2014年8月新修訂的預(yù)算法出臺(tái)，明確指出我國(guó)要實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，對(duì)政府全部支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付管理，各級(jí)政府財(cái)政部門要及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理和監(jiān)督，這是自2001年我國(guó)啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革以來，首次以國(guó)家立法的形式對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度予以明確。

無(wú)獨(dú)有偶，今年劉家義審計(jì)長(zhǎng)受國(guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大做的2015年度審計(jì)工作報(bào)告，也提到了國(guó)庫(kù)集中支付制度方面的1個(gè)問題：財(cái)政授權(quán)支付范圍劃分不夠明細(xì)，主要是財(cái)政部將基本支出中的貨物和服務(wù)類支出、項(xiàng)目支出中貨物和服務(wù)的非政府采購(gòu)支出全部劃分為授權(quán)支付，不僅增加手續(xù)費(fèi)支出，也不利于保障資金安全。查閱公開的歷年審計(jì)工作報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，這已經(jīng)不是審計(jì)署第1次揭露直接支付與授權(quán)支付方面的問題，國(guó)務(wù)院2011年審計(jì)工作報(bào)告也曾指出，財(cái)政部對(duì)直接支付和授權(quán)支付的劃分不夠明確，加之向授權(quán)支付代理銀行支付的手續(xù)費(fèi)上不封頂，不利于控制費(fèi)用。

細(xì)心的讀者可能會(huì)心生疑惑：為何審計(jì)署要多次提及直接支付和授權(quán)支付劃分方面的問題？直接支付和授權(quán)支付究竟是什么東西，與國(guó)庫(kù)集中支付制度改革有什么關(guān)聯(lián)？二者有何區(qū)別，孰優(yōu)孰劣？支付方式劃分的不準(zhǔn)確，有什么后果……

我們可以先從國(guó)庫(kù)集中支付制度改革說起，藉此厘清直接支付和授權(quán)支付的概念及政策目標(biāo)。改革開放以來，我國(guó)對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行了幾次重大調(diào)整，包括兩步利改稅、分稅制改革等，但是基本沒有涉及到國(guó)庫(kù)管理制度方面，進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)管理模式已不能適應(yīng)建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制的要求，因此，進(jìn)行國(guó)庫(kù)管理制度改革、建立符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度成為財(cái)政改革的重大任務(wù)。2001年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院第95次總理辦公會(huì)議同意，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)文啟動(dòng)國(guó)庫(kù)管理制度改革，國(guó)庫(kù)集中支付制度作為兩項(xiàng)重要任務(wù)之一被提上改革日程（另一項(xiàng)為國(guó)庫(kù)收繳制度），其政策目標(biāo)是建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、國(guó)庫(kù)集中支付為主要資金支付形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，有利于規(guī)范財(cái)政支出行為，加強(qiáng)財(cái)政支出管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率。與此同時(shí)，財(cái)政部和中國(guó)人民銀行印發(fā)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，正式在全國(guó)范圍內(nèi)開展國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，主要內(nèi)容是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都要納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，所有支出都要通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。經(jīng)過十多年的改革實(shí)踐，國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)基本覆蓋了中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政部門，從2013年起，按照財(cái)政部統(tǒng)一部署，部分有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門也開始積極推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付支付改革。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的實(shí)施，改變了以往預(yù)算單位層層轉(zhuǎn)撥資金的弊端，對(duì)于增強(qiáng)財(cái)政資金運(yùn)行的安全性和實(shí)效性發(fā)揮了重要作用，有力地促進(jìn)了公共財(cái)政體系的建立健全和國(guó)家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的順利實(shí)施，對(duì)從源頭治理腐敗問題也起到積極作用。

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的核心內(nèi)容有2點(diǎn)：一是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，主要包括財(cái)政部門在人民銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶、財(cái)政部門在商業(yè)銀行開始零余額賬戶和預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的特殊過渡性專戶。二是支付方式的改革，包括直接支付和授權(quán)支付2種方式，直接支付由財(cái)政部門開具支付令，從財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額戶直接將財(cái)政資金支付到收款人或用款單位賬戶，授權(quán)支付由預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政授權(quán)，自行開具支付令，從各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額戶將資金支付到收款人賬戶；支付完成后，由國(guó)庫(kù)單一賬戶與零余額賬戶統(tǒng)一清算。

通俗點(diǎn)說，直接支付和授權(quán)支付是國(guó)庫(kù)集中支付的2種不同支付方式，政策目標(biāo)是要求所有支出都通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，其目的是改變以往預(yù)算單位通過實(shí)有資金賬戶層層轉(zhuǎn)撥資金、脫離國(guó)庫(kù)監(jiān)管的弊端，切實(shí)做到加強(qiáng)財(cái)政支出管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率。按照《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》的有關(guān)要求，二者有2點(diǎn)明顯不同的區(qū)別：一是適用的資金范圍不同，直接支付主要適用于需財(cái)政部門直接審核的大額支出，授權(quán)支付主要適用于比較零星的支出；二是審核的程序不同，直接支付需財(cái)政部門進(jìn)行資金支付審核，有利于加強(qiáng)大額資金監(jiān)管，但效率會(huì)降低，授權(quán)支付由財(cái)政部門下達(dá)支付額度，授權(quán)預(yù)算單位自行審核支付，效率相對(duì)較高，但不利于資金監(jiān)管，故適用比較零星支出。此外，從各級(jí)財(cái)政部門業(yè)務(wù)操作上來看，二者還有1個(gè)顯著區(qū)別，即支付代理銀行的手續(xù)費(fèi)差別較大，授權(quán)支付方式需支付的手續(xù)費(fèi)遠(yuǎn)高于直接支付方式。

再次把視角聚光到審計(jì)工作報(bào)告，2011年和2015年工作報(bào)告都指出了財(cái)政部門將一些適宜用直接支付方式的支出劃分為授權(quán)支付，并導(dǎo)致2個(gè)突出問題：一是授權(quán)支付方式需支付的手續(xù)費(fèi)遠(yuǎn)高于直接支付方式；二是大量資金被預(yù)算單位轉(zhuǎn)入實(shí)有資金賬戶，資金游離于國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，脫離了財(cái)政監(jiān)管。認(rèn)真梳理國(guó)務(wù)院2011年至2015年審計(jì)工作報(bào)告，我們還能發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門將資金虛列支出轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶、財(cái)政專戶清理不徹底、大量資金在財(cái)政部門和預(yù)算單位結(jié)存……這些問題幾乎是屢審屢犯，已成頑疾，最終都造成了1個(gè)后果，即財(cái)政資金大量結(jié)存，形成存量資金，難以發(fā)揮效益，這不僅違背了新預(yù)算法關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效管理的精神，也與國(guó)務(wù)院清理存量資金的要求不符。從操作手法上看，上述問題無(wú)外乎采取了2種方式：一是財(cái)政部門以直接支付方式將資金虛列支出轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶；二是一些大額支出以授權(quán)支付方式支付，結(jié)果被預(yù)算單位將資金轉(zhuǎn)入實(shí)有資金賬戶，還“順帶”多支付了代理銀行手續(xù)費(fèi)。其結(jié)果都是資金脫離了監(jiān)督，影響了績(jī)效。

有些讀者可能會(huì)再次發(fā)問，如此說來，直接支付和授權(quán)支付都會(huì)產(chǎn)生各種問題呀，那么作為國(guó)庫(kù)集中支付改革的2種支付方式，究竟應(yīng)該采取哪種更好呢？在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，我們甚至還聽到了建議財(cái)政部門將授權(quán)支付作為主要資金支付方式，以提高資金撥付時(shí)效的聲音。

對(duì)此，筆者實(shí)在難以茍同，財(cái)政資金的效益，不僅要兼顧時(shí)效，更應(yīng)關(guān)注資金的效果和安全性！2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意的國(guó)庫(kù)集中支付改革的方向沒有問題，支付方式的改革必須以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)；直接支付和授權(quán)支付是“鳥之雙翼”、“車之雙輪”，缺一不可，但必須保證資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中運(yùn)行。在綜合考慮資金安全和實(shí)效的基礎(chǔ)上，大額支出還是應(yīng)通過直接支付方式加強(qiáng)監(jiān)管；零星支出則應(yīng)通過授權(quán)支付方式，保障資金使用的靈活性，提高效率。此外，對(duì)財(cái)政專戶也應(yīng)嚴(yán)格控制，不僅應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院有關(guān)要求加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶“合法性”的審核，并應(yīng)逐步減少國(guó)庫(kù)資金流向?qū)舻囊?guī)模，使直接支付和授權(quán)支付資金通過國(guó)庫(kù)單一賬戶結(jié)算比例進(jìn)一步增加，確保財(cái)政決算報(bào)表和總預(yù)算會(huì)計(jì)的完整性和準(zhǔn)確性，利于人大部門進(jìn)行監(jiān)督。

可喜的是，我們也根本不用為直接支付的效率過度擔(dān)心，各級(jí)財(cái)政部門從2002年開始建設(shè)的“金財(cái)工程”早已完成，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)作為其中重要組成部分，有效地提高了直接支付的審核效率。更令人歡欣鼓舞的是，從2013年起，國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理開始在全國(guó)財(cái)政部門推廣，實(shí)行支付電子化管理后，在財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位和代理銀行之間，取消了紙質(zhì)憑證和單據(jù)流轉(zhuǎn)，全部依據(jù)電子指令辦理資金支付及清算，從“簽字畫押”到“電子簽章”，從“跑銀行”到“點(diǎn)鼠標(biāo)”，“足不出戶”，直接支付審核業(yè)務(wù)即可完成。在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)的技術(shù)支持下，國(guó)庫(kù)集中支付的效率將得到有效保障。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，我國(guó)財(cái)稅體制改革的三大重點(diǎn)任務(wù)中第一個(gè)重點(diǎn)任務(wù)就是，“改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”。國(guó)庫(kù)集中支付制度作為現(xiàn)代預(yù)算制度的重要組成部分，將有效保障政府預(yù)算執(zhí)行的合法性和嚴(yán)肅性；直接支付和授權(quán)支付也將“各盡其責(zé)”、充分發(fā)揮“雙引擎”作用，確保財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系安全有效運(yùn)行，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”。（劉明睿）