五年來(lái)，緊鄰首都北京的塞外山城張家口市在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方面實(shí)現(xiàn)了重大跨越，先后實(shí)施了冬奧綠化、壩上退化林改造、京津風(fēng)沙源治理、國(guó)儲(chǔ)林基地建設(shè)等一大批國(guó)家、省、市重點(diǎn)工程，累計(jì)完成營(yíng)造林8000多平方千米，林木綠化率躍升至50%，成為名副其實(shí)的“首都之肺”。

“過(guò)去可不是這樣，很多地方年年植樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)，老百姓戲稱(chēng)‘在張家口種樹(shù)比養(yǎng)孩子難’?！闭驹诹植葺钣羰[蘢的百里壩頭，張家口市審計(jì)局農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)科科長(zhǎng)王榮金無(wú)限感慨，“2016年開(kāi)始做造林綠化審計(jì)，從壩上到壩下，這幾年審計(jì)人員的足跡幾乎訪遍每一片林子?！碧崞鸫隧?xiàng)審計(jì)，這位中年漢子頗為激動(dòng)，打開(kāi)了話匣子。

爭(zhēng)當(dāng)主力軍，不做旁觀者

張家口市地處河北省西北部，與京、冀、晉、蒙四省市交界，是京津冀經(jīng)濟(jì)圈和冀晉蒙經(jīng)濟(jì)圈的交匯點(diǎn)。作為冀西北地區(qū)的中心城市，張家口是連接京津、溝通晉蒙的交通樞紐，而特殊的地理位置決定了其不僅擔(dān)負(fù)著維護(hù)本地區(qū)生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重任，還擔(dān)負(fù)著為京津保水源、阻沙源，改善京津地區(qū)生態(tài)環(huán)境的重任。

“建設(shè)好首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，探索一條經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)興市、生態(tài)強(qiáng)市的路子?！绷?xí)近平總書(shū)記2017年1月視察張家口時(shí)作出重要指示。2019年8月19日，經(jīng)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組同意，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、河北省人民政府聯(lián)合印發(fā)了《張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2019—2035年）》。

“造林綠化是一項(xiàng)特殊的政治任務(wù)?！边@是河北省張家口市委書(shū)記回建對(duì)實(shí)施造林綠化工程的定位。

“助推首都‘兩區(qū)’建設(shè)，審計(jì)人員責(zé)無(wú)旁貸。圍繞中心、服務(wù)大局，我們要爭(zhēng)當(dāng)主力軍，不做旁觀者?！秉h組專(zhuān)題會(huì)議上，張家口市審計(jì)局局長(zhǎng)劉全文一席話擲地有聲。隨后，市審計(jì)局下大力氣開(kāi)展以造林綠化和自然資源資產(chǎn)審計(jì)為重點(diǎn)的生態(tài)文明建設(shè)審計(jì)，持續(xù)助推首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)，連續(xù)三年在全市開(kāi)展了造林綠化全覆蓋跟蹤審計(jì)，推動(dòng)全市生態(tài)文明建設(shè)快速顯效，為盡快實(shí)現(xiàn)“保護(hù)京津、服務(wù)奧運(yùn)、綠富張?jiān)蹦繕?biāo)提供了強(qiáng)有力的審計(jì)支撐。

緊盯苗木成活率，做好審計(jì)“問(wèn)診”

張家口市2016年開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模造林綠化工程。防風(fēng)阻沙防護(hù)林、沿壩水源涵養(yǎng)防護(hù)林、農(nóng)田牧場(chǎng)防護(hù)林、沿河沿路防護(hù)林、淺山丘陵水保經(jīng)濟(jì)林以及深山區(qū)水源涵養(yǎng)防護(hù)林——各類(lèi)綠化項(xiàng)目紛紛開(kāi)工，油松、側(cè)柏、杏扁……新栽的樹(shù)苗遍布草場(chǎng)、灘涂、山區(qū)和農(nóng)田村落四周。

“造林綠化，關(guān)鍵在成活率。沒(méi)有高成活率做保障，造林面積越大，造成的損失和浪費(fèi)越大?！睘榱舜蝽懺炝志G化審計(jì)第一槍?zhuān)珠L(zhǎng)劉全文掛帥擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng)。針對(duì)張家口地區(qū)多年來(lái)“植樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)、造林不見(jiàn)林”現(xiàn)象，他帶隊(duì)進(jìn)行詳細(xì)的審前調(diào)查，確定了“典例剖析，三聚焦、五關(guān)注”的審計(jì)思路，選擇張北縣作為試點(diǎn)，先行先試，在造林大縣取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推廣。

造林綠化審計(jì)聚焦項(xiàng)目質(zhì)量管理情況，聚焦項(xiàng)目立項(xiàng)審批、招投標(biāo)及工程監(jiān)理實(shí)施情況，聚焦工程資金使用的真實(shí)性、合法性及效益性情況；重點(diǎn)關(guān)注造林綠化項(xiàng)目的成活率及林木質(zhì)量，深入剖析“多年造林難見(jiàn)林”的根本原因；重點(diǎn)關(guān)注工程是否按照設(shè)計(jì)、審批要求進(jìn)行施工，是否存在隨意調(diào)整設(shè)計(jì)概算施工的行為；重點(diǎn)關(guān)注樹(shù)苗的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、產(chǎn)地、采購(gòu)程序，是否做到了因地制宜、科學(xué)規(guī)劃；重點(diǎn)關(guān)注工程是否如期完工并按規(guī)定及時(shí)組織驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)果能否做到真實(shí)、有效；重點(diǎn)關(guān)注施工單位對(duì)林地的后期管護(hù)措施是否得當(dāng)、有效，當(dāng)?shù)卣呤欠衲馨言炝止茏o(hù)與群眾致富相結(jié)合。

有了目標(biāo)和方向，審計(jì)人員充分迸發(fā)出不畏辛苦、敢于較真的拼勁兒。為了找出苗木成活率低的原因，審計(jì)組深入植樹(shù)造林的各個(gè)標(biāo)段和小班，上山下梁走訪、實(shí)地查勘抽驗(yàn)，一干就是一整天。有的地方地勢(shì)險(xiǎn)峻、坡陡草深，大家就互相攙扶，深一腳淺一腳地爬上爬下，對(duì)應(yīng)樹(shù)種、數(shù)量、密度和苗木質(zhì)量等方面一棵棵核實(shí)。凌晨無(wú)休的審計(jì)點(diǎn)、樹(shù)苗密植的高山、無(wú)人機(jī)勘測(cè)現(xiàn)場(chǎng)，處處留下審計(jì)人員忙碌的身影。

10月，壩上寒意漸濃，忙于造林綠化審計(jì)的審計(jì)人員始終保持高漲的工作熱情。一部手機(jī)、一把標(biāo)尺、一副腳板……憑借這些，審計(jì)人員在林木面積大、品種多、地形復(fù)雜的野外，對(duì)綠化面積、種植質(zhì)量、苗木成活率等情況進(jìn)行勘查。由于連日加班加點(diǎn)，加之實(shí)地測(cè)量時(shí)不能回避的迎面山風(fēng)，有的審計(jì)人員出現(xiàn)了高燒、嘔吐等身體不適狀況。

“先休息吧，別硬扛，工作有我們?！?/p>

“現(xiàn)在審計(jì)任務(wù)這么重，休息就會(huì)耽誤進(jìn)度，甚至可能會(huì)影響全市數(shù)據(jù)的匯總。”

面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷和同事的關(guān)心，審計(jì)人員沒(méi)有過(guò)多的言語(yǔ)，總是笑一笑，吃了感冒藥繼續(xù)外出核查。

“怕吃苦干不了審計(jì)。肅肅宵征、夙夜在公，這本就是審計(jì)人員應(yīng)該具備的職業(yè)情懷。”談到這些，王榮金自豪而堅(jiān)定。

審計(jì)的“藥方”開(kāi)到了點(diǎn)子上

經(jīng)過(guò)一個(gè)多月的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，樹(shù)苗成活率偏低的原因逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

“壩下可以生存的樹(shù)種放在壩上不一定能夠存活。”王榮金介紹說(shuō)。壩上草原海拔高，地勢(shì)起伏較大，壩上和壩下的氣候差異大，溫差達(dá)10攝氏度以上，再加上壩上降水稀少，細(xì)碎的巖石布滿了山坡，根系發(fā)達(dá)的樹(shù)木根本無(wú)法生長(zhǎng)。工程隊(duì)機(jī)械地把壩下的樹(shù)種移種到壩上，生存環(huán)境的改變導(dǎo)致了樹(shù)苗大面積死亡。審計(jì)人員在抽查退化林分造林改造工程時(shí)發(fā)現(xiàn)，緊臨項(xiàng)目區(qū)2001年開(kāi)始實(shí)施的“一退雙還”工程，由于選擇在貧瘠沙化、保水率低、堿性高、土層薄、苗木難以扎根的荒灘，加之國(guó)家造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低、投入少，后期禁牧等管護(hù)跟不上，林木成活率較低。某村2003年退耕還林工程成活率不足10%；某村2005年退耕還林工程，盡管生長(zhǎng)期已達(dá)11年，但苗木高度僅10厘米左右，成活率不足30%。這樣的成活率導(dǎo)致一些地方“常年種樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)”，人們已見(jiàn)怪不怪。

“有的施工單位在第一次種完樹(shù)后，拿到40%的工程款就跑了，也不管后期林木能不能成活?！闭劦竭@里，王榮金略感無(wú)奈。由于前期造林綠化工程的承包期較短，工程隊(duì)拿到工程款后，就將林木的成活率拋之腦后。原來(lái)，前些年壩上造林全面推行3年施工合同期模式，按4∶3∶3的比例分年驗(yàn)收兌付工程款。實(shí)踐證明，由于壩上地區(qū)自然環(huán)境特殊，如果第一年種植成活的樹(shù)苗在第二年成片死去，第三年補(bǔ)植正好能通過(guò)驗(yàn)收，施工方存在投機(jī)取巧完成施工合同的現(xiàn)象，造林效果并不理想。

發(fā)現(xiàn)和揭示問(wèn)題只是審計(jì)工作的第一步，提出審計(jì)建議、促進(jìn)問(wèn)題整改才是審計(jì)工作的重中之重。審計(jì)組通過(guò)剖析典型事例，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從造林規(guī)劃、合同期限、標(biāo)段劃分以及建立準(zhǔn)入制度、強(qiáng)化政府管理職能等方面提出了審計(jì)建議。

在選苗種植方面，根據(jù)壩上地區(qū)海拔高度1400米至1600米左右，冬季寒冷漫長(zhǎng)、夏季涼爽短促，降水量少、干燥多風(fēng)的特性，為避免擾亂脆弱的草原生態(tài)系統(tǒng)，造林地塊選擇以荒山荒坡為主，回歸和保持壩上自然生態(tài)景觀。選擇造林樹(shù)種時(shí)，不能只局限于樟子松、落葉松、云杉等喬木，更應(yīng)增加灌木樹(shù)種，如沙棘、枸杞和檸條等，這樣既能降低投資、防止病蟲(chóng)害，又能保證成活率。在選擇喬木時(shí)，苗木規(guī)格應(yīng)選擇1米至1.5米苗高為宜，雖加大了造林成本，但可縮短管護(hù)周期，抵抗自然災(zāi)害及人為損毀，確保盡快成林?？蓛?yōu)先選擇當(dāng)?shù)孛缒驹炝?，以增?qiáng)適應(yīng)性、提高成活率，同時(shí)可增加當(dāng)?shù)囟愂蘸兔甾r(nóng)收入，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在具體實(shí)施方面，審計(jì)建議將施工合同期由現(xiàn)行的3年延長(zhǎng)至6年，采取4∶1∶1∶1∶1∶2的資金結(jié)算方式，同時(shí)規(guī)定合同履行后2年不得補(bǔ)植，否則延長(zhǎng)資金結(jié)算期2年，促進(jìn)增強(qiáng)造林公司管護(hù)責(zé)任心，減少投機(jī)行為，確保成林效果，同時(shí)亦增加本地就業(yè)機(jī)會(huì)。充分利用公益林補(bǔ)償資金，在推廣專(zhuān)業(yè)公司管護(hù)的同時(shí)，可以考慮充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卮迕穹e極性，以群眾承包管護(hù)為補(bǔ)充，鼓勵(lì)村民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，獲取收益并承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，這既可實(shí)現(xiàn)以林養(yǎng)林，促進(jìn)林業(yè)管護(hù)可持續(xù)發(fā)展，又可促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)致富。

標(biāo)段劃分過(guò)大，雖易于管理但不利于及時(shí)進(jìn)場(chǎng)施工，中標(biāo)單位還會(huì)將任務(wù)分包轉(zhuǎn)包并抽取利潤(rùn)，勢(shì)必壓縮造林投入、降低工程質(zhì)量；標(biāo)段劃分過(guò)小，不利于管理，也不利于專(zhuān)業(yè)公司中標(biāo)承包。因此，標(biāo)段的科學(xué)劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在500萬(wàn)元至1000萬(wàn)元，既可避免圍標(biāo)串標(biāo)、分包轉(zhuǎn)包，又能明確責(zé)任、易于問(wèn)責(zé)，更利于當(dāng)?shù)鼐G化公司中標(biāo)，將有限資金用在刀刃上，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

這些審計(jì)建議受到時(shí)任市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，批示市林業(yè)部門(mén)認(rèn)真研究整改。市林業(yè)部門(mén)積極采納審計(jì)建議，落實(shí)整改措施，迅速出臺(tái)辦法指導(dǎo)規(guī)范全市造林工作。隨著造林質(zhì)量的提高，縣（區(qū)）干部了解這一情況后，紛紛點(diǎn)贊審計(jì)部門(mén)：“審計(jì)的‘藥方’真是開(kāi)到了點(diǎn)子上！”

以點(diǎn)帶面層層深入，造林審計(jì)終結(jié)碩果

在對(duì)張北縣造林綠化工程深度解剖的基礎(chǔ)上，張家口市審計(jì)局總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、緊扣重點(diǎn)、全面布局，對(duì)全市19個(gè)縣（區(qū)）造林綠化工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)、資金管理、工程管護(hù)和效益等情況進(jìn)行了全面審計(jì)。

審計(jì)隊(duì)伍由局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，統(tǒng)籌全市業(yè)務(wù)骨干配給，將林業(yè)、資金、工程建設(shè)等各方面審計(jì)人才收入隊(duì)伍。根據(jù)實(shí)際情況，制訂審計(jì)計(jì)劃，做到分工明確、層層落實(shí)、嚴(yán)格把控管理質(zhì)量。組織形式上，19個(gè)縣（區(qū)）采用“交叉審”的審計(jì)模式，由市審計(jì)局統(tǒng)一組織、統(tǒng)一編組、統(tǒng)一審理，一方面避免了人情顧慮，提高了審計(jì)的嚴(yán)肅性；另一方面，審計(jì)人員遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，一心一意做審計(jì)，采用“白加黑”“五加二”工作法，加快了審計(jì)進(jìn)度，提高了工作效率。

每輪審計(jì)，各審計(jì)組都以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感全力以赴、擔(dān)當(dāng)實(shí)干，對(duì)資金違規(guī)使用、圍標(biāo)串標(biāo)、項(xiàng)目分包轉(zhuǎn)包、造林成活率低下等問(wèn)題和項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的失職瀆職、徇私舞弊、利益輸送等嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索，堅(jiān)持一查到底、依法處理。

隨著審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的不斷增加，審計(jì)人員對(duì)目標(biāo)林地的抽審越來(lái)越精準(zhǔn)，再輔以無(wú)人機(jī)、高清攝像機(jī)和衛(wèi)星定位技術(shù)的應(yīng)用，苗木成活率不高、后期管護(hù)不到位、職能部門(mén)慢作為等問(wèn)題逐步得到解決。同時(shí)，施工期限延長(zhǎng)后，一些劣質(zhì)公司被逐出市場(chǎng)，施工方的投機(jī)行為逐漸消失，造林質(zhì)量也隨之不斷提升。相比過(guò)去較短的施工合同期限，施工方在植樹(shù)的同時(shí)，更加關(guān)注苗木的成活與成長(zhǎng)；相關(guān)職能部門(mén)也改變以前“甩手掌柜”的作風(fēng)，加強(qiáng)了對(duì)施工方的監(jiān)督，昔日“植樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)、造林不見(jiàn)林”的狀況得到有效緩解。幾輪審計(jì)下來(lái)，張家口市逐漸形成初植為主、補(bǔ)植為輔的造林新模式，這也恰恰是審計(jì)部門(mén)充分發(fā)揮職能作用的例證。

“現(xiàn)如今，我們?cè)谠炝志G化審計(jì)項(xiàng)目中的數(shù)據(jù)采集量越來(lái)越大，掌握的信息越來(lái)越充分，項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府部門(mén)對(duì)造林工程越來(lái)越重視。工程規(guī)范了，查到的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題越來(lái)越少，其實(shí)這就是審計(jì)的初衷?！闭劶按?，王榮金臉上滿溢笑意。

遼闊的壩上草原位于張家口市西北端，距離市區(qū)僅70公里。2500萬(wàn)年前，這里曾是滾燙熾熱的火山，噴薄而出的火山巖至今仍凝固在山坡之上。如今，青草和森林已扎根這片沃土，美麗的草原天路聞名遐邇，簇簇野花點(diǎn)綴其中，放眼望去，盡是綠意蔥蘢，生機(jī)盎然。

每年9月，格?；ㄩ_(kāi)遍草原，游客笑語(yǔ)歡聲。審計(jì)人員知道，一棵棵幼苗正茁壯成長(zhǎng)，不遠(yuǎn)的將來(lái)，它們會(huì)爬滿原野，蓋滿山坡。（《中國(guó)審計(jì)》通訊員?胡綱）