在我國經(jīng)濟“新常態(tài)”的背景下，作為國家治理的基石與保障，政府審計工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，應(yīng)“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。”審計全覆蓋是全面深化改革的內(nèi)在要求，是保障經(jīng)濟健康有序發(fā)展和各項改革措施落地的重要保障。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視審計工作，先后出臺多項綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性文件?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》首次提出了審計全覆蓋以及審計重點的具體要求；《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》將審計主要任務(wù)聚焦全覆蓋等內(nèi)容；《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》更是對審計全覆蓋的目標(biāo)要求、具體內(nèi)容、資源整合和審計技術(shù)方法進行了明確闡述。積極推進審計監(jiān)督全覆蓋既是新時期、新形勢對審計工作提出的必然要求，又是審計機關(guān)積極應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大舉措。然而，當(dāng)前審計工作中，存在著一些制約因素，影響了審計全覆蓋的有效實施，不利于經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

一、制約因素

1、審計資源不足。審計全覆蓋內(nèi)涵極廣，需要在廣度和深度上下功夫。然而對于審計機關(guān)而言，當(dāng)前日益增長的審計項目和捉襟見肘的人力資源以及整合有限的信息資源等不夠匹配。除了傳統(tǒng)的審計、會計等知識，現(xiàn)代審計還需審計人員掌握法律、金融、管理、工程、計算機等專業(yè)知識。當(dāng)前，審計專業(yè)人才數(shù)量有限，面對高標(biāo)準審計任務(wù)的快速增加，無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都存在一定差距。從信息資源角度，雖然審計機關(guān)具備一定的獲取信息的權(quán)限，但隨著獲取信息數(shù)量的逐步擴大，很多信息資源僅限于在審計機關(guān)內(nèi)部的單獨部門掌握，有效整合不足，與被審計單位和其他監(jiān)管部門的信息共享更是發(fā)展較為落后，嚴重制約審計效率和深度。

2、法制建設(shè)落后。雖然《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》首次以政府文件形式明確了審計全覆蓋，但究其法律效力而言，仍需進一步在法律層面對審計全覆蓋加以明確和固化。審計全覆蓋帶來了審計對象的多樣性，已不僅僅是簡單的對國家財政收支行為的法律監(jiān)督，而是依法獨立對國家整個財政經(jīng)濟資源狀況和經(jīng)濟運行行為的法律監(jiān)督，亟需在法律層面對審計對象、審計內(nèi)容等方面做出進一步明確界定。此外，新審計類型不斷深入發(fā)展，如經(jīng)濟責(zé)任審計、自然資源離任審計等，但相關(guān)法律法規(guī)也未及時制定和修訂，一定層面上制約了審計全覆蓋的發(fā)展。

3、結(jié)果運用不充分。及時全面落實審計決定，是強化審計監(jiān)督的重要保證。將審計成果轉(zhuǎn)化為建章立制、規(guī)范管理、促進發(fā)展是審計監(jiān)督的最終目標(biāo)。長期以來，審計機關(guān)通過不斷的努力，查出許多違紀違規(guī)及體制、機制和制度問題，然而，不少問題卻長期得不到解決，屢審屢犯成為社會各界廣為詬病的問題，一定程度上影響了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。因此，如何切實維護審計監(jiān)督的嚴肅性、權(quán)威性，推進審計整改和促進審計成果有效運用是擺在審計機關(guān)面前的重要課題。

4、管理體制有待加強。多年的審計實踐表明，由于地方審計機關(guān)的人財物管理主要以地方黨政管理為主，我國上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的管理存在實質(zhì)性弱化的問題。同時，地區(qū)間發(fā)展的差異也使得各地審計機關(guān)對審計認識和理解存在偏差，審計資源統(tǒng)籌和調(diào)度存在一定困難，審計署的重大方針政策和發(fā)展戰(zhàn)略難以在地方審計機關(guān)有效實施和推進審計績效難以實現(xiàn)，審計獨立性難以保障。

二、政策建議

一、有效整合審計資源。首先，需進一步保障審計人力資源，探索優(yōu)化審計人力資源新方式。一方面，需加強對各級審計人員的培訓(xùn)，不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展。推進審計職業(yè)化建設(shè)，根據(jù)審計職業(yè)特點，建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機制，確保審計隊伍的專業(yè)化水平。根據(jù)公務(wù)員法和審計職業(yè)特點，建立適應(yīng)審計工作需要的審計人員分類管理制度，建立審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列。另一方面，需整合社會資源，如嘗試國家審計和內(nèi)部審計的內(nèi)外聯(lián)動，向?qū)徲媽ο髢?nèi)審部門派駐國家審計人員，提高內(nèi)部審計的質(zhì)量；或探索購買社會審計服務(wù)，聘請社會審計人員參與審計項目等。其次，需進一步完善信息資源整合。面對大數(shù)據(jù)時代的興起，信息資源對于新常態(tài)下審計的發(fā)展具備至關(guān)重要的作用。面對龐雜的審計分析數(shù)據(jù)，需進一步加快數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，有效整合財政、金融、工商、海關(guān)、稅務(wù)等電子數(shù)據(jù)分析，加快對電子數(shù)據(jù)的綜合分析和利用力度，對跨地區(qū)、跨部門以及其他監(jiān)管機構(gòu)的信息資源統(tǒng)籌規(guī)劃，加大數(shù)據(jù)運用深度，提升審計效率。

二、加快審計法制建設(shè)。當(dāng)前《審計法》于2006年制定，面對當(dāng)今日新月異的審計發(fā)展，應(yīng)及時修訂《審計法》及其實施條例，將審計全覆蓋的要求上升到國家法律層面。根據(jù)完善審計制度的需要，在充分總結(jié)試點及實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，健全相關(guān)配套規(guī)章制度，使各項工作于法有據(jù)，確保各項任務(wù)順利實施。對于固有的阻礙新形勢下審計發(fā)展的相關(guān)制度約束，應(yīng)予以破除，以促進審計工作更好開展。此外，對于新型審計類型也需要在法律法規(guī)及制度上予以進一步明確，確保有法可依、依法審計，為審計機關(guān)有效履行職責(zé)提供法律保障。同時，也應(yīng)廣泛征求審計對象、專業(yè)部門、其他監(jiān)管部門的意見，推動專門類型審計立法立規(guī)的權(quán)威性和專業(yè)性。

三、充分利用審計成果。審計成果是審計工作的核心，審計整改是落實審計成果的根本保障。一是要加大審計整改力度，細化責(zé)任，提出具體而明確的整改要求。各級部門和企事業(yè)單位應(yīng)重視審計結(jié)果并加大追究整改力度，對整改工作不落實、不到位負有責(zé)任的被審計單位應(yīng)依紀依規(guī)追究其責(zé)任，尤其對于屢審屢犯的相關(guān)部門和人員應(yīng)嚴肅處理。二是要健全聯(lián)動機制。紀檢、組織、檢察、監(jiān)察、人事、財政、稅務(wù)、公安、國資等相關(guān)部門要積極協(xié)助審計機關(guān)履行審計監(jiān)督職責(zé)。對審計機關(guān)查處的相關(guān)事項，應(yīng)予以配合；對審計機關(guān)移送的違紀違規(guī)線索，應(yīng)及時落實反饋，做好跟蹤檢查等工作。三是要完善審計整改公告制度。審計機關(guān)要在做好審計結(jié)果公告的基礎(chǔ)上，逐步實行審計整改公告制度，引入社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，通過新聞媒體宣傳報道審計整改典型，對拒不整改或?qū)覍弻曳傅膯挝挥枰怨_曝光；對整改效果比較好的，特別是由此帶來了較大經(jīng)濟和社會效益的，要予以充分肯定。

四、完善管理體制。提高審計獨立性對于發(fā)揮國家審計在國家治理中的“審計免疫”功能，維護國家經(jīng)濟安全、保障廣大人民群眾利益至關(guān)重要。提高獨立性也是完善審計管理體制的核心內(nèi)容。為此，需進一步強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃全國審計工作。對于省級以下地方審計機關(guān)人財物管理甚至中央直接管理等體制方式需進一步試點探索，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。一方面，實施地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理后，地方審計機關(guān)的獨立性將會顯著增強，審計人員的配備和流動，審計機關(guān)的財力物力支持和保障，審計監(jiān)督的廣度、深度和力度，受地方政府制約和被審計單位影響的情況將大大減少，經(jīng)費保障、獨立行權(quán)、披露自主等方面將會顯著增強。另一方面，統(tǒng)一管理體制能夠促進扁平化管理，從審計項目前期的審計計劃、審計方案，到審計項目后期的復(fù)核、審理，通過省級審計機關(guān)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，審計效率和質(zhì)量可以得到提升有效節(jié)省審計資源，提高效率。（陳君實）