黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”重大部署，北京市市委、市政府高度重視此項改革任務(wù)，專題研究部署試點工作并實行督查督辦，各級審計機關(guān)在審計署自然資源和生態(tài)環(huán)境審計司的指導下，落實“首善”標準和“率先”要求，積極廣泛開展試點，在落實問題導向、探索評價標準、完善制度機制、規(guī)范審計行為等方面取得了一定經(jīng)驗。通過這項審計，強化了領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護責任意識，被審計區(qū)域、部門的環(huán)保、治污等工作得到推進，取得了明顯成效。

一、多措并舉、統(tǒng)籌推進，試點工作體現(xiàn)“率先”要求

（一）黨委政府高度重視，總體布局、嚴格督查

黨的十八屆三中全會后，市委市政府將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作納入市委改革辦重點改革任務(wù)清單，由市生態(tài)文明體制改革專項小組統(tǒng)籌管理，由市審計局牽頭落實。市委市政府對這項改革任務(wù)制定了具體的時間表和路線圖，一是在2015年研究起草試點工作意見，二是在2017年形成此項審計的主要內(nèi)容和重點，三是在2020年制定本市自然資源資產(chǎn)離任審計指南，明確提出“要加強研究，邊研究、邊審計，積極推進首都生態(tài)文明建設(shè)”的試點原則。自2014年起，市生態(tài)文明體制改革專項小組對市審計局提出了按月報送試點工作進展的要求，以督辦的方式推動改革任務(wù)落實。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺后，市委市政府按照中央“要在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破，特別是率先開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點”的要求，制定了一系列落實措施，將開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點納入了《推進京津冀協(xié)同發(fā)展年度重點項目》。

2017年，市委全面深化改革領(lǐng)導小組選擇部分重點改革任務(wù)開展專項督查，我局牽頭實施的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點任務(wù)經(jīng)過專家評議，認定進展情況符合要求、操作規(guī)范、實施效果良好。

2018年全市審計工作會議上，市長陳吉寧同志要求我們“全面系統(tǒng)學習北京城市總體規(guī)劃，對審什么、怎么審進行精心設(shè)計，要善于通過審計手段推動總規(guī)落地實施，切實維護總規(guī)嚴肅性和權(quán)威性”，指導我們在開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計和環(huán)境專項審計中進一步聚焦污染防治重點領(lǐng)域，督促重大政策措施落實到位。

（二）以高度政治責任感和歷史使命感對待改革任務(wù)，統(tǒng)籌謀劃、自我加壓

開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點是十八屆三中全會交給審計機關(guān)的唯一一項重點改革任務(wù)，局黨組從服務(wù)生態(tài)文明體制改革、促進領(lǐng)導干部樹立綠色發(fā)展理念、推動和諧宜居之都建設(shè)的政治高度看待此項工作。2014年4月底，我局成立了“領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計改革任務(wù)領(lǐng)導小組”，確立了“研究探索、充分試點、形成制度、規(guī)范實踐”作為落實改革任務(wù)的基本原則，在頂層設(shè)計上對改革試點實行“施工圖管理”和“倒排工期”，制定了2014年率先啟動試點、2015年全面試點、2016年出臺地方性試點文件、2017年規(guī)范試點內(nèi)容重點的工作部署。

2014年，我局在沒有先例、缺少系統(tǒng)的理論支撐、試點機制尚未形成的條件下，決定以試開路，解決“能不能審”的問題，統(tǒng)一組織市區(qū)兩級審計機關(guān)，從區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層面、試用單獨立項審計、與經(jīng)濟責任審計統(tǒng)籌實施兩種方式開展了2個試點項目，通過對初步試點項目“解剖麻雀、舉一反三”，為下一步擴大試點摸索路徑。2015年，審計署要求每個省級審計機關(guān)開展1個試點項目，同時組織地市級審計機關(guān)實施2個試點項目。我局堅持首善標準、力求體現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要的率先要求，在充分分析上年試點工作得失的基礎(chǔ)上，安排市局對1個區(qū)的黨政領(lǐng)導干部實施了試點審計，組織全部區(qū)審計局按照“一區(qū)一試點”的方式開展試點工作，全年開展試點項目17個，在全國范圍內(nèi)率先實現(xiàn)了區(qū)域全覆蓋。2014年至2017年，我們共安排試點項目50個，其中市局對5個區(qū)的黨政主要領(lǐng)導干部直接實施試點審計，組織各區(qū)局實施試點項目45個，通過廣泛試點，對試點對象、試點方式、審計內(nèi)容、審計方法、評價標準作出了有益的探索，積累了一定經(jīng)驗，為領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計持續(xù)深化打下了基礎(chǔ)。

（三）注重制度建設(shè)，為試點工作搭建“四梁八柱”

我局按照市委全面深化改革領(lǐng)導小組《2014-2020重要改革舉措實施規(guī)劃》要求，于2015年研究起草北京市領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點地方性文件，從重要意義、總體要求、審計對象、內(nèi)容重點、完善工作機制等五個方面，結(jié)合北京實際，提出了自然資源資產(chǎn)管理情況、使用情況、監(jiān)督情況等三方面審計內(nèi)容和土地資源、水資源、森林資源以及大氣污染防治等四大審計領(lǐng)域，特別是強調(diào)要夯實基礎(chǔ)工作，要求建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和統(tǒng)計制度，開展自然資源資產(chǎn)負債表編制工作，以及健全完善自然資源資產(chǎn)用途管制、有償使用、生態(tài)補償?shù)确矫娴恼叽胧?。我局起草的《關(guān)于深入推進領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作的意見》經(jīng)市政府常務(wù)會議及市委全面深化改革領(lǐng)導小組會議審議通過，于2016年4月28日由市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)，為在北京市深入推進領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作提供了制度保障。目前，我局牽頭起草的落實《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》》（以下簡稱《規(guī)定》）實施細則已經(jīng)過市政府常務(wù)會和市委常委會審議，預(yù)計將于近期正式印發(fā)。

二、創(chuàng)新機制、鼓勵探索，將試點工作引向深化

（一）創(chuàng)新激勵機制，運用將試點工作納入市政府對區(qū)政府的依法行政考核

為了有力推動各區(qū)黨委政府理解、重視、支持領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，我局在依法行政的前提下，創(chuàng)新促進改革任務(wù)落地的方式，推動市政府將各區(qū)開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計情況納入2016年至2018年對區(qū)政府的依法行政考核，作為任務(wù)性指標下達。2016年，為了全面貫徹中央《試點方案》，促進各區(qū)“動起來”，市政府根據(jù)我局建議，將此項考核指標設(shè)定為“探索開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點”，以“有立項、有方案、有實施、有成果”作為考核標準，從考核結(jié)果看，此項考核對各區(qū)積極開展試點工作起到了全面的促進作用。2017年，為了推動試點持續(xù)深入，改進以往試點中存在的不規(guī)范現(xiàn)象，市政府根據(jù)我局建議，將此項考核指標定位為“規(guī)范開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點”，提高了考核標準要求，將其考核標準定為“審計對象必須為領(lǐng)導干部、采用審計方式落實試點、審計反映的問題要與領(lǐng)導干部履職情況掛鉤、審計內(nèi)容涵蓋全面”，推動各區(qū)試點工作得到規(guī)范。2018年，我局建議市政府按照《規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，再次修改完善考核內(nèi)容，將考核標準定為“受組織部門委托實施審計、審計對象規(guī)范、審計內(nèi)容和審計評價規(guī)范、向被審計領(lǐng)導干部及其所在單位出具審計意見并向本級黨委政府提交審計結(jié)果、按時向上級審計機關(guān)報告結(jié)果”，從而借助考核手段推動《兩辦規(guī)定》在各區(qū)落地生根、形成生動實踐。今后，我局還將視各區(qū)審計工作開展情況，繼續(xù)借助專項考核、專項督查等手段，全力推動北京市的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作。

（二）不設(shè)條框限制、鼓勵探索實踐，促進在全資源領(lǐng)域、運用多種技術(shù)手段開展試點

在推行試點階段，市區(qū)審計機關(guān)對于“審什么、怎么審”缺乏理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗儲備。在這種情況下，我們對試點對象范圍、重點審計的自然資源、采用何種技術(shù)方法沒有具體限定，而是鼓勵各試點審計組針對被審計區(qū)域的功能定位和自身資源稟賦，因地制宜選擇試點審計的領(lǐng)域，鼓勵各試點審計組探索適用的技術(shù)方法，嘗試引入專業(yè)機構(gòu)為試點工作提供技術(shù)支撐。這樣的安排取得了三方面效果。

一是促進了審計機關(guān)對于試點對象的思考，逐漸形成共識。試點之初，大家對于領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計對象的認識還比較模糊，有的單位審計了自然資源資產(chǎn)管理或環(huán)境保護部門的領(lǐng)導干部，有的單位審計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的領(lǐng)導干部，還有的單位審計了企業(yè)的領(lǐng)導干部，也有單位采用了資源環(huán)境審計調(diào)查的方式實施試點。通過對各試點結(jié)果的總結(jié)和交流，大家對領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計對象的認識逐漸清晰，形成了“各級黨委政府必須審、資源環(huán)境管理部門應(yīng)該審、企業(yè)領(lǐng)導干部暫不宜審、沒有具體對象不能審”的共識。

二是促進各審計組大膽探索試點審計的領(lǐng)域邊界，在四年的試點實踐中，各試點審計組針對水資源、森林資源、城市園林、地熱資源、風景名勝區(qū)、濕地資源、大氣污染治理、水污染治理、地下空間管理等領(lǐng)域?qū)嵤┝嗽圏c審計，體現(xiàn)出各級試點主體工作的主動性和創(chuàng)造性，也為我們摸索領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容和重點積累了正反兩方面經(jīng)驗。

三是促進各審計組在探索審計方式、方法上各顯其能，提高了審計效率，提升了查找問題的精準度。在運用地理信息技術(shù)方面，通過對衛(wèi)星矢量數(shù)據(jù)進行疊加比對，全面掌握了一段時期以來土地、森林資源變動情況，精準鎖定違法占地、虛假造林等問題疑點；在數(shù)據(jù)分析手段方面，通過提取區(qū)域內(nèi)污水處理廠運營業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，運用數(shù)據(jù)分析技術(shù)對污水處理的現(xiàn)狀與趨勢進行了分析和預(yù)測；在引入專業(yè)機構(gòu)方面，既有聘請專業(yè)機構(gòu)為濕地保護提供技術(shù)分析、專業(yè)預(yù)警的經(jīng)驗，也有借助科研院所人才優(yōu)勢，對審計思路開展論證、為審計分析提供咨詢服務(wù)的成功案例。這些方式方法的探索，提升了試點成果的技術(shù)水平，緩解了審計人員專業(yè)技能與項目需求的矛盾。

三、在完善制度、規(guī)范操作、協(xié)同發(fā)展方面出實招，全面貫徹兩辦《規(guī)定》

（一）研究起草落實兩辦《規(guī)定》的地方性文件

為了全面對接兩辦《規(guī)定》各項規(guī)定并實現(xiàn)本地化，按照市委全面深化改革領(lǐng)導小組要求，我局在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草了《北京市貫徹落實<兩辦規(guī)定>實施細則》，經(jīng)市政府常務(wù)會和市委常委會審議通過，《實施細則》將于近期已市委辦公廳、市政府辦公廳名義印發(fā)。《實施細則》在全面對接兩辦《規(guī)定》主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從以下八個方面突出了北京特點。一是進一步將審計對象明確為“區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要領(lǐng)導干部”和“規(guī)劃國土、發(fā)展改革、環(huán)境保護、水務(wù)、園林綠化、農(nóng)業(yè)等承擔自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護工作部門的主要領(lǐng)導干部”，并要求將非離任審計對象的領(lǐng)導干部履行資源管理及環(huán)境保護職責的情況納入經(jīng)濟責任審計內(nèi)容。二是部分借鑒我市經(jīng)濟責任審計項目計劃編制程序，將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計項目建議與經(jīng)責審計計劃建議一并提交組織部門，使得組織部門委托、計劃編制與審批更具操作性。三是將城市總體規(guī)劃相關(guān)要求落實情況列為審計重點，突出對空間資源管控責任履行情況的審計，并要求圍繞“綠色發(fā)展、生態(tài)文明、和諧宜居之都”等三個指標體系完成情況作出定量分析，維護總規(guī)權(quán)威。四是明確列舉了需要與審計機關(guān)聯(lián)動的具體部門，并列明了“直接參與審計項目和審計結(jié)果論證、開展專項檢測、提供專業(yè)咨詢”等多種聯(lián)動方式。五是體現(xiàn)了《北京市貫徹落實<黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）>實施細則》的相關(guān)要求。六是在加強審計整改方面提出了“審計機關(guān)對整改情況實行對賬銷號等動態(tài)管理機制”的具體要求。七是提出了“依托北京市政務(wù)信息大數(shù)據(jù)管理平臺建立相關(guān)子平臺”實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的操作路徑，并明確了提供數(shù)據(jù)信息的具體部門和需要提供的數(shù)據(jù)信息種類。八是為加強審計機關(guān)能力建設(shè)和隊伍建設(shè)作出要求?！秾嵤┘殑t》印發(fā)后能夠為開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供制度保障，推動相關(guān)部門與審計機關(guān)一道，構(gòu)建領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的聯(lián)動機制，構(gòu)建我市自然資源和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)數(shù)據(jù)共享平臺，為實現(xiàn)大數(shù)據(jù)審計夯實基礎(chǔ)，還能夠進一步推動審計發(fā)現(xiàn)問題的問責與整改，促進審計成果得到充分運用。

（二）對照兩辦《規(guī)定》進行自查，以組織計劃為龍頭全面落實兩辦《規(guī)定》

兩辦《規(guī)定》印發(fā)后，我局第一時間組織相關(guān)處室對規(guī)定內(nèi)容進行了研究，對試點階段一些與兩辦《規(guī)定》內(nèi)容不符的做法是進行了梳理，有針對性地做了改進預(yù)案。2017年底至2018年初，我們多次與市委組織部對接，就如何理順自然資源資產(chǎn)離任審計同經(jīng)濟責任審計的委托程序進行溝通，最終形成了兩項審計一次委托，一并納入年度審計工作計劃的操作方式。各區(qū)審計局也積極與本級組織部門溝通協(xié)調(diào)，本年度市區(qū)兩級審計機關(guān)計劃開展23個領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計項目，全部實現(xiàn)組織部門委托，全部納入年度計劃安排。針對基層審計機關(guān)在執(zhí)行兩辦《規(guī)定》過程中，執(zhí)行審計內(nèi)容、審計評價、審計文書等要求存在的不規(guī)范問題，我局加強了對各區(qū)審計項目的現(xiàn)場指導和服務(wù)，到審計現(xiàn)場與各區(qū)審計組共同研究解決問題，加強規(guī)范性指導，并采取“以審代訓”方式促進提高審計規(guī)范化水平。

（三）將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為京津冀審計機關(guān)協(xié)作的突破口

經(jīng)與天津、河北審計機關(guān)協(xié)商，三地將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計列為2018年京津冀協(xié)作項目，三地審計機關(guān)將在審計思路、數(shù)據(jù)資源、技術(shù)方法、成果開發(fā)和人員培訓等層面開展交流合作。為貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，9月29日，三地審計機關(guān)將簽署京津冀審計協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議并召開第一次聯(lián)席會議，按照規(guī)劃綱要提出的“要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破”要求，三地審計機關(guān)已經(jīng)在污染防治和生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域協(xié)同合作達成共識，擬于2019年，以共同實施京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控政策措施落實情況審計為起始，嘗試采取平行審計、聯(lián)合審計的方式，逐步探索形成京津冀地區(qū)資源環(huán)境審計協(xié)同發(fā)展新格局。