紹興市審計局 潘旺明 丁美玲 于軍 嚴軼斐

2014年初，紹興市審計機關(guān)依托領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，在全省率先開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點探索。截至目前，已先后實施31個自然資源資產(chǎn)離任審計項目，覆蓋土地、林業(yè)、水等自然資源資產(chǎn)類型，涉及5個政府部門、2個開發(fā)區(qū)、1個工程指揮部、1個湖區(qū)管委會和22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。實踐中，紹興市審計機關(guān)立足基層審計機關(guān)層面，探索不同類型自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容與方法，嘗試構(gòu)建相關(guān)審計實務(wù)模型，為進一步推進自然資源資產(chǎn)離任審計提供了有益借鑒。

一、主要做法

(一)審計對象的確定——遵循“兩種思路、三項原則”。

“兩種思路”：一是被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部為線索，根據(jù)其任期及管理區(qū)域等實際，選擇確定若干主要自然資源資產(chǎn)類型實施離任審計；二是以某一類型資源資產(chǎn)為線索，檢查領(lǐng)導(dǎo)干部對該資源資產(chǎn)管理、開發(fā)和保護等方面的盡責(zé)情況。

“三項原則”：一是資源有特色原則。根據(jù)區(qū)域自然資源稟賦和發(fā)展規(guī)劃，合理選定自然資源資產(chǎn)類型，進而確定審計對象。二是管理有職責(zé)原則。領(lǐng)導(dǎo)干部被賦予相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，且有權(quán)管理、支配、使用所審計的自然資源資產(chǎn)。三是績效可評價原則。盡可能選擇有形有界、可計量的自然資源資產(chǎn)，并應(yīng)具有一定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，具備基本審計評價條件。

(二)審計內(nèi)容的確定——把握“一個原則、五個重點”。

“一個原則”：即以責(zé)定審原則，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)相關(guān)職責(zé)情況確定離任審計的主要內(nèi)容。

“五個重點”：一是存量情況。審查相關(guān)自然資源和資產(chǎn)存量特別是任期首年的存量情況。二是增量情況。審查并反映相關(guān)自然資源資產(chǎn)的增量值，尤其是離任時的增量值。三是消耗量情況。審查任期內(nèi)所管轄自然資源和資產(chǎn)的消耗及變化量，反映為推動發(fā)展所產(chǎn)生的生態(tài)和資源代價情況。四是使用效率情況。關(guān)注自然資源和資產(chǎn)的使用績效，反映任期內(nèi)資源資產(chǎn)與產(chǎn)值的消耗比率。五是保護管理情況。審查任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)保護監(jiān)管方面政策制度制訂完善、執(zhí)行落實情況，及自然資源資產(chǎn)損害賠償及責(zé)任追究等情況。

(三)審計方法的確定——把好“四個關(guān)口”，用好“五種方法”。

“四個關(guān)口”：一是政策執(zhí)行關(guān)。審查相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理使用等政策法規(guī)落實和相關(guān)規(guī)劃、措施、辦法的制定與執(zhí)行情況。二是開發(fā)利用關(guān)。緊盯自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用等方面，審查相關(guān)資金的籌集、使用與監(jiān)管等環(huán)節(jié)，重點關(guān)注資源使用績效。三是守住底線關(guān)。緊盯自然資源資產(chǎn)開發(fā)管理、環(huán)境保護與生態(tài)安全等方面劃定的基線、上線、下線、紅線，如耕保紅線、林保紅線等，審查有無超越底線情況。四是保護修復(fù)關(guān)。審查任期內(nèi)當?shù)赜袩o重大生態(tài)環(huán)境損害事件，相關(guān)風(fēng)險隱患預(yù)警、損害事件處置情況；把好相關(guān)資金管理使用、項目建設(shè)運行等關(guān)口，促進自然資源資產(chǎn)有效管理。

“五種方法”：一是資料查閱法。收集任期內(nèi)與履行自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)的各類資料，重點關(guān)注資金項目和政策落實兩方面，了解財政性資金投向自然資源資產(chǎn)情況，檢查與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的法律、規(guī)章、制度等的執(zhí)行情況。二是走訪座談法。通過與內(nèi)部、外部相關(guān)人員當面訪談，了解資源與環(huán)境保護等工作情況，多個角度獲取對領(lǐng)導(dǎo)干部履職的評價。三是延伸取數(shù)法。向相關(guān)部門了解自然資源資產(chǎn)的變化情況，如向國土部門調(diào)查任期內(nèi)供地規(guī)模及結(jié)構(gòu)，土地整理的面積及質(zhì)量等土地占補平衡情況；向環(huán)保部門了解斷面水質(zhì)抽樣測量結(jié)果等反映環(huán)境保護力度的情況。四是實地觀察法。聘請相關(guān)資源和環(huán)境專家協(xié)同調(diào)查取證，組織審計人員深入一線對自然資源資產(chǎn)進行實地踏看觀察，取得審計第一手資料，確保審計結(jié)果真實可靠。五是綜合分析法。通過梳理定量、定性指標及審計掌握的其他情況，綜合分析領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用、管理保護等方面的情況，并將分析結(jié)果作為審計評價內(nèi)容。同時，注重以上審計方法的綜合運用，以運用地理信息技術(shù)實施審計為例，可從國土、林業(yè)等部門取得數(shù)據(jù)，由技術(shù)支持單位將矢量圖像、遙感影像圖等疊加比對和大數(shù)據(jù)計算分析查找疑點線索，再由審計組根據(jù)坐標信息確定位置進行實地核查取證，有效提高了審計效率。

(四)評價指標的確定——做到“定量分析+定性評價”相統(tǒng)一。

“定量分析”：針對不同類型自然資源資產(chǎn)特性，選擇相應(yīng)計量依據(jù)及方式方法，對無形、復(fù)雜的自然資源資產(chǎn)進行有形計量、有效量化，并根據(jù)存量指標、消耗量指標、使用效率指標、極限值指標等作出審計評價。如在某審計中，探索評價土地和水資源質(zhì)量提升對自然資源資產(chǎn)負債的影響，采用項目實施前后土地年租金現(xiàn)值（收益還原法）差額衡量土地資源增值額、實施后水資源節(jié)約金額衡量水資源節(jié)約額。

“定性評價”：將審計評價落腳點放在領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)的履職盡責(zé)情況上，在分析量化指標的同時，關(guān)注被審計對象在自然資源和資產(chǎn)相關(guān)政策法規(guī)的制定執(zhí)行、監(jiān)督管理等方面的履責(zé)情況，關(guān)注被審計對象在自然資源和資產(chǎn)管理中是否存在不作為、慢作為、亂作為等問題，充分考慮資源環(huán)境問題的復(fù)雜性，審慎客觀地作出審計評價。

(五)審計模型的初步構(gòu)建——3類主要自然資源資產(chǎn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容及基本框架。

1.土地資源資產(chǎn)離任審計。重點關(guān)注耕地保護、建設(shè)用地節(jié)約集約利用、土地出讓金收支與管理三個方面。在耕地保護方面，重點審查約束性指標落實、目標責(zé)任制完成及相關(guān)指標真實性情況；在建設(shè)用地集約利用方面，圍繞權(quán)力運行、資源配置、經(jīng)濟操作行為，關(guān)注重點行業(yè)和投資項目，特別是主要商業(yè)和房地產(chǎn)項目、工業(yè)用地的競爭性供應(yīng)和使用等；在土地出讓金收支與管理方面，重點關(guān)注違規(guī)減免土地出讓收入、借機謀取私利、侵占騙取安置補償款等情況。

土地資源資產(chǎn)離任審計的基本框架模型如下（圖1）：

圖1 土地資源資產(chǎn)離任審計的基本框架模型

2.水資源資產(chǎn)離任審計。以水資源資產(chǎn)的保護與開發(fā)利用、損害與修復(fù)追責(zé)等為主線，將水資源相關(guān)重大決策部署落實、飲用水源地保護與污染源治理、農(nóng)業(yè)面源污染與養(yǎng)殖污染治理、農(nóng)村污水和垃圾處理及重大水污染事件處置及追償追責(zé)等作為審計重點內(nèi)容。以庫區(qū)水資源資產(chǎn)離任審計為例，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對庫區(qū)水資源資產(chǎn)保護規(guī)劃編制與機制建設(shè)、項目開發(fā)與資源保護、日常監(jiān)測與應(yīng)急管理等情況。

庫區(qū)水資源資產(chǎn)離任審計基本框架模型如下（圖2）：

圖2 庫區(qū)水資源資產(chǎn)離任審計的基本框架模型

3.林業(yè)資源資產(chǎn)離任審計。重點圍繞日常管理、開發(fā)利用、保護修改三個方面，將檢查林業(yè)資源資產(chǎn)日常管理、山林覆蓋率和蓄積量等、林地征占用、年度森林采伐限額執(zhí)行、改變林地性質(zhì)的墾造耕地、林業(yè)專項資金和有償使用費、年度造林任務(wù)完成、公益林管理及森林消防責(zé)任落實等情況作為審計關(guān)注重點，其基本框架模型如下（圖3）：

圖3 林業(yè)資源資產(chǎn)離任審計的基本框架模型

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。總體上可從開發(fā)利用、占補平衡、保護修復(fù)等視角，對土地、林業(yè)、水、礦產(chǎn)等資源類型綜合實施。審計內(nèi)容和方法可參照前述幾類自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容與方法，結(jié)合實際有機選取。同時，注重對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護情況的審計力度，關(guān)注生態(tài)環(huán)境總體情況、環(huán)境損害和修復(fù)情況、相關(guān)管理制度建立與執(zhí)行等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計基本框架模型如下（圖4）：

圖4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計的基本框架模型

二、工作成效

1.揭示了自然資源資產(chǎn)管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)。

通過審計實踐，揭示了一批發(fā)展中值得關(guān)注的問題和薄弱環(huán)節(jié)。如在林業(yè)資源資產(chǎn)審計中，發(fā)現(xiàn)部分林業(yè)規(guī)范性文件條款與上級規(guī)定不符、林業(yè)生產(chǎn)用地體外審批、公益林與耕地基本農(nóng)田重疊或被侵占等問題；在土地資源資產(chǎn)離任審計中，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)審批改變土地用途、礦山環(huán)境污染監(jiān)管不到位等問題。審計機關(guān)根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題，均提出了審計建議，堵塞了管理漏洞，彌補了監(jiān)管短板。

2.催生了一批自然資源資產(chǎn)管理和保護的政策制度。

通過審計實踐，注重從制度機制層面發(fā)現(xiàn)問題、推進整改。比如，通過對某開發(fā)區(qū)土地資源資產(chǎn)離任審計，促進開發(fā)區(qū)完善土地管理制度，推動市政府出臺臨時改變房屋用途管理的實施意見；通過對某鄉(xiāng)鎮(zhèn)山林資源離任審計，推動縣級黨委出臺專門意見，加大對山區(qū)生態(tài)和耕地保護政策扶持力度；通過對某鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源資產(chǎn)離任審計，促使水利、環(huán)保部門完善部分考核指標，提高了行業(yè)監(jiān)管的科學(xué)性。

3.夯實了推進自然資源資產(chǎn)離任審計的工作基礎(chǔ)。

通過審計實踐，審計機關(guān)、審計人員對自然資源資產(chǎn)離任審計經(jīng)歷了從無到有的全新認識，培養(yǎng)鍛煉了一批適應(yīng)自然資源資產(chǎn)離任審計的審計人員；初步形成了從審計對象選擇到審計內(nèi)容確定，從審計方案編制到審計團隊組建，從審計數(shù)據(jù)獲取到審計結(jié)果評價等一系列工作制度和方法，特別是探索形成的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容、方法及審計實務(wù)框架模型，為進一步推進自然資源資產(chǎn)離任審計奠定了扎實基礎(chǔ)。

三、體會與啟示

1.要注重推動建立高層次多部門的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機制。

積極推進在黨委政府層面建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究部署面上工作，協(xié)調(diào)解決相關(guān)重大問題；推動建立自然資源資產(chǎn)離任審計工作協(xié)調(diào)機制，建立由干部監(jiān)督管理部門、自然資源管理部門及審計、統(tǒng)計、地理測繪等部門組成的聯(lián)席會議或協(xié)調(diào)小組，完善工作溝通配合與結(jié)果運用等機制，特別是根據(jù)不同自然資源資產(chǎn)類型，建立相關(guān)工作溝通與數(shù)據(jù)分享渠道，進一步形成工作合力。

2.要大力推進自然資源資產(chǎn)離任審計基礎(chǔ)建設(shè)。

加大對審計人員相關(guān)基礎(chǔ)知識和技術(shù)方法的培訓(xùn)力度，引進相關(guān)專業(yè)人才充實審計隊伍。積極關(guān)注自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)負債表編制等工作進展，主動與自然資源資產(chǎn)部門和統(tǒng)計部門進行對接，獲取有關(guān)自然資源資產(chǎn)的資料和信息。呼吁有關(guān)部門完善自然資源資產(chǎn)法律體系，針對不同類型自然資源資產(chǎn)建立明確的目標考核體系，對自然資源保護、政策制訂執(zhí)行等進行科學(xué)審慎評價，為審計機關(guān)開展自然資源資產(chǎn)離任審計提供法律依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3.要持續(xù)加強新興技術(shù)在審計中應(yīng)用的深度。

要加大對相關(guān)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的收集和分析力度，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析自然資源資產(chǎn)的存量、增量情況及其變化原因，提高審計監(jiān)測能力；推動通過云計算建立自然資源資產(chǎn)信息集合，按照“互聯(lián)網(wǎng)+審計”理念，探索依托分布式數(shù)據(jù)庫、云存儲等互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)平臺與技術(shù)，集中管理各類自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，強化對數(shù)據(jù)的挖掘與共享，努力提升審計質(zhì)量和效率。

4.要加快建立完善第三方支持協(xié)作機制。

要加強與測繪地理信息部門和專業(yè)機構(gòu)的協(xié)作，通過簽訂合作框架協(xié)議等方式建立協(xié)作平臺，加緊探索地理信息技術(shù)手段與傳統(tǒng)審計方式的有機融合，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)離任審計的技術(shù)方法；注重審計專家顧問團隊的組建工作，聘請自然資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜覟閷徲媽嵤┨峁┲橇χС?，通過授權(quán)委托等方式與專業(yè)機構(gòu)開展技術(shù)協(xié)作，或直接聘請有關(guān)技術(shù)人員參與審計，通過借腦借力等多種方式彌補審計人員專業(yè)技術(shù)短板和人力不足難題，致力提升自然資源資產(chǎn)離任審計效率。