財政審計是審計工作的“龍頭”。為了適應(yīng)財稅體制改革的新形勢，江蘇省南通市審計局于2012年提出了財政審計全覆蓋的理念。通過3年多時間的不懈努力，初步構(gòu)建起“三維立體”的財政審計全覆蓋格局：即在覆蓋的長度和寬度上，圍繞“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求，全方位拓展財政審計領(lǐng)域這個平面，實現(xiàn)審計范圍和內(nèi)容的全覆蓋；在覆蓋的深度上，進一步提升財政審計目標(biāo)定位，在政策執(zhí)行、財政經(jīng)濟安全、財政管理改革、財政資金使用績效等更深層次和更深領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)審計全覆蓋，凸顯財政審計的宏觀性、整體性和建設(shè)性。

從橫向上拓展財政審計覆蓋廣度

圍繞全口徑預(yù)算體系的構(gòu)建，不留監(jiān)督盲點，將全部政府性資產(chǎn)和資金納入審計視野。 針對國有資本經(jīng)營預(yù)算編制相對滯后的狀況，2013年“同級審”，該局組織對市屬五大國有資產(chǎn)經(jīng)營公司進行專題審計調(diào)查，對公司近3年的資產(chǎn)負債損益情況、稅金繳納、國有資產(chǎn)收益上繳以及承擔(dān)政府交辦事項、投融資情況進行摸底。通過調(diào)查，掌握了市屬國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的投融資能力、發(fā)展實力和家底，為有關(guān)單位編制和審核國有資本經(jīng)營預(yù)算打下了堅實的基礎(chǔ)，同時促進財政收繳國有資本經(jīng)營收入1.9億元。針對國有企事業(yè)單位改制剝離資產(chǎn)這個管理上的死角，2013年該局對改制剝離資產(chǎn)進行了專項審計調(diào)查，審計查出無人管理的國有土地5幅，面積8.48萬平方米；被改制企業(yè)無償占用的國有土地55幅，面積69.07萬平方米，少收土地租金4044.24萬元；有79.7萬平方米國有土地合同租金標(biāo)準(zhǔn)偏低，少收租金1154.05萬元；未按市政府文件要求收回的改制單位各項欠款5775.79萬元等。同年10月，市政府印發(fā)了《市屬改制單位剝離資產(chǎn)清理工作實施方案》，全面部署清理工作，將清理工作完成情況列入年終考核內(nèi)容。最終，77萬余平方米國有土地明確了管理責(zé)任主體，追回國有資金1.18億元，相關(guān)長效管理機制得到建立和完善。

依托數(shù)字化審計平臺，實現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行審計的全覆蓋。 該局將所有市直部門預(yù)算單位財務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)入數(shù)字化審計平臺，組織十余名審計骨干建立了數(shù)十個部門預(yù)算執(zhí)行審計方法模型，保持對預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)和審計方法模型的不斷更新、完善。每年年初，審計人員在數(shù)字化審計平臺中利用審計方法模型對所有78家市直一級預(yù)算單位進行總體分析，篩選出疑點較多的單位作為當(dāng)年部門預(yù)算執(zhí)行審計重點核查單位。每年選擇一個或數(shù)個經(jīng)費項目，對所有預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進行專題檢查，從宏觀層面發(fā)現(xiàn)一些苗頭性、傾向性問題。如2014年該局選擇“三公經(jīng)費、會議費”專題，將全部預(yù)算單位的決算數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)進行比對，揭示出部分單位項目支出預(yù)算編制不夠細化的問題，市財政局有針對性地在2015年部門預(yù)算編制方案中提出了明確要求，指出各預(yù)算單位應(yīng)嚴(yán)格按照支出用途和具體經(jīng)濟科目編實、編細項目支出預(yù)算，強化預(yù)算約束力。

實現(xiàn)對下級人民政府財政決算及其他財政收支情況的審計全覆蓋。 2012年以來，該局組織多個處室用3年時間對下轄全部8個縣（市）區(qū)財政決算及其他財政收支情況進行了審計。實施過程中，各審計組之間建立了溝通交流機制，注重信息共享，既保證不遺漏普遍性問題，又發(fā)揮各自主觀能動性，努力發(fā)現(xiàn)個性問題。著重加強了對重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)、重大資金的延伸審計力度，對發(fā)現(xiàn)的虛增財政收入、招商引資不實等帶有苗頭性、傾向性的問題，及時上報審計要情專報，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。其中市開發(fā)區(qū)和如皋市審計中，移送案件線索2條，2人被判處有期徒刑。

實現(xiàn)對重點民生資金審計的全覆蓋。 該局將市本級預(yù)算執(zhí)行審計和專項資金審計有機結(jié)合，實現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢互補。在組織方式上實現(xiàn)“三統(tǒng)一”：即統(tǒng)一安排審計項目，統(tǒng)一制定審計方案，統(tǒng)一調(diào)配審計力量。通過制定和實施財政專項資金五年審計滾動規(guī)劃，舉全局之力，完成了對教育、衛(wèi)生、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、環(huán)保、科技、三農(nóng)等涉及百姓民生的重點資金的審計全覆蓋。針對專項審計或調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，該局注重從規(guī)范管理、健全制度和完善體制的層面，提出前瞻性和可操作性的審計意見。專項審計或調(diào)查的結(jié)果，都列入了當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果報告和審計工作報告，引起市人大和市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，由市政府辦公室牽頭，召集相關(guān)單位和部門，部署整改，落實建議。2012年起，每年“同級審”問題整改情況都要向市人大常委會作專題報告，審計機關(guān)的建議更多地轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜蟮臎Q議和政府的決策。

從縱向上挖掘財政審計覆蓋深度

深度關(guān)注政策執(zhí)行。 該局將“收支”審與“政策”審相結(jié)合，在監(jiān)督檢查財政收支的真實性、合規(guī)性的同時，及時跟蹤審計財稅政策實施的效果，特別是跟蹤監(jiān)督財稅部門實施的穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生方面政策措施發(fā)揮作用的情況，揭示和反映政策不落實或執(zhí)行走樣的問題。加強對同級政府財政政策執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督。在財政“同級審”中，對市財政出臺的十余項扶持企業(yè)健康發(fā)展、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的政策落實情況進行跟蹤檢查，涉及扶持項目1079個。針對發(fā)現(xiàn)的財政資金投入方式單一、使用分散、扶持重點不夠突出等問題，市政府出臺了《加強市級財政產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理的實施意見》，并修改和完善了相關(guān)政策措施。加強對下級政府財政政策執(zhí)行情況的監(jiān)督。對8個縣（市）區(qū)實施財政決算審計，全面梳理地方制定的財政政策，關(guān)注地方財政制定扶持經(jīng)濟發(fā)展若干政策的合法性、合理性和科學(xué)性，跟蹤政策性資金的使用情況，深入分析政策實施的效果，提出對策和建議。

深度關(guān)注財政經(jīng)濟安全。 將政府性債務(wù)和財政存量資金同時納入財政“同級審”必審內(nèi)容。一方面摸清“底數(shù)”，加強對以前年度財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)形成的存量資金和地方政府性債務(wù)的監(jiān)控。掌握每一年度末財政存量資金的總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來源、種類和存儲狀態(tài)，每一年度市級債務(wù)總體規(guī)模及增長變化情況等。另一方面建言獻策，推動政府完善體制機制，把閑置的存量資金清理出來，盤活用好；促進主管部門及各區(qū)相繼出臺了政府性債務(wù)管理辦法，進一步規(guī)范債務(wù)管理，保障依規(guī)按期償還存量債務(wù)。在每年財政“同級審”中，該局都結(jié)合儲備土地融資情況的審計，對市土地儲備情況進行專項審計調(diào)查，掌握各類經(jīng)營性用地收儲、上市及庫存情況，從土地這個生產(chǎn)要素的供給來分析經(jīng)濟發(fā)展的后勁和空間。

深度關(guān)注財政管理改革。 該局緊跟財政管理改革步伐，加大對部門預(yù)算、專項資金管理、國庫集中支付和政府采購等財政改革落實情況的審計。利用數(shù)字化審計平臺跟蹤部門預(yù)算管理改革，揭示了項目支出預(yù)算未細化、執(zhí)行進度偏慢等問題，推動政府出臺《南通市市級部門預(yù)算改革方案》，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。組織實施財政專項資金審計或調(diào)查，推動規(guī)范專項資金管理。3年共向政府上報審計結(jié)果報告和審計專報7份，針對政府專項資金多頭管理、職責(zé)不清等問題，從機制制度層面提出整合和規(guī)范專項資金管理、探索專項資金資本化運作方式、完善績效目標(biāo)考核及成果運用等審計建議，2014年底市政府從“一盤棋”的全局角度出臺了《關(guān)于規(guī)范政府專項資金管理的實施意見》，全面整合規(guī)范政府專項資金使用管理。組織對財政部門實施的公務(wù)卡結(jié)算制度、政府采購政策執(zhí)行情況進行專項審計調(diào)查，促使財政部門進一步完善了國庫集中支付制度，促成該市進一步規(guī)范政府采購程序、從嚴(yán)控制單一來源采購、進一步完善市場準(zhǔn)入。

深度關(guān)注財政資金績效。 無論部門預(yù)算執(zhí)行審計還是財政專項資金審計或調(diào)查，該局都將績效理念始終貫穿其中，關(guān)注財政資金使用績效。每個處室每年都會在財政政策、重大項目、民生資金等方面安排獨立立項的績效審計項目，注重從政策執(zhí)行、資源利用、資金使用效益、行政工作效能等方面做出評價，提出了一系列完善預(yù)算績效管理，強化預(yù)算支出責(zé)任和績效的審計建議。該市財政部門積極響應(yīng)，自2014年起組織對預(yù)算單位全部職能項目、市立項目開展績效評價，并出臺了市級財政資金績效預(yù)算管理意見，推進績效目標(biāo)、績效跟蹤、績效評價和結(jié)果運用等工作，積極構(gòu)建起科學(xué)完整的預(yù)算績效管理體系。（孟亮）