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2010年第6號：“40個市地州56個縣區(qū)市土地專項資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計調(diào)查結(jié)果”

【時間:2010年04月20日】【來源:審計署辦公廳】字號：【大】【中】【小】

40個市地州56個縣區(qū)市土地專項資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計調(diào)查結(jié)果

（二○一○年四月二十日公告）

為加強土地資源管理，促進節(jié)約集約用地，維護國有土地資產(chǎn)安全，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，審計署2009年對河北、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、江西、河南、海南、寧夏和新疆等11個省區(qū)2007年至2008年（以下簡稱兩年度）征收、管理、使用土地專項資金的情況進行了審計調(diào)查。主要抽查了13個市土地出讓收入管理使用情況和27個市地州、56個縣區(qū)市土地開發(fā)整理相關(guān)資金管理使用情況（所涉及資金種類和地區(qū)的具體名單見附件），延伸審計調(diào)查了部分用地單位和土地開發(fā)整理項目?，F(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：

一、土地征收出讓管理工作的基本情況

此次審計抽查的13個市兩年度土地出讓收入3353.25億元，支出3151.12億元，截至2008年底累計結(jié)存496.91億元（含以前年度結(jié)存，下同）；11個省區(qū)兩年度共征收、計提土地開發(fā)整理相關(guān)資金655.16億元，支出426.43億元，截至2008年底累計結(jié)存429.04億元。
審計調(diào)查結(jié)果表明，11個省區(qū)地方各級政府高度重視土地征收出讓管理和開發(fā)整理工作，積極采取措施加強土地資源、土地出讓收支和土地開發(fā)整理項目管理，探索節(jié)約集約用地機制，完善被征地農(nóng)民安置保障制度，土地出讓收支管理和土地開發(fā)整理工作取得了較好成效。
（一）土地管理規(guī)章制度逐步完善。國土資源部和11個省區(qū)地方政府圍繞落實最嚴(yán)格的土地管理制度和節(jié)約集約用地制度，采取多項措施加強土地管理和土地開發(fā)整理，在土地規(guī)劃、出讓、執(zhí)法監(jiān)察、征地審批、節(jié)約集約用地、開發(fā)整理項目管理等制度建設(shè)方面取得了明顯成效。如杭州市嚴(yán)格出讓地塊規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整審批制度，并按調(diào)整前后差價雙倍計征土地出讓收入，有效約束了違規(guī)調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)行為。河北、吉林、江蘇、福建、河南等地通過嚴(yán)格用地預(yù)審、積極盤活存量用地、清理閑置用地、出臺工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)等，促進了土地資源節(jié)約集約利用。吉林省出臺了《吉林省西部土地開發(fā)整理重大項目工程計量和資金支付管理規(guī)定（暫行）》等制度，促進了開發(fā)整理項目實施的規(guī)范化。
（二）土地執(zhí)法檢查力度不斷加強。兩年來，國土資源部積極組織開展全國土地執(zhí)法“百日行動”、衛(wèi)星遙感監(jiān)測執(zhí)法檢查等，查處了大量土地違法違規(guī)問題，一定程度上遏制了違法違規(guī)用地行為的發(fā)生，土地管理制度化、市場化程度有所提高。13個市兩年度共辦理劃撥用地24.54萬畝，出讓用地49.55萬畝，其中以招標(biāo)拍賣掛牌（以下簡稱招拍掛）方式出讓的用地面積占出讓用地總面積的53.44％。
（三）土地開發(fā)整理工作效果明顯。11個省區(qū)兩年度通過開發(fā)整理新增耕地392.51萬畝，是國家計劃的122.91％。土地開發(fā)整理取得了較好的經(jīng)濟和社會效益。據(jù)抽查，福建省霞浦縣近4年竣工驗收的15個項目，共整理耕地3.6萬多畝，新增耕地4900多畝，年增凈收益1800多萬元。河南省通過實施農(nóng)田水利、道路、林網(wǎng)等改造工程，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，整理后項目區(qū)糧食產(chǎn)量平均增長20％以上。

二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及初步整改情況

審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分市縣土地專項資金管理不規(guī)范，仍然存在違規(guī)征地、以租代征土地、違規(guī)協(xié)議出讓工業(yè)和經(jīng)營性用地、土地開發(fā)整理項目實施效果不佳等問題。
（一）土地出讓收入管理使用方面。
1．一些地方應(yīng)征未征土地出讓收入。
一是有11個市以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業(yè)改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；有3個市以低于基準(zhǔn)地價70％的價格等方式，出讓土地177宗0.8萬畝；有3個市的規(guī)劃等部門批準(zhǔn)提高0.18萬畝土地的容積率，應(yīng)征未征土地出讓收入10.57億元。
二是有12個市欠征土地出讓收入323.26億元。其中7個市的國土部門在25家用地單位欠繳土地出讓收入25.92億元的情況下，違規(guī)發(fā)放國有土地使用證。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定補征土地出讓收入161.78億元。
2．有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1％。其中：繳入財政過渡戶515.87億元，由開發(fā)區(qū)管委會等非財政部門收取55.73億元；用地單位直接支付拆遷安置補償和企業(yè)改制安置支出103.21億元。
審計指出上述問題后，11個市已按規(guī)定進行整改。
3．有11個市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：有6個市支出39.36億元，用于高校新校區(qū)、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設(shè)；有4個市支出9.68億元，用于增加政府投資企業(yè)注冊資本；有6個市支出3.26億元，用于補貼公交公司購車、還貸、設(shè)立農(nóng)業(yè)科研發(fā)展專項資金等；有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經(jīng)費不足；有4個市違規(guī)支出2.38億元，用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓、職工住宅等。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定收回并歸還原資金渠道12.62億元。
4．部分地方違規(guī)批地用地。其中：7個市未經(jīng)審批征收并實際占用集體土地3.9萬畝；4個市用地單位“以租代征”占用集體土地1.01萬畝，用于酒店、旅游等非農(nóng)項目建設(shè)；5個市未經(jīng)審批新設(shè)和擴大各類開發(fā)區(qū)涉及用地19.1萬畝；7個市用地單位未批先用土地3.18萬畝（含耕地0.72萬畝、基本農(nóng)田0.27萬畝），其中基礎(chǔ)設(shè)施項目用地2.32萬畝，工業(yè)等項目用地0.86萬畝；6個市依據(jù)自定政策或以解決歷史遺留問題名義，將應(yīng)以招拍掛方式出讓的53宗0.19萬畝經(jīng)營性用地和220宗1.63萬畝工業(yè)用地以協(xié)議方式出讓；3個市的8家用地單位擅自改變0.28萬畝土地的用途。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定收回土地3.15萬畝，沒收、拆除非法建（構(gòu)）筑物33.65萬平方米，罰款1213.76萬元，補辦1.16萬畝用地審批手續(xù)。
5．部分地方未按規(guī)定及時更新基準(zhǔn)地價。國家規(guī)定：基準(zhǔn)地價原則上每3年更新一次，并根據(jù)市場變化適時進行調(diào)整。截至2009年6月底，有5個市已超過3年未更新，其中3個市的土地市場價比其適用的基準(zhǔn)地價超出了1倍以上。
審計指出上述問題后，有兩個市已全面開展基準(zhǔn)地價更新工作。
（二）土地開發(fā)整理方面。
1．有9個省區(qū)所屬市縣未足額征收、計提土地開發(fā)整理相關(guān)資金28.37億元。其中：未足額征收新增建設(shè)用地土地有償使用費5.82億元，占應(yīng)征金額的32.33％；未足額征收耕地開墾費3.19億元，占應(yīng)征金額的19.91％；未足額計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金19.34億元，占應(yīng)計提金額的51.47％。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定補征（提）土地開發(fā)整理相關(guān)資金12.95億元。
2．3個省級2個市級1個縣級國土、財政部門未按規(guī)定將9.18億元土地開發(fā)整理相關(guān)資金納入國庫管理。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方國土、財政部門正按規(guī)定進行整改。
3．有3個省級9個市級11個縣級國土、財政部門改變土地開發(fā)整理相關(guān)資金用途20.94億元。其中：用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)9.46億元；行政事業(yè)單位基本建設(shè)及經(jīng)費支出4.01億元；對外出借和投資1.21億元；彌補地方財政預(yù)算缺口4148萬元；征地拆遷補償和土地儲備等5.84億元。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定收回改變用途的土地開發(fā)整理相關(guān)資金2.93億元。
4．抽查90個項目發(fā)現(xiàn)一些地方土地開發(fā)整理項目監(jiān)管不嚴(yán)。
一是有11個項目因規(guī)劃設(shè)計不科學(xué)、不充分而被迫中斷施工或延期施工，已完工項目也因設(shè)計不科學(xué)而無法實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
二是有14個總計投資1.11億元的項目存在違規(guī)招投標(biāo)、轉(zhuǎn)分包或未實行招投標(biāo)問題。
三是有6個項目與其他土地開發(fā)整理項目和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目存在重復(fù)申報情況，涉及項目資金9018.9萬元。
四是有10個土地開發(fā)整理項目虛報多結(jié)工程款1023.72萬元。
五是有20個土地開發(fā)整理項目因主管部門監(jiān)督檢查不力、施工質(zhì)量不高、后期管護不到位等原因，造成一些損失浪費。
審計指出上述問題后，遼寧等地對參與土地開發(fā)整理項目設(shè)計單位的資質(zhì)情況進行了全面清理和檢查，新疆等地對3個不合格項目擬定了重新選址方案，有關(guān)地方政府已收回虛報多結(jié)的工程款356.25萬元。
5．少數(shù)地方新增耕地面積不實或多占少補耕地。
一是有119個土地開發(fā)整理項目通過編造虛假竣工驗收資料、人為改變地類和數(shù)據(jù)等手段，虛報新增耕地1.35萬畝。
二是有13個土地開發(fā)整理項目在開發(fā)整理尚未達標(biāo)的情況下，上報新增耕地2.93萬畝。
三是有9個建設(shè)用地項目多占少補耕地4294.45畝。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已調(diào)減、補充耕地3152畝。
有關(guān)地方政府和相關(guān)部門對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，除已作上述整改外，在審計調(diào)查期間和結(jié)束后，還在加大力度，采取有效措施做好進一步整改：
一是財政部、國土資源部等部門于2009年11月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求各地進一步規(guī)范土地出讓收支管理，對審計指出的問題積極采取措施進行整改。
二是各地先后出臺了18項規(guī)范土地出讓、登記、規(guī)劃、責(zé)任追究等方面的制度，完善了30項進一步加強土地開發(fā)整理專項資金和項目管理的制度。
三是已對32名違法違紀(jì)問題責(zé)任人員依法進行了處理。
四是對管理不規(guī)范的專項資金正在完善辦法，全部納入預(yù)算管理；對違規(guī)使用的資金正在追回。
上述整改事項的最終結(jié)果，審計署將在適當(dāng)時候予以公告。

附件

                  11個省區(qū)土地征收出讓及專項資金管理審計調(diào)查涉及的資金種類和地區(qū)名單

    一、土地專項資金
    包括新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、土地復(fù)墾費（以上4項合稱土地開發(fā)整理相關(guān)資金）和國有土地使用權(quán)出讓收入。
    二、國有土地使用權(quán)出讓收入審計抽查的縣區(qū)市
    石家莊市：鹿泉市
    南京市：高淳縣、溧水縣、江寧區(qū)
    福州市：閩侯縣
    南昌市：南昌縣、新建縣、進賢縣、安義縣
    鄭州市：滎陽市、鞏義市、中牟縣
    烏魯木齊市：烏魯木齊縣、米東區(qū)、烏魯木齊高新技術(shù)開發(fā)
                 區(qū)、烏魯木齊經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)
    三、土地開發(fā)整理相關(guān)資金審計抽查的市地州、縣區(qū)市
    河北省：石家莊市、唐山市，高邑縣
    遼寧?。荷蜿柺小㈣F嶺市、撫順市，康平縣、鐵嶺縣
    吉林?。核稍校部h、前郭爾羅斯蒙古族自治縣、扶余
            縣、長嶺縣
    江蘇省：南通市、鹽城市，啟東市、如皋市、通州市、如東
            縣、海安縣、東臺市、鹽城市亭湖區(qū)
    浙江省：衢州市、麗水市，江山市、衢州市柯城區(qū)、龍泉市
    福建?。焊Ｖ菔小⑷菔?、龍巖市、三明市，福州市馬尾區(qū)、
            福清市、惠安縣、霞浦縣、長汀市、漳平市、建寧
            縣、泰寧縣
    江西?。耗喜校喔煽h、泰和縣
    河南?。涸S昌市、南陽市、洛陽市、信陽市，襄城縣、鄧州
            市、方城縣、社旗縣、汝陽縣、宜陽縣、鄲城縣、
            信陽市平橋區(qū)、滎陽市
    海南?。汉？谑?，東方市、陵水縣、保亭縣
    寧夏回族自治區(qū)：銀川市、吳忠市、中衛(wèi)市，銀川市金鳳區(qū)、
                    銀川市興慶區(qū)、銀川市西夏區(qū)、賀蘭縣、
                    永寧縣、青銅峽市、中寧縣
    新疆維吾爾自治區(qū)：烏魯木齊市、昌吉回族自治州、吐魯番
                      地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州，烏魯木齊
                      市達坂城區(qū)、烏魯木齊縣、阜康市、呼
                      圖壁縣、木壘縣、鄯善縣、庫爾勒市、
                      焉耆回族自治縣、且末縣、博湖縣

        相關(guān)鏈接：進一步加強土地資源審計服務(wù)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展——審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司司長黃道國答記者問.htm

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