公共預(yù)算是國家治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政府配置資源的重要工具。國家審計(jì)加強(qiáng)對(duì)公共預(yù)算合法性、真實(shí)性和效益性的審計(jì)力度，是提升政府治理能力、完善國家治理機(jī)制的必然之舉。近日，劉家義審計(jì)長向全國人大常委會(huì)作的《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，積極回應(yīng)社會(huì)各界關(guān)切，客觀揭示當(dāng)前公共預(yù)算管理的問題，深入分析問題產(chǎn)生的原因，從完善體制機(jī)制層面提出了審慎的審計(jì)意見和建議。對(duì)照?qǐng)?bào)告，結(jié)合審計(jì)工作的實(shí)踐，筆者對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)公共預(yù)算審計(jì)在推動(dòng)完善國家治理中的積極作用談幾點(diǎn)體會(huì)。

一、公共預(yù)算是提升國家治理能力的重要工具

一個(gè)國家和政府的治理能力在很大程度上取決于自身的公共預(yù)算能力，即政府能否有效而且負(fù)責(zé)地籌集和使用財(cái)政資金的能力。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共預(yù)算是通過政治程序，圍繞公共財(cái)政資金的分配和使用，對(duì)稀缺公共資源尋求有效和公平配置的制度設(shè)計(jì)，它是政府配置資源的重要工具，能從貨幣上反映公共受托責(zé)任的履行過程，是國家治理有效實(shí)現(xiàn)公共受托責(zé)任目標(biāo)的重要制度安排。在國家治理結(jié)構(gòu)中，公共預(yù)算構(gòu)成了政府實(shí)施公共管理的核心與關(guān)鍵，是國家治理有序運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。公共預(yù)算制度在我國公共財(cái)政體系的構(gòu)建中居于重要地位，對(duì)理順政府與市場邊界、全面提升政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供能力和提供效率、推動(dòng)公共決策民主化和法制化進(jìn)程具有積極意義。

二、公共預(yù)算審計(jì)是國家治理系統(tǒng)的內(nèi)生制度安排

公共預(yù)算能夠從貨幣上反映國家治理中公共受托責(zé)任的履行過程，對(duì)公共預(yù)算活動(dòng)的管理與監(jiān)督必然是國家治理的重點(diǎn)內(nèi)容。如果國家治理結(jié)構(gòu)中缺少對(duì)公共預(yù)算的監(jiān)督、控制制度安排，那么公共預(yù)算權(quán)力就可能被濫用，政府官員的權(quán)力膨脹傾向就很難約束控制，國家治理活動(dòng)也會(huì)因?yàn)楣倭呕饾u失去效率。國家審計(jì)對(duì)各級(jí)政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查監(jiān)督，是國家治理系統(tǒng)中一項(xiàng)旨在實(shí)現(xiàn)制約和監(jiān)督國家權(quán)力運(yùn)用的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。國家審計(jì)通過發(fā)揮自身獨(dú)有的預(yù)防、揭示和抵御功能，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，承擔(dān)著對(duì)國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束的職責(zé)。國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的合規(guī)性、真實(shí)性和績效性進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)依法行使權(quán)力，保障了國家經(jīng)濟(jì)安全，推動(dòng)著責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義原則理念的落實(shí)，在促進(jìn)國家治理走向良治的進(jìn)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。

三、當(dāng)前我國公共預(yù)算管理存在的突出問題

多年來，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)中央和地方政府預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)中揭示出很多財(cái)政違法違規(guī)問題，直接推動(dòng)了各級(jí)政府公共預(yù)算制度的健全完善和公共預(yù)算管理的規(guī)范有序。但目前公共預(yù)算管理還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是公共預(yù)算編制不完整、不細(xì)化。一些地方的政府性基金特別是國有土地出讓金仍游離于財(cái)政預(yù)算盤子之外，致使財(cái)政運(yùn)行數(shù)據(jù)的真實(shí)性大打折扣；一些地方財(cái)政部門向同級(jí)人大報(bào)送的年度預(yù)算草案中收支科目僅列示類級(jí)或款級(jí)，重大支出項(xiàng)目很少列示到項(xiàng)級(jí)，導(dǎo)致人大代表無法監(jiān)督預(yù)算資金的來源、去向、效益情況。二是公共預(yù)算變更頻繁，缺少約束力。在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中，一些地方由于法制觀念薄弱，對(duì)預(yù)算的變動(dòng)十分隨意和頻繁，甚至自行改變預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容、安排超預(yù)算和無預(yù)算項(xiàng)目支出。三是公共預(yù)算的績效評(píng)估難以落實(shí)。一些地方財(cái)政部門在對(duì)預(yù)算資金的使用上存在“重分配、輕管理、輕績效”的問題，還未重視財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，對(duì)財(cái)政資金使用效益的評(píng)估未能提上重要議程。四是公共預(yù)算不公開、不透明。目前各級(jí)政府的公共預(yù)算信息及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果信息的公開還處于探索階段，綜合性信息較多，具體項(xiàng)目的清晰度不夠，社會(huì)公眾還無法完全知曉公共預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

四、積極構(gòu)建公共預(yù)算審計(jì)的著力點(diǎn)

一是建立起全方位、多層次、全過程的公共預(yù)算審計(jì)，積極推進(jìn)公共預(yù)算法治化進(jìn)程。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將政府履行受托公共責(zé)任所支配的全部財(cái)政資金納入到國家審計(jì)的范疇，全面監(jiān)督公共預(yù)算資金使用、分配、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的情況，充分揭示各級(jí)政府和部門在這些環(huán)節(jié)中存在的違法違規(guī)問題。公共預(yù)算審計(jì)監(jiān)督既要覆蓋預(yù)算的決策、執(zhí)行和實(shí)施結(jié)果全過程，更要將工作的著力點(diǎn)適當(dāng)前移，進(jìn)一步提高預(yù)算編制環(huán)節(jié)審計(jì)審簽制度的執(zhí)行力度，將預(yù)算編制的決策與國家宏觀治理政策實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合。二是充分調(diào)動(dòng)公眾參與公共預(yù)算管理的積極性，增強(qiáng)預(yù)算審計(jì)的透明度，積極推進(jìn)公共預(yù)算民主化進(jìn)程。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)完善相關(guān)制度確保公眾獲得參與的途徑，主動(dòng)吸引公眾參與到公共預(yù)算審計(jì)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)中，包括審計(jì)目標(biāo)的確定、審計(jì)方案的擬定、審計(jì)數(shù)據(jù)信息的收集、審計(jì)技術(shù)的選擇、審計(jì)意見的反饋等，搭建起公眾提供信息和咨詢建議的平臺(tái)和渠道。三是建立完善公共預(yù)算績效審計(jì)制度體系，積極推進(jìn)公共預(yù)算績效化進(jìn)程。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)的需要積極開展預(yù)算績效審計(jì)，從主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性與合法性，逐步轉(zhuǎn)移到關(guān)注預(yù)算資金使用和資源利用的效益性上來，把績效審計(jì)與合規(guī)性審計(jì)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)各級(jí)政府不斷提高預(yù)算資金績效管理的水平和主動(dòng)性。（趙魯光）