭，其他專業(yè)審計(jì)以延伸審計(jì)為主，各組之間分工協(xié)作，各有側(cè)重，相互聯(lián)系，相互配合，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，各自通過完成相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)事項(xiàng)，共同完成財(cái)政審計(jì)任務(wù)，從總體上形成了“大組統(tǒng)領(lǐng)小組，小組服從并服務(wù)于大組”的“一體化”工作格局，最大限度地發(fā)揮了“積沙成塔”的聚集效應(yīng)。
綜合成果，制作“大產(chǎn)品”。綜合全局審計(jì)信息成果，制作全局性“大產(chǎn)品”。“大產(chǎn)品”即全局性審計(jì)報(bào)告。審計(jì)報(bào)告的制作者是審計(jì)人員，使用者是人民政府，受益者是人民群眾。審計(jì)報(bào)告能不能被政府使用，人民群眾是否得到受益，關(guān)鍵在于制作者。一個(gè)好的審計(jì)報(bào)告不僅反映出審計(jì)人員的有效勞動(dòng)價(jià)值，而且是提升審計(jì)部門形象和地位的“標(biāo)識(shí)牌”，同時(shí)也是檢驗(yàn)審計(jì)部門履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
充分運(yùn)用“積沙成塔”的聚合原理，打造綜合性的審計(jì)產(chǎn)品，即：綜合審計(jì)報(bào)告。審計(jì)部門制作的綜合審計(jì)報(bào)告主要是年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果報(bào)告及年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告。這兩個(gè)報(bào)告是審計(jì)部門最高層次、最具影響力的報(bào)告。在踐行“大思路”和“大格局”運(yùn)作的前提下，財(cái)政審計(jì)涉及的范圍很廣（涉及一個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)全年審計(jì)的范圍），審計(jì)信息量特別大，必須大聚合。首先要站在“三個(gè)服務(wù)”的高度，運(yùn)用聯(lián)系的、系統(tǒng)的、全面的觀點(diǎn)“聚合”各類審計(jì)信息成果；其次要圍繞“三個(gè)著眼”的審計(jì)目標(biāo)進(jìn)行加工提煉，制造出既有從整體上預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，揭露財(cái)政運(yùn)行中的問題，又有從體制、機(jī)制、管理的高度提出加強(qiáng)和改進(jìn)的意見，使報(bào)告成為凝聚“三性”，即：預(yù)防性、批判性、建設(shè)性為一體的綜合報(bào)告。如2009年，該局在制作綜合審計(jì)報(bào)告的過程中，緊緊圍繞年初財(cái)政審計(jì)突出清理縣鄉(xiāng)財(cái)政債權(quán)及債務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，收集了當(dāng)年7月份以前和上年度8月份（上年度向人大報(bào)告的時(shí)間在8月份）之后有關(guān)上述工作重點(diǎn)的審計(jì)信息，摸清了縣鄉(xiāng)財(cái)政債權(quán)及債務(wù)家底。在此基礎(chǔ)上綜合揭露形成縣鄉(xiāng)財(cái)政債權(quán)及債務(wù)中的“共性”問題，理性分析共性問題形成的歷史和現(xiàn)實(shí)的根本原因，針對(duì)性提出了加強(qiáng)和改進(jìn)的四條建議，即：以提高收入質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化財(cái)稅征管；以深化財(cái)政改革為重點(diǎn)，不斷提高管理水平；以清收債權(quán)為抓手，建立縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)清償機(jī)制；嚴(yán)格借款審批程序，實(shí)行委托和擔(dān)保借貸制度。上述四條建議有大量的數(shù)據(jù)信息和事實(shí)信息作支撐，很具說服力和影響力。此建議被縣人大和縣政府全部采納。縣人民政府督促相關(guān)部門修訂和完善了四個(gè)方面的管理辦法，為規(guī)范財(cái)政管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
充分運(yùn)用“積沙成塔”的聚集效應(yīng)，打造個(gè)性化的高端審計(jì)產(chǎn)品。打造個(gè)性化高端審計(jì)產(chǎn)品就是聚集審計(jì)成果中最有價(jià)值的“精粹信息”制作精品。在審計(jì)實(shí)務(wù)中，按照“三大塊”審計(jì)分類，聚集每類審計(jì)成果中最有價(jià)值的“精粹信息”，打造出個(gè)性化的高端審計(jì)產(chǎn)品。
1、打造財(cái)政審計(jì)個(gè)性化的高端審計(jì)產(chǎn)品。如2009年，該局綜合縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)情況，分析引起縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)的根本原因是移民搬遷過程中形成的“呆賬”。根據(jù)這一“精粹”的審計(jì)信息成果，撰寫出《究其移民搬遷中形成的財(cái)政‘呆賬’，建議縣人民政府積極爭(zhēng)取國(guó)家的豁免政策》的審計(jì)要情。此要情引起了縣人大主任、縣委書記的高度重視，并親自批轉(zhuǎn)縣人民政府，要求專題研究?？h人民政府快速反映，召開相關(guān)部門專題辦公會(huì)議，形成共識(shí)。
2、打造經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)個(gè)性化的高端審計(jì)產(chǎn)品。如2009年，該局綜合分析10個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目所反映出的共性問題，即：“縣鄉(xiāng)主要負(fù)責(zé)人忙于穩(wěn)定，忙于安全，忽略發(fā)展”。根據(jù)這一“精粹”的審計(jì)信息資源，撰寫出《經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職的問題應(yīng)予關(guān)注》的審計(jì)要情。在此審計(jì)要情中，充分揭示引起發(fā)展效果不好的三種原因，即：發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)、發(fā)展壓力不大、發(fā)展信心不足。由此提出了要堅(jiān)持發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，形成廣闊而活躍發(fā)展之勢(shì)；要堅(jiān)持包容并蓄，以海納百川之氣概聚發(fā)展之源等兩條建議。此要情經(jīng)縣人大主任、縣委書記批示以縣委“參閱件”轉(zhuǎn)發(fā)縣鄉(xiāng)各部門，引起了強(qiáng)烈的輿論共鳴。
3、打造投資審計(jì)個(gè)性化的高端審計(jì)產(chǎn)品。2009年，該局綜合分析26個(gè)投資工程預(yù)算審計(jì)成果，撰寫出《強(qiáng)化投資工程預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，構(gòu)筑工程建設(shè)領(lǐng)域反腐倡廉“防護(hù)墻”》的審計(jì)要情。此要情經(jīng)縣人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)以政府《參閱件》轉(zhuǎn)發(fā)縣鄉(xiāng)各部門，并作為縣委、縣人民政府治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為的工作亮點(diǎn)，上報(bào)省市反腐倡廉領(lǐng)導(dǎo)小組，獲得了省市縣三級(jí)一致的好評(píng)。
實(shí)踐證明，秭歸運(yùn)用“積沙成塔”的聚合原理，謀劃“大思路”、構(gòu)建“大格局”、制作“大產(chǎn)品”的“三大”財(cái)政審計(jì)運(yùn)作模式，產(chǎn)生了“積沙成塔”的聚集效應(yīng)，彰顯出比較輝煌的篇章。僅2009年，該局共完成了52個(gè)以財(cái)政審計(jì)為統(tǒng)領(lǐng)的審計(jì)項(xiàng)目，查出違紀(jì)違規(guī)金額9800多萬元，爭(zhēng)取和節(jié)約投資6100多萬元，90%的審計(jì)報(bào)告進(jìn)入了政府決策圈，其中有15條審計(jì)建議被縣人民政府采納，出臺(tái)加強(qiáng)和規(guī)范管理辦法6個(gè)，使秭歸的財(cái)政審計(jì)成為人大監(jiān)督的“重頭戲”，政府管理的“智囊團(tuán)”，促進(jìn)發(fā)展的“加速器”，反腐倡廉的“防護(hù)墻”。（余小琴）
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