礦產(chǎn)、土地、水、草原……對這些自然資源的保護(hù)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展?！?ldquo;十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，審計要圍繞加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大部署，始終關(guān)注資源節(jié)約集約循環(huán)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政策的落實(shí)，促進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推動綠色發(fā)展。如何通過審計工作，既保護(hù)好“綠水青山”，又建設(shè)好“金山銀山”？

壓縮礦業(yè)開發(fā)尋租空間

“2013年起，我們連續(xù)3年針對礦產(chǎn)資源進(jìn)行審計，發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)和管理中，存在一些突出問題。”審計署資源環(huán)境審計司副司長丁雁說，這些問題包括違規(guī)審批出讓行為多發(fā)、違規(guī)轉(zhuǎn)讓或收購礦業(yè)權(quán)、違規(guī)利用勘查資料獲取或開發(fā)礦業(yè)權(quán)，造成國有權(quán)益損失或相關(guān)企業(yè)個人獲取不正當(dāng)利益等。

“出現(xiàn)這些問題主要是因?yàn)榈V產(chǎn)資源開發(fā)過程中彈性空間較大，加之行政權(quán)力介入較深，進(jìn)而成為權(quán)力尋租的突出領(lǐng)域。”中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會副秘書長王生龍告訴《經(jīng)濟(jì)日報》記者，礦業(yè)權(quán)價值評估方面的“彈性空間”主要由3方面因素所致：首先，礦業(yè)權(quán)評估參數(shù)依據(jù)的準(zhǔn)則是平行的，導(dǎo)致評估結(jié)果差異較大；其次，作為重要評估參數(shù)的產(chǎn)品價格，在選取途徑、資料信息來源、確定方法以及注意事項(xiàng)等方面，都存在可選擇性的問題。“另外，礦產(chǎn)資源有動態(tài)性，不同階段地質(zhì)勘查獲取的信息不一樣，資源儲量不一樣。因此，礦業(yè)權(quán)評估不同階段給出的結(jié)果也會不一樣，這很容易被‘鉆空子’。”

王生龍說，審計以問題為導(dǎo)向，提出不少建議，帶動礦業(yè)權(quán)評估準(zhǔn)則等制度完善。例如，對審計提出的“進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源審批管理等相關(guān)制度”的建議，國土資源部進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競爭性出讓范圍，嚴(yán)格限制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)非競爭性出讓。此外，國土資源部進(jìn)一步完善了礦業(yè)權(quán)審批登記管理制度，調(diào)整和規(guī)范部、省兩級礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。

各級地方政府也在不斷改進(jìn)礦產(chǎn)資源管理工作。比如，積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序的治理，礦山布局得到進(jìn)一步優(yōu)化。再如，礦業(yè)權(quán)有償取得制度有效推進(jìn)，礦業(yè)權(quán)市場化配置程度有所提高。

丁雁表示，目前，審計署基本實(shí)現(xiàn)了對礦產(chǎn)資源賦存豐富、礦業(yè)權(quán)交易活躍的省份的階段性全覆蓋。

緊盯18億畝耕地紅線

在我國工業(yè)化及城市化進(jìn)程中，保持我國糧食安全穩(wěn)定，就要守住18億畝耕地紅線。

丁雁說，審計署在2014年組織開展了對2008年至2013年全國土地出讓收支和耕地保護(hù)情況的審計，主要發(fā)現(xiàn)3方面問題。

首先，土地出讓收支管理上存在問題。“在收入方面，一方面是少征收土地出讓收入3664.23億元，另一方面是通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增1467.78億元。”丁雁說。在支出方面，有的違規(guī)將土地出讓收入用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、對外出借、修建樓堂館所等，資金達(dá)到7000多億元；也有的在征地拆遷過程中，通過編造虛假資料等套取或騙取國家征地拆遷補(bǔ)償資金，涉及資金10億多元；還有一些地方財政部門在土地出讓收支管理方面不規(guī)范，地方?jīng)]有根據(jù)需要將土地出讓收入納入預(yù)算管理，而是自己坐收坐支。

“建設(shè)用地審批供應(yīng)方面，也存在突出問題。一些地方違規(guī)超計劃超規(guī)劃審批、越權(quán)審批，少批多占或者是未批先占土地等，達(dá)到38.77萬公頃。”丁雁說，違規(guī)以租代征、改變規(guī)劃條件等用地也有21.86萬公頃。

“在耕地保護(hù)方面，審計抽查的709個縣劃定基本農(nóng)田中有非耕地141.76萬公頃（占4%）；抽查的1萬多個土地整治項(xiàng)目中，虛增耕地、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的分別占10%和33%。”丁雁說，土地整治資金被擠占挪用等109.46億元。

“18億畝耕地紅線，關(guān)系到6億多噸糧食的產(chǎn)出，這就是國人的‘生命線’。因此，非法占有耕地等問題，需要通過審計發(fā)現(xiàn)并及時整改。”中科院地理科學(xué)與資源研究所副所長封志明說。

據(jù)了解，審計發(fā)現(xiàn)土地資源領(lǐng)域存在的問題之后，國務(wù)院常務(wù)會議專題研究部署了整改工作。截至2015年6月底，各地已盤活閑置土地2.55萬公頃、盤活閑置資金3600億元、歸還原渠道擠占挪用資金或收回被騙取資金1600億元、糾正違法用地2.4萬起。

促進(jìn)水資源高效利用

“審計署在多年的資源環(huán)境審計工作中，也一直關(guān)注水資源領(lǐng)域。”丁雁說， 2015年10月至2016年1月，審計署組織對18個省（直轄市）的800多個水污染防治項(xiàng)目進(jìn)行了審計，并檢查這些地方水污染防治相關(guān)資金管理使用情況。

部分市縣飲用水的安全問題，是這次審計關(guān)注的重點(diǎn)。對89個市縣的231個城鄉(xiāng)集中式飲用水源地項(xiàng)目建設(shè)，審計部門進(jìn)行了重點(diǎn)抽查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有124個水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)還不達(dá)標(biāo)，72個地下飲用水水源中有27個存在超采現(xiàn)象。

長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)部分市縣存在的環(huán)境風(fēng)險和隱患等問題，也是關(guān)注重點(diǎn)。審計抽查了此次審計范圍內(nèi)長江經(jīng)濟(jì)帶沿江區(qū)域涉及的23個市縣，發(fā)現(xiàn)城市生活污水有12%（年均4億噸）未經(jīng)處理直排長江；沿江373個港口中，有359個（占96%）未配備船舶垃圾接收點(diǎn)，260個（占70%）未配備污染應(yīng)急處理設(shè)施。

丁雁表示，因?yàn)閷徲嬛饕诙扉_展，正是枯水季節(jié)，一次性的采樣數(shù)據(jù)也存在偶然性，不排除結(jié)果稍有偏差，但大體上能夠反映出，水質(zhì)保護(hù)和水源地保護(hù)方面還有很多工作要做。

在枯水期審計水污染，會不會將問題嚴(yán)重化？封志明說：“冬天一般是水污染最嚴(yán)重的季節(jié)，這個時段進(jìn)行審計，意義可能會突出一些。”

有人質(zhì)疑，礦業(yè)開采可能占水源污染的“大頭”？王生龍回應(yīng)說：“工業(yè)排放物確實(shí)是影響水資源質(zhì)量的一個因素，但氣候轉(zhuǎn)換、土壤變化都是重要原因。因此，水污染不完全是因?yàn)榈V業(yè)開采等工業(yè)開發(fā)帶來的。”事實(shí)上，農(nóng)村面臨水資源污染問題也非常嚴(yán)重，比如雞糞、化肥農(nóng)藥，還有垃圾等。

“通過此次審計，督促地方整改落實(shí)審計發(fā)現(xiàn)問題，成效明顯。”丁雁說，截至2016年4月底，18個省各級財政部門已將未及時撥付的財政資金23.45億元撥付到位，盤活使用以前年度滯留財政資金1.45億元，項(xiàng)目主管部門和實(shí)施單位支出閑置的財政資金6.57億元用于水污染防治項(xiàng)目建設(shè)，歸還原資金渠道2.60億元。同時，還推動45個未及時開工的水污染防治項(xiàng)目開工建設(shè)，19個未及時完工項(xiàng)目已完工，促進(jìn)13個已完工未發(fā)揮效益的項(xiàng)目正常達(dá)標(biāo)運(yùn)行。

強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識

黨的十八屆三中全會提出，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計。“從宏觀層面來看，這是建立健全生態(tài)文明制度體系的重要抓手。”在丁雁看來，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目的，是防止一些領(lǐng)導(dǎo)干部只管經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不管資源節(jié)約集約利用，不顧環(huán)境保護(hù)。通過離任審計，能夠促進(jìn)其更好履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系。

封志明打了一個生動的比方，領(lǐng)導(dǎo)干部要把握“三條紅線”，第一是資源消耗的上線，相當(dāng)于天花板；第二是環(huán)境質(zhì)量的底線，相當(dāng)于地板；第三是生態(tài)保護(hù)的紅線，相當(dāng)于空間土地利用的隔板。“離任審計，就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部不能突破天花板、不能扎破地板、不能非法挪移隔板。”封志明說，對于領(lǐng)導(dǎo)干部來說，會帶來一定壓力，強(qiáng)化責(zé)任意識。

“在審計內(nèi)容方面，以主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況為主線，結(jié)合實(shí)際工作，細(xì)化為104個審計事項(xiàng)。”丁雁介紹說。

丁雁表示，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題要加強(qiáng)原因分析，是法規(guī)不健全，還是有法不依；是體制機(jī)制不健全，還是有章不循；是工作職責(zé)不清，還是未盡職盡責(zé)，等等。對造成生態(tài)環(huán)境損害的問題，要分析是人為因素還是自然因素、是歷史因素還是現(xiàn)實(shí)因素。

此外，2014年至2015年，各省級審計機(jī)關(guān)也積極開展了審計試點(diǎn)。比如，在北京、內(nèi)蒙古等10余個省級審計機(jī)關(guān)組織開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)。“省級審計機(jī)關(guān)的試點(diǎn)突出了各地自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)，除土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源和大氣污染防治領(lǐng)域外，還涉及草原、濕地等自然資源。”丁雁說，一些地方還出臺了相關(guān)規(guī)范性文件，指導(dǎo)試點(diǎn)工作開展。（崔文苑 曹力水）