《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 姚冬琴 | 北京報(bào)道

又到了一年一度的“審計(jì)時(shí)間”。每到年中，審計(jì)署就會(huì)密集發(fā)布審計(jì)公告，交上一份中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的全面“體檢報(bào)告”，政府部門、大型國(guó)企、重大專項(xiàng)，都是“體檢”對(duì)象。

6月23日，新任審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)胡澤君向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議做了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。同一天，審計(jì)署公開(kāi)發(fā)布27個(gè)審計(jì)公告，包括《158個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果》、《2016年保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》，以及對(duì)20戶中央企業(yè)的審計(jì)結(jié)果等。

6月23日，受國(guó)務(wù)院委托，胡澤君審計(jì)長(zhǎng)向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議做《國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。

2016年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的首戰(zhàn)之年，在財(cái)政投入上，2016年中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金首次突破1000億元，其中中央為667億元，增長(zhǎng)43.4%；省級(jí)為493.4億元，增長(zhǎng)56.1%。

作為貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，千億級(jí)別的扶貧資金用到哪去了？用的效果怎么樣？如何確保扶貧資金在陽(yáng)光下運(yùn)行、真正用在扶貧開(kāi)發(fā)上？關(guān)于扶貧資金的審計(jì)結(jié)果備受關(guān)注。

審計(jì)署保持了對(duì)脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)關(guān)注，并拓展了監(jiān)督范圍——在2013年、2016年兩次對(duì)扶貧專項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，今年審計(jì)署組織相關(guān)特派辦與地方審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)抽查了20個(gè)省的158個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣，重點(diǎn)內(nèi)容除2016年財(cái)政扶貧資金管理使用情況，還增加了扶貧政策措施落實(shí)情況。

審計(jì)署抽查扶貧資金336.17億元，占這些地區(qū)2016年財(cái)政扶貧投入的44%，涉及1216個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3461個(gè)行政村和2508個(gè)單位，還走訪貧困家庭1.66萬(wàn)個(gè)?？傮w上，全國(guó)各地貫徹落實(shí)中央脫貧攻堅(jiān)部署，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，加大扶貧投入和資金整合力度，農(nóng)村貧困人口減少1240萬(wàn)，易地扶貧搬遷人口超過(guò)240萬(wàn)，貧困發(fā)生率下降到4.5%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國(guó)平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善。

從重點(diǎn)抽查的158個(gè)縣看，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)還十分艱巨，扶貧資金在一些地方具體使用中尚需進(jìn)一步精準(zhǔn)聚焦，個(gè)別地方存在扶貧舉措不實(shí)等問(wèn)題。

一是，有些地方精準(zhǔn)識(shí)別等基礎(chǔ)工作還不夠扎實(shí)。有105個(gè)縣的11.34萬(wàn)名建檔立卡貧困人口基本信息不準(zhǔn)確或未及時(shí)更新，有的已置辦高檔轎車、商品房等卻未及時(shí)退出，個(gè)別村干部還采取分戶拆戶等方式將親屬納入建檔立卡對(duì)象。有些扶貧措施與困難學(xué)生資助、低保、醫(yī)療等政策銜接不夠或數(shù)據(jù)不共享，有43個(gè)縣的2.99萬(wàn)名貧困家庭子女未能按規(guī)定享受助學(xué)金等教育扶貧資助；有58個(gè)縣的22.12億元扶貧貸款和貼息補(bǔ)助未按規(guī)定使用；有55個(gè)縣的367個(gè)易地搬遷和以工代賑項(xiàng)目存在前期論證不充分、扶助對(duì)象不精準(zhǔn)、執(zhí)行政策不嚴(yán)格等問(wèn)題；健康扶貧政策在54個(gè)縣未得到完全落實(shí)。

二是，有的地方存在追求短期效應(yīng)傾向。有53個(gè)縣的189個(gè)項(xiàng)目因脫離實(shí)際、管護(hù)不到位等，建成后改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元；有24個(gè)縣的56個(gè)項(xiàng)目與貧困戶利益聯(lián)結(jié)較弱，集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在“壘大戶”、“造盆景”現(xiàn)象，涉及扶貧資金5643.68萬(wàn)元；有32個(gè)縣的81個(gè)項(xiàng)目在資金分配中搞簡(jiǎn)單“平均主義”，涉及補(bǔ)助1.33億元；19個(gè)縣已脫貧人口中，有1.7萬(wàn)人存在多計(jì)預(yù)期收益或義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”未落實(shí)等被提前脫貧問(wèn)題。

三是，基層扶貧資金統(tǒng)籌和監(jiān)管還未完全到位。有119個(gè)縣財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)推進(jìn)慢，基本還按原渠道、原方式，分頭申報(bào)、實(shí)施和管理，其中84個(gè)縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元閑置兩年以上。資金日常監(jiān)管還不嚴(yán)格，有96個(gè)縣發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用等問(wèn)題297個(gè)、涉及扶貧資金3.81億元；陽(yáng)光化管理要求未能有效落實(shí)，有41個(gè)縣的568個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定公開(kāi)公示。

審計(jì)指出問(wèn)題后，有關(guān)地方和部門已追回或盤活扶貧資金6.48億元，促進(jìn)完善規(guī)章制度42項(xiàng)，處理處分44人。

審計(jì)報(bào)告出爐的第一時(shí)間，兩位權(quán)威人士針對(duì)報(bào)告進(jìn)行了解讀：

持續(xù)跟蹤 查偏糾錯(cuò)

寫(xiě)在158個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果公布時(shí)

國(guó)務(wù)院扶貧辦綜合司司長(zhǎng) 蘇國(guó)霞

黨的十八大以來(lái)，審計(jì)署不斷加大對(duì)財(cái)政扶貧資金的審計(jì)力度，對(duì)于改進(jìn)扶貧資金管理制度、堵塞制度漏洞、查處違法違紀(jì)違規(guī)行為起到積極作用。在2013年、2016年兩次對(duì)扶貧最近的專項(xiàng)審計(jì)基礎(chǔ)上，今年審計(jì)署組織相關(guān)特派辦與地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)20個(gè)省區(qū)市的158個(gè)縣開(kāi)展了審計(jì)，重點(diǎn)內(nèi)容除2016年財(cái)政扶貧資金管理使用情況，還增加了扶貧政策措施落實(shí)情況。保持了對(duì)脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)關(guān)注，拓展了監(jiān)督范圍。

審計(jì)結(jié)果顯示，黨中央國(guó)務(wù)院脫貧攻堅(jiān)的決策部署得到各地各部門的高度重視和廣大群眾積極響應(yīng)。建檔立卡作為精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作得到改進(jìn)，貧困人口識(shí)別精準(zhǔn)度提高。各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際制定了脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)財(cái)政、金融和社會(huì)幫扶加大投入力度。各地注重因地制宜精準(zhǔn)施策，不斷探索脫貧攻堅(jiān)的有效途徑。隨著考核評(píng)估、督查巡查、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)力度的不斷加大，資金的管理使用進(jìn)一步規(guī)范。2015年發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)、閑置浪費(fèi)等問(wèn)題資金的比例比2012年下降了10.5個(gè)百分點(diǎn)，情況得到明顯改善。事實(shí)說(shuō)明，黨中央脫貧攻堅(jiān)的政策措施得到較好落實(shí)，扶貧資金管理使用情況總體向好。

審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題與我們?cè)诠ぷ髦姓莆瞻l(fā)情況基本契合，表現(xiàn)出中央加大脫貧攻堅(jiān)力度以后，各地各部門在貫徹落實(shí)中理解不夠深入、反應(yīng)不夠及時(shí)、措施不夠有效。

在脫貧攻堅(jiān)政策措施落實(shí)方面，第一個(gè)突出問(wèn)題是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作還不夠扎實(shí)，依然存在貧困識(shí)別和退出標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)、個(gè)別村干部?jī)?yōu)親厚友等問(wèn)題。在農(nóng)村工作比較薄弱的貧困地區(qū)對(duì)數(shù)千萬(wàn)貧困人口進(jìn)行建檔立卡，情況復(fù)雜，工作量大，難度可想而知。貧困退出又是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作，各地在標(biāo)準(zhǔn)的把握和程序的執(zhí)行上還處在探索階段。做好這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，還需要上下一起努力。中央層面細(xì)化實(shí)化標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強(qiáng)指導(dǎo)對(duì)各地的指導(dǎo)。地方要克服急功近利的錯(cuò)誤政績(jī)觀，克服懶政惰政的不良作風(fēng)，把工作做扎實(shí)。第二個(gè)突出問(wèn)題是部門政策銜接或共享不夠，造成教育扶貧、健康扶貧、小額信貸、易地扶貧搬遷、以工代賑等政策落實(shí)不到位。解決這方面的問(wèn)題，首先需要統(tǒng)一思想，打破行業(yè)部門的壁壘，深刻理解習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要超常規(guī)措施的主要思想，落實(shí)貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金支持脫貧攻堅(jiān)的政策，圍繞完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)安排部門資源。

在財(cái)政扶貧資金管理方面，第一個(gè)突出問(wèn)題是貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)推進(jìn)緩慢，被審計(jì)的158個(gè)縣中，119個(gè)（占四分之三）或沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)實(shí)施辦法，或基本按原渠道進(jìn)行管理，或納入整合的資金不完整、撥付不及時(shí)。這反映出基層執(zhí)行能力不強(qiáng)，缺少脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，扶貧資金規(guī)模加大后，還是按照原有的思路和方式管理項(xiàng)目，無(wú)法有效發(fā)揮資金作用。這需要我們進(jìn)一步下放管理權(quán)限，簡(jiǎn)化辦理程序，讓基層和群眾自己決定做什么，怎么做。第二個(gè)突出問(wèn)題依然是在扶貧資金陽(yáng)光化管理方面，存在騙取套取、違規(guī)使用、借機(jī)牟利等現(xiàn)象。盡管較原來(lái)有改善，但是我們不能放松警惕。扶貧部門要加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的合作，加強(qiáng)公示公告提高透明度，歡迎社會(huì)和輿論監(jiān)督，把加快資金使用進(jìn)度作為工作重點(diǎn)，把縣鄉(xiāng)村作為扶貧資金監(jiān)管重點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政扶貧資金使用效果。

扶貧措施和資金使用精準(zhǔn)才能確保精準(zhǔn)脫貧

中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng) 汪三貴

2016年，我國(guó)的農(nóng)村貧困人口減少了1240萬(wàn)人，比上年下降了22.2%。這一減貧速度高于2015年的20.6%和2014年的14.9%的貧困人口下降速度，說(shuō)明2016年的脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧工作卓有成效。減貧進(jìn)程的加快離不開(kāi)中央扶貧政策體系的不斷完善和地方政府扶貧工作的不斷改進(jìn)，特別是貧困地區(qū)不斷創(chuàng)新扶貧機(jī)制和資金使用方式。國(guó)家審計(jì)署對(duì)158個(gè)貧困縣2016年扶貧政策落實(shí)和扶貧資金使用管理情況的審計(jì)結(jié)果表明，貧困地區(qū)的扶貧工作在多個(gè)方面取得了新的進(jìn)展。

一是扶貧對(duì)象的識(shí)別和管理進(jìn)一步精準(zhǔn)。2016年在以往精準(zhǔn)識(shí)別工作的基礎(chǔ)上，各地開(kāi)展建檔立卡“回頭看”，動(dòng)員大量的人員進(jìn)村入戶，核實(shí)情況。全國(guó)共剔除識(shí)別不準(zhǔn)的人口900多萬(wàn)，補(bǔ)錄新識(shí)別的貧困人口800多萬(wàn)人，從而使扶貧對(duì)象的精確度大幅度提高，為精準(zhǔn)幫扶打下了良好的基礎(chǔ)。二是完善政策體系和加大資金投入力度。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，中辦、國(guó)辦出臺(tái)11個(gè)《決定》配套文件，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門出臺(tái)了100多個(gè)政策文件和實(shí)施方案，地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件和實(shí)施方案。在財(cái)政投入上，2016年中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金突破1000億元，其中中央為667億元，增長(zhǎng)43.4%；省級(jí)為493.4億元，增長(zhǎng)56.1%。為了滿足精準(zhǔn)扶貧的需要，使責(zé)任和權(quán)利統(tǒng)一，財(cái)政涉農(nóng)資金實(shí)行縣級(jí)整合并將項(xiàng)目和資金的審批權(quán)下放到縣級(jí)政府。三是不斷創(chuàng)新扶貧模式和資金使用方式。各地以激發(fā)貧困農(nóng)戶內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶“造血”能力為目標(biāo)，重點(diǎn)探索如何通過(guò)整合各種資源將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的技術(shù)、資金、管理、市場(chǎng)等方面的困難。主要模式是通過(guò)企業(yè)、合作社、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困人口，幫助他們解決市場(chǎng)和技術(shù)問(wèn)題，提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全方位服務(wù)，貧困人口只需要參與生產(chǎn)環(huán)節(jié)中相對(duì)比較簡(jiǎn)單的生產(chǎn)活動(dòng)或就業(yè)，這樣就大大降低了貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。新型經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)整合利用貧困戶的土地和勞動(dòng)力資源、政府的優(yōu)惠政策和扶貧資金、金融部門的信貸扶貧資金和保險(xiǎn)政策來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并形成有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保貧困戶的利益。各地也探索了各種類型的資產(chǎn)收益扶貧，增加貧困人口的資產(chǎn)性收入。四是在審批權(quán)下放的同時(shí)，通過(guò)各種方式加強(qiáng)資金的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)機(jī)制，使違紀(jì)違規(guī)的問(wèn)題大幅度減少。這次審計(jì)的問(wèn)題資金比例降至7.93%，比2015年的25.8%下降了17.9個(gè)百分點(diǎn)。

脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)涉及面廣的系統(tǒng)工程，盡管工作在不斷改進(jìn)，但此次審計(jì)也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。一是精準(zhǔn)識(shí)別工作不夠扎實(shí)，有105個(gè)縣的11.34萬(wàn)名建檔立卡貧困人口基本信息不準(zhǔn)確或未及時(shí)更新，也仍然存在將不合標(biāo)準(zhǔn)的非貧困戶建檔立卡和村干部?jī)?yōu)親厚友的問(wèn)題。二是教育、健康、金融、易地扶貧移民搬遷和社會(huì)保障等方面的扶貧政策措施落實(shí)不到位。突出表現(xiàn)在部門間信息不能共享，部分貧困家庭的學(xué)生未能按規(guī)定享受國(guó)家助學(xué)金和寄宿生補(bǔ)貼，一些貧困人口看病不能及時(shí)結(jié)算或未按規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼；部分貧困戶未能享受貸款利率優(yōu)惠和貼息補(bǔ)助；一些地區(qū)的易地扶貧移民搬遷論證不充分和超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)增加貧困人口負(fù)擔(dān)。三是貧困縣涉農(nóng)資金整合不充分。75%的抽查縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)進(jìn)度慢，甚至沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的整合方案，一些地方整合資金不完整、撥付不及時(shí)、項(xiàng)目審批權(quán)也沒(méi)有下發(fā)到縣。84個(gè)縣形成了19.54億的閑置資金。四是仍然存在違法違規(guī)問(wèn)題，涉及問(wèn)題資金3.81億元。五是部分項(xiàng)目由于脫離實(shí)際沒(méi)有取得預(yù)期效果，甚至出現(xiàn)扶貧資金壘大戶而沒(méi)有落實(shí)帶動(dòng)貧困戶的利益機(jī)制安排。

要完成到2020年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，任務(wù)非常艱巨。這次審計(jì)結(jié)果為進(jìn)一步改善今后幾年的脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧工作提供了重要依據(jù)和參考。地方政府應(yīng)該將工作的重點(diǎn)放在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶持和資金管理方面。在精準(zhǔn)識(shí)別上，要進(jìn)一步完善民主評(píng)議機(jī)制，增加公開(kāi)性和透明度。同時(shí)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村兩委的監(jiān)督，實(shí)行有控制的民主評(píng)議，防止村干部?jī)?yōu)親厚友和家族勢(shì)力對(duì)識(shí)別過(guò)程的干擾，確保識(shí)別的精確性和建檔立卡的公正可靠。在精準(zhǔn)幫扶方面，由于涉及的政策面廣，地方政府首先需要充分理解各項(xiàng)扶貧政策并綜合利用；其次是各業(yè)務(wù)部門需要相互配合、信息充分共享而不能各自為戰(zhàn)；再次是充分了解貧困家庭和人口的實(shí)際需求和能力，有針對(duì)性地制定幫助措施，真正做到因戶因人施策，提高幫扶效果。在資金整合和管理方面，一是要敢于擔(dān)當(dāng)，加大資金整合力度，并充分利用各類扶貧資金。二是在充分行使資金和項(xiàng)目縣級(jí)審批權(quán)的同時(shí)，全面推行項(xiàng)目和資金的公示制，保證群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，利用紀(jì)檢、審計(jì)和駐村干部的專業(yè)能力和信息優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)監(jiān)管；四是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的考核評(píng)估機(jī)制，確保扶貧資金的投入能取得顯著的減貧成效。