財(cái)政管理是國(guó)家審計(jì)關(guān)注的主題，也是審計(jì)工作報(bào)告的主要內(nèi)容。財(cái)政管理領(lǐng)域的諸多與深化改革不相適應(yīng)的問(wèn)題多與國(guó)家預(yù)算有關(guān)，因此，從不同的角度考察財(cái)政管理中的問(wèn)題，會(huì)發(fā)現(xiàn)有些問(wèn)題并非獨(dú)立存在，而是相互關(guān)聯(lián)的，有時(shí)甚至互為因果。當(dāng)前，輿論關(guān)注的財(cái)政存量資金與專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合即屬此例。而國(guó)家審計(jì)對(duì)這些問(wèn)題的揭示與處理過(guò)程，反映了國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)改進(jìn)財(cái)政管理方面的進(jìn)步。

一、不同經(jīng)濟(jì)周期中的財(cái)政管理問(wèn)題

大量財(cái)政資金趴在賬上形成存量，不能投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)形成有效支出，是當(dāng)下財(cái)政管理的突出問(wèn)題，而財(cái)政專項(xiàng)資金不能統(tǒng)籌整合是造成該問(wèn)題的原因之一。從今年審計(jì)工作報(bào)告所反映的具體內(nèi)容看，國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)確把握了財(cái)政管理領(lǐng)域的諸多關(guān)系，從往年注重揭示大量財(cái)政資金閑置這種現(xiàn)象，以及由此引發(fā)的財(cái)政資金使用效益不佳、資金安全存在風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，提升到體制、制度和管理的層面，從一些領(lǐng)域資金閑置而另一些領(lǐng)域資金饑渴的矛盾現(xiàn)象出發(fā)，揭示了影響財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)合整合的根源，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)對(duì)財(cái)政管理認(rèn)識(shí)的深化，也體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)完善國(guó)家治理方面的進(jìn)步。

財(cái)政存量資金、財(cái)政?？畹恼吓c經(jīng)濟(jì)周期之間存在著一定的邏輯關(guān)系，對(duì)這種關(guān)系的認(rèn)識(shí)和處理也是國(guó)家審計(jì)推動(dòng)財(cái)政管理科學(xué)化，促進(jìn)深化財(cái)稅改革的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)繁榮并且快速增長(zhǎng)的階段，財(cái)政收入規(guī)模水漲船高，國(guó)庫(kù)資金充裕，對(duì)預(yù)算管理的重視程度弱化，各部門、各領(lǐng)域擴(kuò)大支出的沖動(dòng)增強(qiáng)，利益相關(guān)方都想分享財(cái)政收入成長(zhǎng)的成果，增設(shè)財(cái)政專款成為分享成果的方式之一，并逐步固化為主管部門的利益。在增設(shè)財(cái)政?？畹呐时刃?yīng)之下，?？顢?shù)量越設(shè)越多，與部門利益的捆綁越來(lái)越緊。這也是眾多小而散的財(cái)政專項(xiàng)形成的歷史原因。在財(cái)管理方面，由于我們?nèi)狈υO(shè)立?？畹恼撟C程序，尚未建立財(cái)政支出動(dòng)態(tài)評(píng)估和調(diào)整的機(jī)制和制度，財(cái)政支出的剛性特點(diǎn)更為顯著，在預(yù)算安排中只有加大財(cái)政支出的討價(jià)還價(jià)，缺乏減少財(cái)政支出項(xiàng)目的提議。但經(jīng)濟(jì)繁榮期間形成的相對(duì)固化的財(cái)政支出，在經(jīng)濟(jì)不景氣期間會(huì)形成財(cái)政不可承受之重。繁榮期間形成的不合理、非必需的支出，在利益相關(guān)方的大力維持下，難以進(jìn)行調(diào)整，必須在下一輪經(jīng)濟(jì)周期中得到解決。

隨著經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)入中低速增長(zhǎng)的新常態(tài)，繁榮期間積累的矛盾和問(wèn)題水落石出，逐漸顯現(xiàn)。財(cái)政存量資金便是本輪經(jīng)濟(jì)周期中顯現(xiàn)的突出問(wèn)題，繁榮期間形成的不合理、非必需支出，面臨著預(yù)算安排難以削減而監(jiān)管力度不斷加大的境況，很多預(yù)算已經(jīng)安排的支出不敢支、或因形勢(shì)發(fā)生變化而不能支，財(cái)政存量資金也因此而形成并逐漸積累。特別是對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金而言，繁榮期間設(shè)立的名目眾多的專項(xiàng)，有的專項(xiàng)由于政策調(diào)整而不再需要、有的專項(xiàng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了其政策目標(biāo)、有的專項(xiàng)由于改革深化已經(jīng)失去了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景，在財(cái)政專項(xiàng)分配部門化、司處化的格局下，這些專項(xiàng)資金仍然繼續(xù)保留。但脫離客觀實(shí)際的財(cái)政專項(xiàng)逐級(jí)撥付到基層部門之后，由于缺乏實(shí)際需求而不能支出，逐年逐項(xiàng)累積形成巨額財(cái)政存量資金。

二、對(duì)存量資金和專項(xiàng)整合情況的審計(jì)

具體而言，我們可以從財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政管理三個(gè)方面分析財(cái)政存量資金的形成原因。從財(cái)政收入的角度看，財(cái)政收入的集中入庫(kù)、快速增長(zhǎng)或者財(cái)政超收等是形成財(cái)政存量的原因之一。從財(cái)政支出的角度看，財(cái)政支出的進(jìn)度緩慢、賬面列支而實(shí)際未發(fā)生的支出等可以形成存量。從財(cái)政管理角度看，財(cái)政收入和財(cái)政支出的現(xiàn)金流在時(shí)間上的錯(cuò)配、管理弱化形成的財(cái)政專戶泛濫、脫離實(shí)際需求的預(yù)算安排等也可以形成存量。

從不同類型的財(cái)政存量資金存續(xù)時(shí)間與盤活的難易程度看，脫離實(shí)際需求的財(cái)政專項(xiàng)資金是盤活財(cái)政資金存量的難點(diǎn)之一，也是眾多地方政府和輿論最為詬病的財(cái)政管理問(wèn)題之一。由財(cái)政專項(xiàng)資金造成財(cái)政存量資金的主要原因是財(cái)政專項(xiàng)數(shù)量太多，且部分財(cái)政專項(xiàng)的分配呈現(xiàn)小散的特點(diǎn)，各專項(xiàng)之間在安排使用上缺乏有效的銜接。根據(jù)今年的審計(jì)工作報(bào)告，在財(cái)政部報(bào)告的96個(gè)財(cái)政專項(xiàng)之中，有51個(gè)專項(xiàng)又細(xì)化為301個(gè)專項(xiàng)，并且有的專項(xiàng)管理辦法和分配主體并未改變。因此，推動(dòng)財(cái)政存量資金的存活必須推動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌使用。

從國(guó)家審計(jì)的實(shí)際工作看，從推動(dòng)財(cái)政存量資金的盤活到促進(jìn)財(cái)政?？畹慕y(tǒng)籌整合，是國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)換和國(guó)家審計(jì)定位的提升。起初，國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政存量資金這一問(wèn)題，先后多次組織專項(xiàng)審計(jì)，摸清了不同時(shí)期從中央到地方的財(cái)政存量資金底數(shù)，在此基礎(chǔ)上，區(qū)分中央本級(jí)支出和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支出等不同類別對(duì)存量資金形成原因進(jìn)行剖機(jī)析理，之后，針對(duì)不同的成因提出解決問(wèn)題的建議，從推動(dòng)財(cái)政資金的統(tǒng)籌整合和及時(shí)有效利用、盤活存量出發(fā)，客觀看待并辯證處理財(cái)政專項(xiàng)資金和存量資金。

三、客觀求實(shí)地處理相關(guān)問(wèn)題，推動(dòng)深化改革

多年來(lái)，國(guó)家審計(jì)從推動(dòng)深化財(cái)稅體制改革，促進(jìn)提升積極財(cái)政政策效果的高度，不斷深化對(duì)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審計(jì)，努力提高財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)家審計(jì)保障積極財(cái)政政策的加力增效，必須推動(dòng)解除束縛財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的條條框框。

對(duì)于中央補(bǔ)助地方的財(cái)政專項(xiàng)資金而言，受脫離客觀需求的?？顚Ｓ每己酥贫鹊挠绊?，基層政府缺乏資金統(tǒng)籌自主權(quán)，很多財(cái)政專項(xiàng)資金層層下達(dá)到地方之后，地方政府明知哪里缺乏資金、哪里資金剩余，但仍然不能進(jìn)行資金統(tǒng)籌，以滿足急需領(lǐng)域的資金需求，并在基層單位形成了財(cái)政存量資金。對(duì)此，審計(jì)工作報(bào)告總結(jié)了造成這種情況的“三怕”：一怕統(tǒng)籌使用財(cái)政資金之后影響明年的或者今后時(shí)期的后續(xù)的投入；二怕得罪上級(jí)專項(xiàng)資金的管理部門；三怕影響自己的政績(jī)。

對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌管理中的問(wèn)題，在實(shí)際處理過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)區(qū)別不同情況做好“三個(gè)區(qū)分”，一是把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)，鼓勵(lì)地方基于實(shí)際需要主動(dòng)統(tǒng)籌整合小散的專項(xiàng)資金。二是把上級(jí)尚無(wú)限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素等違法違紀(jì)行為區(qū)別開，鼓勵(lì)地方積極盤活財(cái)政存量資金。三是把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利等違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)，審慎做出結(jié)論和處理，嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)問(wèn)題。（肖振東）