國有土地使用權(quán)出讓金審計調(diào)查結(jié)果

（2008年6月4日公告）

根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計署2007年對北京、天津、上海、重慶、哈爾濱、合肥、濟南、長沙、廣州、南寧和成都11個市及其所轄28個縣（市、區(qū)）（以下簡稱11城市）2004至2006年（以下簡稱3年度）國有土地使用權(quán)出讓金（以下簡稱出讓金）的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況進行了審計調(diào)查?，F(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：

一、基本情況

11城市3年度共辦理劃撥用地31 910.69公頃，出讓用地86 773.34公頃，合同出讓金總金額3566.19億元；征收出讓金3510.35億元，其中按規(guī)定納入財政專戶管理的有3423.99億元，占97.54％；實現(xiàn)土地出讓凈收益2618.69億元，其中按規(guī)定納入基金預(yù)算管理的有754.56億元，占28.82％；支出出讓金3296.59億元。截至2006年底，出讓金累計結(jié)存462.38億元。

審計調(diào)查結(jié)果表明，11城市政府及其有關(guān)部門能夠貫徹落實國家關(guān)于土地管理、調(diào)控等政策，逐步健全土地市場管理制度，強化國有土地使用權(quán)供應(yīng)和出讓金征收使用管理，改進征地補償安置工作，促進了國有土地使用權(quán)交易和出讓金收支管理的逐步規(guī)范。

（一）土地的市場化供應(yīng)機制初步建立。

一是逐步建立健全土地市場及相應(yīng)管理制度。11城市都設(shè)有專門的土地儲備和交易機構(gòu)，逐步建立了土地出讓的信息公開、地價評估和集體決策制度。有的地方還制定了土地出讓操作規(guī)范。北京市自2006年起對全市土地實行了一級管理和集中供應(yīng)。合肥市濱湖新區(qū)建設(shè)注重加強供地前的規(guī)劃管理與控制，堅持優(yōu)先開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施，先行安排拆遷居民住房。二是國有土地使用權(quán)市場化配置比例有所提高。11城市招標(biāo)拍賣掛牌（以下簡稱招拍掛）出讓土地面積占出讓土地總面積的比例3年度分別為26.94％、49.25％和32.51％，土地出讓凈收益總額平均占到同期一般預(yù)算收入的26％。

（二）出讓金征收使用管理逐步加強。

一是出讓金征收力度加大。11城市3年度出讓金按期征收比例達到94.08％。部分城市對以前年度用地單位拖欠的出讓金進行了清繳，長沙市規(guī)定對欠繳出讓金的單位不予受理新的用地申請。二是出讓金財政管理有所加強。11城市均設(shè)有出讓金財政專戶，將絕大部分出讓金納入了專戶管理，其中重慶市將繳入國庫的土地出讓凈收益全部納入了基金預(yù)算管理。北京、成都等市糾正了由非財政部門收取出讓金的做法。三是土地出讓凈收益基本能夠按照規(guī)定用途安排使用。11城市3年度將土地出讓凈收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2108.24億元，提取農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金56.86億元，用于被征地農(nóng)民社會保障28.50億元。

（三）征地補償安置資金基本到位，多數(shù)城市初步建立了被征地農(nóng)民社會保障制度。

一是征地補償安置工作有所改進。11城市政府2004年按國家統(tǒng)一部署對以前年度拖欠、截留和挪用的征地補償資金進行了檢查、清理，在此基礎(chǔ)上進一步加強了監(jiān)管，并采取留地、就業(yè)、移民、入股分紅等多種方式安置被征地農(nóng)民。此次審計調(diào)查抽查了38個征地項目的補償安置資金到位情況，延伸了64個農(nóng)村經(jīng)濟集體組織，走訪了686戶被征地農(nóng)民。被抽查的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)到位補償安置資金22.29億元，實際到位20.01億元，占89.77％；被征地農(nóng)民應(yīng)收到補償款8438.63萬元，至審計調(diào)查時實際收到8253.98萬元，占97.81％；89.47％的征地項目執(zhí)行了“兩公告一登記”（即征用土地方案公告、征地補償安置方案公告和征地補償?shù)怯洠┲贫?。二是北京、天津、上海、重慶、合肥、濟南、廣州和成都8城市初步建立了被征地農(nóng)民社會保障制度。合肥、成都、濟南和天津4城市3年度平均將土地出讓凈收益的6.68%用于被征地農(nóng)民的社會保障。

二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題

審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，11城市不同程度地存在欠征、減免和違規(guī)管理使用出讓金等問題，一些地方違規(guī)協(xié)議出讓經(jīng)營性用地、“以租代征”農(nóng)民集體土地和拖欠挪用征地補償資金等問題時有發(fā)生。這些問題的存在，一定程度上影響了土地市場的健康發(fā)展、國有土地資產(chǎn)收益的安全完整和對被征地農(nóng)民合法權(quán)益的維護。

（一）出讓金征收、管理和使用中存在的問題。

一是天津、長沙、南寧、成都、哈爾濱、上海、合肥、廣州和濟南9城市違規(guī)減免、變相減免出讓金47.88億元，占9城市出讓金征收額2204.61億元的2.17%，其中以先征后返、為用地單位繳納出讓金以及降低地價出讓等方式變相減免出讓金25.34億元，占52.92%。個別城市還為招商引資向企業(yè)“零地價”出讓工業(yè)用地。

二是天津、重慶、南寧、哈爾濱、濟南、上海、成都、合肥、長沙和廣州10城市的用地單位拖欠出讓金173.27億元，其中有的城市的國土部門還在用地單位欠繳出讓金的情況下違規(guī)向其發(fā)放國有土地使用證。

三是108.68億元出讓金未按規(guī)定納入財政管理，占11城市出讓金征收額的3.09%。其中，開發(fā)區(qū)管委會等非財政部門收取出讓金86.34億元，而且均未按規(guī)定將其上繳財政納入專戶管理；政府“以土地?fù)Q項目（主要是以前年度完工的市政工程、政府辦公樓等）”，用出讓金直接抵頂項目工程款22.34億元。

四是土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18％。

五是違規(guī)使用出讓金83.73億元。其中，挪用于建樓堂館所和彌補經(jīng)費等52.33億元，出借和對外投資等31.40億元。

（二）落實征地補償安置和被征地農(nóng)民社會保障政策中存在的問題。

一是少數(shù)城市拖欠、出借征地補償資金5.61億元。其中，拖欠4.44億元，出借1.17億元。

二是少數(shù)城市欠收、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金51.17億元。至2006年底，尚欠收25.97億元，累計出借的18.70億元中有2.63億元未收回，委托金融機構(gòu)投資理財?shù)?.50億元有5.50億元中未收回。

另外，截至2007年9月底，11城市中尚有3城市未按照國務(wù)院有關(guān)要求制定被征地農(nóng)民社會保障制度。

（三）土地出讓管理中存在的問題。

一是違規(guī)協(xié)議出讓130宗共689.88公頃經(jīng)營性用地。按照監(jiān)察部和國土資源部有關(guān)規(guī)定，自2002年7月1日起各類經(jīng)營性用地必須采用招拍掛方式出讓，對于此前市、縣政府已進行了前置審批或者已與開發(fā)商簽訂書面項目開發(fā)協(xié)議的經(jīng)營性用地，作為歷史遺留問題可在2004年8月31日（以下簡稱“8.31”）前繼續(xù)以協(xié)議方式出讓，之后不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地。然而，有的城市將不屬于“歷史遺留問題”的經(jīng)營性用地作為“歷史遺留問題”的經(jīng)營性土地在“8.31”之前予以協(xié)議出讓；有的城市在“8.31”之后仍以“歷史遺留問題”、招商引資和舊城改造等為由或?qū)⒊鲎尯贤掌诘购灋椤?.31”之前協(xié)議出讓經(jīng)營性用地。

二是“以租代征”農(nóng)民集體土地1541.05公頃建高爾夫球場和別墅。如有的地方租用農(nóng)民集體土地并違反《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知》的規(guī)定于2004年1月后開工建設(shè)高爾夫球場。有的用地單位以建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)名義租用農(nóng)民集體土地修建別墅向社會銷售。

（四）土地儲備貸款發(fā)放和使用中存在的問題。

一是有的土地儲備貸款抵押物不實，有的土地儲備機構(gòu)貸款金額過大而還貸能力不足。

二是土地儲備貸款被挪作他用。一些城市的土地儲備機構(gòu)將主要以貸款方式取得的土地儲備資金共142.36億元用于股權(quán)投資、出借和市政設(shè)施建設(shè)等。

三、審計建議

針對這次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題，審計署建議：一是有關(guān)地方政府應(yīng)進一步采取措施加強出讓金及土地供應(yīng)管理。全面落實經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)范土地出讓收支管理政策規(guī)定，清理欠收的出讓金，停止以各種理由減免或變相減免出讓金；將土地出讓收支全額納入地方預(yù)算管理，接受同級人大監(jiān)督；嚴(yán)肅查處“以租代征”農(nóng)民集體土地建設(shè)高爾夫球場、別墅，以及擠占挪用出讓金等違法違規(guī)行為。二是金融監(jiān)管部門和金融機構(gòu)應(yīng)加強土地儲備貸款管理，控制貸款風(fēng)險。金融監(jiān)管部門應(yīng)參與確定土地儲備機構(gòu)的貸款規(guī)模，實施總量控制；各金融機構(gòu)應(yīng)加強對土地儲備機構(gòu)貸款、償還能力和擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保能力的審核，審慎發(fā)放土地儲備貸款，同時應(yīng)加強對儲備貸款的用途監(jiān)控。三是有關(guān)部門和地方政府應(yīng)充分重視、積極探索、進一步加強被征地農(nóng)民社會保障工作。尚未建立被征地農(nóng)民社會保障制度的地方，應(yīng)按照國務(wù)院要求盡快建立這項制度，將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)保障范圍；已建立這項制度的地方，應(yīng)繼續(xù)完善保障機制，合理確定保障水平。各地應(yīng)切實加強對被征地農(nóng)民社會保障資金收支情況的監(jiān)管，確保資金足額落實、合規(guī)使用。

四、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況

對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，有關(guān)地方政府高度重視，已經(jīng)或正在采取措施進行整改。一是積極整改違法違規(guī)問題。截至2008年1月底，11城市已收回被挪用、出借、返還和欠征的出讓金68.27億元，收回被挪用、欠收的征地補償資金和被征地農(nóng)民社會保障資金2.93億元，歸還被挪用的土地儲備貸款9.72億元，有的城市還收回了部分違規(guī)出讓的土地。二是規(guī)范出讓金管理。有的城市已將未按規(guī)定納入財政管理的出讓金納入財政管理、將土地出讓凈收益納入基金預(yù)算管理。三是進一步完善制度。大部分城市還結(jié)合整改，制定和修改了土地出讓收支管理實施細(xì)則、征收集體土地補償安置辦法等制度。