本文回顧了2013年以來(lái)中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中對(duì)政府預(yù)算界定相關(guān)問(wèn)題的表述，簡(jiǎn)要介紹并回顧了四本預(yù)算的歷史變遷，結(jié)合預(yù)算法確定的政府預(yù)算的功能及定位，分析了全口徑預(yù)算管理的改革方向。

一、國(guó)家審計(jì)持續(xù)關(guān)注和推動(dòng)政府預(yù)算管理

2015年審計(jì)工作報(bào)告中指出：四本預(yù)算劃分不夠清晰，對(duì)有些項(xiàng)目交叉安排支出。其中，對(duì)3個(gè)部門(mén)的53個(gè)項(xiàng)目，政府性基金和一般公共預(yù)算分別安排268.06億元、29.46億元。編者發(fā)現(xiàn)，這不是審計(jì)署第一次對(duì)預(yù)算界定和劃分提出類(lèi)似問(wèn)題。2013年以來(lái)，連續(xù)三年審計(jì)署都提出預(yù)算劃分不準(zhǔn)確的問(wèn)題。

其中，2013年度審計(jì)工作報(bào)告中就指出公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算界定不清晰。一是收入歸屬不夠明確，如將有公共財(cái)政預(yù)算性質(zhì)的船舶港務(wù)費(fèi)納入政府性基金預(yù)算管理，2013年收入44.36億元、支出43.92億元。二是對(duì)同一項(xiàng)目或企業(yè)通過(guò)不同渠道交叉安排支出，如對(duì)“全國(guó)第十二屆運(yùn)動(dòng)會(huì)辦賽經(jīng)費(fèi)”、“大中型水庫(kù)移民后期扶持”等4個(gè)項(xiàng)目，公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算分別安排專(zhuān)項(xiàng)資金44.89億元、114.22億元；對(duì)13戶(hù)中央企業(yè)，公共財(cái)政預(yù)算安排產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)資金1.32億元，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算又安排同類(lèi)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與發(fā)展支出34.55億元。2014年度審計(jì)工作報(bào)告中也指出各本預(yù)算間收支劃分不夠清晰，具體表現(xiàn)為：政府性基金預(yù)算中包含非政府性基金項(xiàng)目，一般公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算向中央企業(yè)安排支出存在交叉，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍還不完整等，同時(shí)提出健全政府預(yù)算體系，按照功能定位清晰劃分收入、科學(xué)安排支出，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益調(diào)入一般公共預(yù)算使用的力度等加強(qiáng)財(cái)政管理的意見(jiàn)。

為何審計(jì)署連續(xù)三年來(lái)都對(duì)政府預(yù)算劃分保持了高度關(guān)注？到底何為政府預(yù)算體系？其背景和發(fā)展方向如何？這就要先從我國(guó)四本預(yù)算說(shuō)起。

二、四本預(yù)算的功能與定位

就好比每個(gè)家庭都有一本記錄家庭收支的“小賬本”，國(guó)家也都有一本關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的“國(guó)家賬本”。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，我們國(guó)家只有“一本賬”，就是一般公共預(yù)算。當(dāng)時(shí)的預(yù)算管理也就僅僅針對(duì)一般公共預(yù)算進(jìn)行管理。但各級(jí)政府和各個(gè)部門(mén)都管理著大量的預(yù)算外資金，缺乏有效的監(jiān)督和管理，帶來(lái)了一系列突出問(wèn)題。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算體系不斷拓展和完善，逐步將各項(xiàng)預(yù)算外資金納入預(yù)算管理。目前已初步形成由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成的全口徑政府預(yù)算體系，通俗地說(shuō)，就是“四本預(yù)算”。

其中，一般公共預(yù)算是最基本的預(yù)算，主要是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算，是政府實(shí)現(xiàn)公共管理職能的基本保障。而政府性基金預(yù)算，是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專(zhuān)項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，是政府通過(guò)專(zhuān)款專(zhuān)用來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特定目標(biāo)的基本保障。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益做出指出安排的收支預(yù)算，是政府實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理職能的基本保障。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專(zhuān)項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。

四本預(yù)算的形成并不是要肢解政府預(yù)算，相反，是為了讓不同性質(zhì)的公共資金有不同的運(yùn)行管理模式。盡管我國(guó)初步形成了全口徑政府預(yù)算體系，對(duì)預(yù)算編制的完整性、對(duì)加強(qiáng)政府預(yù)算管理、提高財(cái)政資金效益等都發(fā)揮了積極作用，但實(shí)際執(zhí)行中，上述政府預(yù)算體系還存在定位不夠清晰，分工不夠明確，沒(méi)有形成制度性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等問(wèn)題。

2015年審計(jì)指出的就是對(duì)民航、公路、鐵路、內(nèi)河航道等53個(gè)項(xiàng)目，四項(xiàng)政府性基金和一般公共預(yù)算分別安排資金268.06億元、29.46億元，涉及交通運(yùn)輸部、中國(guó)民航局、中國(guó)鐵路總公司等3個(gè)部門(mén)。這些資金來(lái)源分散，分配方式和管理方法不一，不同程度上影響了預(yù)算的完整性、權(quán)威性，也容易造成部門(mén)之間爭(zhēng)奪利益、缺乏統(tǒng)籌，甚至容易導(dǎo)致“跑部錢(qián)進(jìn)”等不正之風(fēng)。

三、加強(qiáng)政府預(yù)算之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

2014年出臺(tái)的新《預(yù)算法》明確規(guī)定：“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接”，對(duì)四本預(yù)算各自的定位和相互之間的關(guān)系進(jìn)行了明確。與之配套出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定，“完善政府預(yù)算體系。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度”。

2014年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)如何完善政府預(yù)算體系提出了具體要求。其中，明確提出從2015年1月1日起，將政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的項(xiàng)目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，具體包括地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費(fèi)權(quán)收入、育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費(fèi)、長(zhǎng)江口航道維護(hù)收入等11項(xiàng)基金。對(duì)繼續(xù)納入政府性基金預(yù)算管理的支出，加大與一般公共預(yù)算支出的統(tǒng)籌安排使用。結(jié)合政府性基金預(yù)算安排情況，統(tǒng)籌安排一般公共預(yù)算相關(guān)支出項(xiàng)目。政府性基金預(yù)算安排支出的項(xiàng)目，一般公共預(yù)算可不再安排或減少安排。對(duì)一些一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算都安排支出的項(xiàng)目，應(yīng)制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實(shí)行統(tǒng)一的資金分配方式，避免交叉重復(fù)。此外，還提到盤(pán)活存量資金，將政府性基金項(xiàng)目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金，調(diào)入一般公共預(yù)算。

也就是說(shuō)，現(xiàn)階段對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重大的特定事項(xiàng)，并不否認(rèn)一般公共預(yù)算和政府性基金等多渠道籌集資金，但從規(guī)范預(yù)算管理的角度，應(yīng)加快各本預(yù)算之間的統(tǒng)籌進(jìn)程，統(tǒng)一分配辦法、統(tǒng)一管理模式、統(tǒng)一監(jiān)督使用，避免部門(mén)割據(jù)以及交叉重復(fù)。

從改革的歷程和方向上來(lái)看，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)務(wù)院將養(yǎng)路費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（收費(fèi)）以基金預(yù)算的方式納入財(cái)政預(yù)算管理。到新《預(yù)算法》歷史性地結(jié)束了“預(yù)算外資金”的概念，成功地邁出了改革堅(jiān)實(shí)的一步。將來(lái)全口徑預(yù)算管理的改革目標(biāo)是所有政府收支都應(yīng)由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)攬，也就是說(shuō)，行政部門(mén)的預(yù)算權(quán)應(yīng)統(tǒng)一集中于財(cái)政部門(mén)，按照統(tǒng)一的原則和方法進(jìn)行管理，同時(shí)，接受人大的監(jiān)督，確保預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。這是全口徑預(yù)算管理的最終目標(biāo)，審計(jì)工作將發(fā)揮我國(guó)政府預(yù)算管理改革的助推器的作用，將進(jìn)一步推動(dòng)和深化預(yù)算管理，促進(jìn)和完善公共資金管理。（李菁）

參考資料：

國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)），2014年9月26日。

財(cái)政部《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕368號(hào)），2014年12月9日。

楊志勇，我國(guó)預(yù)算管理制度的演進(jìn)軌跡：1979~2014 年，改革，2014年第10期。

高培勇，完善預(yù)算體系 加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度，中國(guó)財(cái)政，2015年第1期。

張亞凱，政府預(yù)算體系研究綜述，合作經(jīng)濟(jì)與科技，2015年第9期。