社會保障制度是社會經(jīng)濟發(fā)展的“推進(jìn)器”，是實現(xiàn)社會公平的“調(diào)節(jié)器”，是維護(hù)社會安定的“穩(wěn)定器”。李克強總理在2015年《政府工作報告》中明確提出，社保是民生之基。為特殊困難群眾基本生活提供保障，為人們創(chuàng)業(yè)奮斗解除后顧之憂，讓每一個身處困境者都能得到社會關(guān)愛和溫暖。工傷保險制度作為社會保障制度的重要組成部分，在加快推進(jìn)我國城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)中有著非凡的意義。

工傷保險制度是國家和社會為在生產(chǎn)、工作中遭受事故傷害和患職業(yè)性疾病的勞動者及親屬提供醫(yī)療救治、生活保障、經(jīng)濟補償、醫(yī)療和職業(yè)康復(fù)等物質(zhì)幫助的一種社會保障制度。工傷保險基金為工傷職工能夠得到及時救助和享受工傷保險待遇而籌集的專項資金，是國家實施工傷保險制度的重要保障。

為了加強對工傷保險基金的審計監(jiān)督,保障工傷保險制度的有效實施以及工傷保險基金管理工作的規(guī)范化運作，2016年審計署組織開展工傷保險基金審計工作，對工傷保險制度實施情況，工傷保險基金的籌集、管理、使用進(jìn)行審計。歷時兩個月，審計署組織的工傷保險基金審計，逐漸摸清工傷保險現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)工傷保險制度實施過程中存在的問題。

一、審計中發(fā)現(xiàn)的突出問題之一農(nóng)民工未參加工傷保險

根據(jù)2015年2月29日，國家統(tǒng)計局發(fā)布2015年國家經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，數(shù)據(jù)顯示，2015年全國農(nóng)民工總量為27747萬人，其中，外出農(nóng)民工16884萬人，本地農(nóng)民工10863萬人?！吨腥A人民共和國社會保險法》第九十五條規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。”我國農(nóng)民工數(shù)量龐大的歷史由來已久，國家也出臺相應(yīng)的政策保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

為進(jìn)一步做好農(nóng)民工工傷保險工作，2006年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，勞動保障部組織實施以推進(jìn)礦山、建筑等高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險為主要內(nèi)容的“平安計劃”，提出了三年內(nèi)實現(xiàn)高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工全部參加工傷保險的工作目標(biāo)。但審計仍然發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)還存在未按規(guī)定為農(nóng)民工參加工傷保險的情況。有的地方政府和建設(shè)主管部門出于地方經(jīng)濟發(fā)展和推動項目盡快開工的考慮，不愿意將工傷保險參保作為領(lǐng)取施工許可證的前置條件，社保部門對此有心無力。一些企業(yè)出于短期經(jīng)濟利益和僥幸心理考慮，更傾向于不參?；蛘邊⒓永U費低、保障水平也低的商業(yè)保險。

二、審計中發(fā)現(xiàn)的突出問題之二先行支付政策未落實

2011年7月，《中華人民共和國社會保險法》生效，第四十一條規(guī)定：“職工所在單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付”。到2016年，工傷保險先行支付制度已經(jīng)司法實踐了五年。2014年，據(jù)中國青年報報道，在工傷保險先行支付制度實施三年之際，北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心曾對外發(fā)布《工傷保險先行支付制度實施三周年調(diào)研報告》，報告稱工傷先行支付制度這一立法規(guī)定在工傷勞動者保護(hù)史上具有里程碑式的意義，但是在實施的3年中，其“落地”情況卻不容樂觀。

在2016年工傷保險基金審計中，發(fā)現(xiàn)多個省市仍未制定出臺工傷保險基金先行支付制度的實施辦法，各級社保經(jīng)辦機構(gòu)也未實施此項制度，給未參保工傷人員及時救治和生活保障造成了一定困難。審計發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門一直未就先行支付的執(zhí)法機構(gòu)協(xié)同追償、壞賬損失處理等作出明確規(guī)定，支付后的追償難以落實。雖然陸續(xù)出現(xiàn)工傷保險待遇先行支付的成功個案，但是依然沒有看見在全國范圍內(nèi)其普遍有效的落實。至今，許多省份仍然沒有實行先行支付制度。審計發(fā)現(xiàn)，未參保工傷職工仍然面對求償難的困境，先行支付申請往往被社保經(jīng)辦機構(gòu)拒絕，工傷保險先行支付制度尚未有效發(fā)揮其功效。特別是對用人單位不支付進(jìn)行舉證成為申請的難點。 一些企業(yè)即使不為職工投保，其職工發(fā)生工傷后按照現(xiàn)行支付辦法，也能獲得參保同等待遇，容易誘發(fā)逃避投保責(zé)任甚至騙保等逆向選擇行為。審計發(fā)現(xiàn)，有的用人單位在未參保職工發(fā)生工傷事故后，為逃避支付或補償責(zé)任甚至惡意注銷公司登記。

如何推動工傷先行支付制度有效“落地”成為以后工傷保險工作的一大難題。對于用人單位拒不支付舉證問題，其實可以提倡采取舉證責(zé)任倒置，社保機構(gòu)應(yīng)該責(zé)令用人單位限期支付工傷保險待遇，若用人單位未能舉證已支付，則推定為未支付。舉證責(zé)任倒置可以加快工傷保險先行支付的有效落實，使工傷職工權(quán)益得到保障。對于社保機構(gòu)提出的先行支付款追償難的問題，應(yīng)當(dāng)確立完善的追償機制，實施未參保單位的法定代表人和其他負(fù)責(zé)人的個人連帶責(zé)任。對于確實無法追償?shù)馁Y金，可以明確規(guī)定財政和審計處理程序，以解社保機構(gòu)的后顧之憂，降低先行支付申請的受理障礙。

審計過程中還發(fā)現(xiàn)未有效發(fā)揮工傷預(yù)防作用、未真正實行省級統(tǒng)籌、未嚴(yán)格執(zhí)行浮動費率政策等問題。審計署組織的工傷保險基金審計，深化社保審計力度，逐漸摸清工傷保險現(xiàn)狀，為國家工傷保險制度的完善提供了方向。為更好貫徹《中華人民共和國社會保險法》、《工傷保險條例》，使工傷保險制度更加科學(xué)、合理，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要夯實基礎(chǔ)。響應(yīng)了十三五規(guī)劃和《政府工作報告》緊緊圍繞更好保障和改善民生的要求。此次審計適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)，有利于進(jìn)一步完善工傷保險制度。（劉元蘋）