2019年《政府工作報(bào)告》在“圍繞深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加快完善市場(chǎng)機(jī)制”的總體框架下，把國(guó)有企業(yè)改革放在第一位。今年是國(guó)企改革的攻堅(jiān)年，混合所有制改革作為國(guó)企改革的突破口，被賦予了重大使命。與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)中的企業(yè)審計(jì)作為推動(dòng)重大政策貫徹執(zhí)行的重要力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革中的重要作用也愈發(fā)明顯。那么企業(yè)審計(jì)如何作用于國(guó)企混合所有制改革，保障國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展呢？2016年，習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上談到混合所有制改革時(shí)，要求國(guó)有企業(yè)改革要堅(jiān)持“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”。筆者認(rèn)為，企業(yè)審計(jì)可從這四個(gè)要求出發(fā)，充分發(fā)揮審計(jì)揭示問(wèn)題、提出建議的作用，促進(jìn)混合所有制改革順利進(jìn)行并發(fā)揮出更好效果。

一、促進(jìn)混合所有制改革措施實(shí)施，推動(dòng)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的根本目的是要推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)改革措施落實(shí)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，激發(fā)企業(yè)市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。要想多方股權(quán)混合后形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，必須要建立科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。

（一）加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)制度改革。企業(yè)審計(jì)要促進(jìn)混合所有制改革的相關(guān)措施落實(shí)，必須要積極推動(dòng)董事會(huì)制度建設(shè)，關(guān)注董事會(huì)職權(quán)、決策機(jī)制、責(zé)任落實(shí)等情況。一是推動(dòng)董事會(huì)職權(quán)改革。通過(guò)關(guān)注當(dāng)前國(guó)有企業(yè)董事會(huì)職權(quán)是否得到充分落實(shí)，董事會(huì)成員中有無(wú)外部董事，外部董事的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)是否得到保護(hù)等問(wèn)題，推動(dòng)企業(yè)整改。同時(shí)，企業(yè)審計(jì)也應(yīng)對(duì)董事會(huì)受行政干涉較多等問(wèn)題加以關(guān)注，切實(shí)落實(shí)董事會(huì)職權(quán)改革。二是促進(jìn)“三重一大”決策制度及追責(zé)制度落實(shí)。企業(yè)審計(jì)應(yīng)將“三重一大”制度落實(shí)情況作為審計(jì)重點(diǎn)，關(guān)注董事會(huì)集體決策情況。對(duì)不遵守決策程序或決策不當(dāng)需要擔(dān)責(zé)的，審計(jì)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定責(zé)任，履行好事后監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)決策制度和追責(zé)機(jī)制的完善與落實(shí)，為混合所有制改革營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

（二）深化國(guó)有企業(yè)人事制度改革。一是著力促進(jìn)建立職業(yè)經(jīng)理人制度。2019年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案的通知》提出，授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)理層選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理，推行職業(yè)經(jīng)理人制度。這為企業(yè)審計(jì)推動(dòng)混合所有制改革提供了新的方向。企業(yè)審計(jì)應(yīng)把握政策動(dòng)向，關(guān)注國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度的建立與執(zhí)行情況，了解是否通過(guò)市場(chǎng)化選聘來(lái)確定國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，選聘機(jī)制是否合理，選聘職業(yè)經(jīng)理人是否建立有進(jìn)有出、能上能下的管理人才流動(dòng)和配置機(jī)制。通過(guò)促進(jìn)企業(yè)的市場(chǎng)化選聘弱化國(guó)企行政化待遇，打造符合現(xiàn)代企業(yè)治理體系的國(guó)企職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍。二是著力促進(jìn)企業(yè)薪酬激勵(lì)制度的完善與執(zhí)行。企業(yè)審計(jì)要關(guān)注混改企業(yè)制定的薪酬激勵(lì)制度是否合理，是否形成收入能增能減的市場(chǎng)化薪酬制度，同時(shí)還要核查企業(yè)薪酬激勵(lì)制度是否得到有效執(zhí)行。如在以往的審計(jì)項(xiàng)目中曾發(fā)現(xiàn)企業(yè)二級(jí)公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理通過(guò)虛增收入多領(lǐng)取薪酬的問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)不僅不能使企業(yè)薪酬制度發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)作用，甚至還有反作用?！?/p>

（三）深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革。審計(jì)要著力推進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，促進(jìn)企業(yè)按照市場(chǎng)決定資源配置的要求，依法獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。審計(jì)過(guò)程中要關(guān)注國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)改革。競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，引入社會(huì)資本，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，樹(shù)立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念，打造充滿(mǎn)生機(jī)活力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體；在關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的同時(shí)，適度引導(dǎo)非國(guó)有資本進(jìn)入，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，提高相關(guān)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度；公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)可根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)推進(jìn)混合所有制改革，提升企業(yè)盈利水平，減輕國(guó)家給予補(bǔ)貼的壓力。

二、規(guī)范混合所有制改革中各方資本權(quán)益，強(qiáng)化激勵(lì)作用

非國(guó)有資本的引入可以帶來(lái)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念，有助于提升科學(xué)決策與國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)決策能力。要激勵(lì)各類(lèi)資本的積極性，首先要解決好各方權(quán)益問(wèn)題。

（一）維護(hù)非國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)。混合所有制改革過(guò)程中要明確產(chǎn)權(quán)歸屬，維護(hù)非國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)，才能促進(jìn)民營(yíng)資本的融入?；诖?，企業(yè)審計(jì)應(yīng)關(guān)注混合所有制改革過(guò)程中各方資本到位情況，了解改革過(guò)程中產(chǎn)權(quán)歸屬是否清晰，關(guān)注民營(yíng)資本的產(chǎn)權(quán)是否得到保護(hù)，從而促進(jìn)建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)管理模式。這一方面有利于推進(jìn)建立決策民主、管理科學(xué)、富有效率的企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，另一方面有利于實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，激勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與混合所有制改革，從而發(fā)揮民營(yíng)資本優(yōu)勢(shì)，激發(fā)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)活力。

（二）保障社會(huì)資本發(fā)言權(quán)。要使混合所有制企業(yè)各方投資主體在體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)深度融合，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，必須要保障社會(huì)資本的發(fā)言權(quán)。企業(yè)審計(jì)要關(guān)注混合所有制改革是否按照不限股權(quán)比例，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參的原則，實(shí)行同股同權(quán)，切實(shí)維護(hù)各類(lèi)股東合法權(quán)益。在實(shí)際情況中，由于國(guó)有企業(yè)相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，民營(yíng)資本占股較少等原因，民營(yíng)資本的表決權(quán)或發(fā)言權(quán)得不到很好的保護(hù)，這不僅不利于民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念發(fā)揮作用，還會(huì)打擊民營(yíng)資本參與混合所有制改革的積極性。企業(yè)審計(jì)應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題分析原因，提出審計(jì)建議，促使國(guó)有企業(yè)真正重視保障社會(huì)資本發(fā)言權(quán)的問(wèn)題，激勵(lì)民間 資本參與改革。

（三）規(guī)范職工持股。黨的十八屆三中全會(huì)提出，創(chuàng)新激勵(lì)約束機(jī)制，通過(guò)混合所有制企業(yè)員工持股，打造所有者和員工利益的共同體。隨后，中央及有關(guān)部委對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革作出一系列部署安排，為混合所有制企業(yè)股權(quán)激勵(lì)提供了實(shí)現(xiàn)路徑和政策依據(jù)。企業(yè)審計(jì)應(yīng)關(guān)注國(guó)企職工因?yàn)楣蓹?quán)評(píng)估價(jià)過(guò)高而不愿參股的情況，通過(guò)規(guī)范股權(quán)評(píng)估過(guò)程，客觀公正反映股權(quán)價(jià)值，維護(hù)參股各方利益。同時(shí)，反映持股的職工不是企業(yè)核心管理人員或科研骨干等人員，與混改中激勵(lì)職工持股的初衷背離，從而影響混合所有制改革效果的問(wèn)題。督促企業(yè)積極整改，防止不具備相應(yīng)價(jià)值或條件的職工持股，在保障國(guó)有企業(yè)穩(wěn)定運(yùn)作的同時(shí)最大限度提高員工的經(jīng)濟(jì)效益。

三、監(jiān)督混合所有制改革產(chǎn)業(yè)方向，突出國(guó)企主業(yè)優(yōu)勢(shì)

國(guó)有企業(yè)要通過(guò)混合所有制改革做強(qiáng)做優(yōu)主業(yè)，要做好“三個(gè)加快剝離”，即加快剝離輔業(yè)、加快剝離“虧損”、加快剝離“包袱”。企業(yè)審計(jì)要監(jiān)督混合所有制改革的產(chǎn)業(yè)方向，突出國(guó)企主業(yè)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)將這三個(gè)“剝離”作為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。

（一）企業(yè)審計(jì)要促進(jìn)加快剝離輔業(yè)。很多國(guó)有企業(yè)在發(fā)展的過(guò)程中，常會(huì)產(chǎn)生“主業(yè)不主”的問(wèn)題，比如審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)很多國(guó)有企業(yè)在利益誘惑下脫離主業(yè)，將大量資金投向房地產(chǎn)行業(yè)，影響行業(yè)發(fā)展。企業(yè)審計(jì)要深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的意圖，把握行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容，切實(shí)推動(dòng)改革。一是要關(guān)注國(guó)有企業(yè)主業(yè)發(fā)展情況。在審計(jì)過(guò)程中，統(tǒng)計(jì)國(guó)企主業(yè)投資占比、主業(yè)收入占比、主業(yè)利潤(rùn)占比，核查國(guó)企是否存在“主業(yè)不主”的問(wèn)題。二是促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源集中。在混合所有制改革過(guò)程中，監(jiān)督國(guó)有企業(yè)通過(guò)資產(chǎn)重組、資產(chǎn)置換、無(wú)償劃轉(zhuǎn)等方式剝離輔業(yè)，將企業(yè)的資源向優(yōu)勢(shì)主業(yè)集中，做優(yōu)做強(qiáng)。三是監(jiān)督混改資金去向。對(duì)于將混改獲得的資金用于收購(gòu)和主業(yè)不相干的企業(yè)、擴(kuò)大副業(yè)和“圈地”等行為，審計(jì)要及時(shí)反映，督促整改。

（二）企業(yè)審計(jì)要促進(jìn)加快剝離“虧損”。加快剝離“虧損”、清理低效無(wú)效資產(chǎn)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是突出國(guó)企主業(yè)優(yōu)勢(shì)要攻克的難關(guān)。一是監(jiān)督“處僵治困”工作的開(kāi)展。企業(yè)審計(jì)要促進(jìn)企業(yè)將“處僵治困”與投資管理、債務(wù)管控、資金管理、成本控制等結(jié)合起來(lái)，把虧損治理作為混合所有制改革的重點(diǎn)工作來(lái)抓，同時(shí)監(jiān)督產(chǎn)業(yè)方向，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是監(jiān)督低效無(wú)效資產(chǎn)清理工作的開(kāi)展。對(duì)于不符合“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的低效無(wú)效資產(chǎn)，應(yīng)加快清理。企業(yè)審計(jì)應(yīng)掌握企業(yè)低效無(wú)效資產(chǎn)的總量，監(jiān)督清理進(jìn)度，反映清理過(guò)程中的問(wèn)題，督促企業(yè)整改。對(duì)無(wú)效益且未來(lái)經(jīng)營(yíng)難以好轉(zhuǎn)的低效無(wú)效資產(chǎn)，督促企業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)變現(xiàn)、無(wú)償劃轉(zhuǎn)等方式出清，將資產(chǎn)集中在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)上。

（三）企業(yè)審計(jì)要促進(jìn)加快剝離“包袱”。企業(yè)審計(jì)要促進(jìn)企業(yè)把不符合企業(yè)核心主業(yè)、企業(yè)職能的包袱和困難盡快卸下來(lái)，加快剝離企業(yè)辦社會(huì)和解決歷史遺留問(wèn)題，減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。一是促進(jìn)“廠辦大集體”改革。企業(yè)審計(jì)要掌握“廠辦大集體”改革總進(jìn)度，分析未完成的原因。如是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的原因，可鼓勵(lì)多數(shù)廠辦大集體企業(yè)采取出售、破產(chǎn)拍賣(mài)、管理層收購(gòu)等多形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。促進(jìn)廠辦大集體與主辦國(guó)有企業(yè)徹底分離，成為產(chǎn)權(quán)清晰、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體，以減輕主辦國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)，為進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造條件。二是促進(jìn)“三供一業(yè)”等企業(yè)辦社會(huì)職能分離移交?！叭┮粯I(yè)”等企業(yè)辦社會(huì)職能分離移交有利于國(guó)有企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)、集中精力發(fā)展主營(yíng)業(yè)務(wù)，此項(xiàng)工作的進(jìn)展已成為企業(yè)審計(jì)必關(guān)注事項(xiàng)。企業(yè)審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注已簽訂“三供一業(yè)”《分離移交協(xié)議》的比例，交接主體與簽約時(shí)間、項(xiàng)目地點(diǎn)與范圍、協(xié)議金額與明細(xì)、分離移交及完成結(jié)點(diǎn)約定等環(huán)節(jié)的進(jìn)展情況。

四、保障混合所有制改革中國(guó)有資產(chǎn)安全，提高運(yùn)行效率

堅(jiān)持增強(qiáng)活力與強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合是國(guó)企改革的重要原則。改革中既要強(qiáng)化監(jiān)管保障國(guó)有資產(chǎn)安全，又要增強(qiáng)活力提高資本運(yùn)行效率。

（一）加強(qiáng)監(jiān)管合理設(shè)置股權(quán)。一是監(jiān)督股權(quán)評(píng)估防止國(guó)有資產(chǎn)流失。在審計(jì)過(guò)程中通過(guò)核查混合所有制改革的資產(chǎn)評(píng)估程序是否合法合規(guī)、評(píng)估價(jià)格是否合理、股權(quán)比例設(shè)置是否適當(dāng)、是否有高估民營(yíng)資產(chǎn)價(jià)格低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)格的行為等，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。二是提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率?；旌纤兄聘母锏淖罱K目標(biāo)，是要提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率和企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，加快實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)。企業(yè)審計(jì)應(yīng)關(guān)注國(guó)有資本在混改中的權(quán)益，對(duì)兼并、收購(gòu)、出賣(mài)等方式處理國(guó)有資本進(jìn)行有效監(jiān)管，充分盤(pán)活資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資本運(yùn)營(yíng)優(yōu)質(zhì)高效和保值增值。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是堅(jiān)持以管資本為主的國(guó)企監(jiān)管體制改革。以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管是深化國(guó)有企業(yè)改革的一項(xiàng)重大任務(wù)，由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)移是國(guó)企改革的一個(gè)趨勢(shì)。企業(yè)審計(jì)應(yīng)關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管邊界合理性，促進(jìn)出資人專(zhuān)司資本監(jiān)管，監(jiān)管方式從事前審批向事中和事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而增加企業(yè)市場(chǎng)化的決策因素，提高資本運(yùn)行效率。二是充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管。企業(yè)審計(jì)監(jiān)管要利用大數(shù)據(jù)資源，運(yùn)用信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，整合包括產(chǎn)權(quán)、投資和財(cái)務(wù)等在內(nèi)的信息系統(tǒng)，分析混改成效，對(duì)資產(chǎn)盈利能力及運(yùn)行效率進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

（三）嚴(yán)格責(zé)任追究。監(jiān)管體制從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，是出資人對(duì)國(guó)有資本監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，而國(guó)有資產(chǎn)安全仍是監(jiān)督重點(diǎn)。企業(yè)審計(jì)要切實(shí)擔(dān)當(dāng)起外部監(jiān)督職責(zé)，建立健全國(guó)有企業(yè)責(zé)任追究和倒查機(jī)制，完善重大決策評(píng)估、決策過(guò)錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等配套制度，嚴(yán)厲查處在混合所有制改革中混水摸魚(yú)、侵吞國(guó)有資產(chǎn)等行為，充分發(fā)揮監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，為混合所有制改革的順利進(jìn)行保駕護(hù)航。（孫玉宇）