今年2月11日，國(guó)務(wù)院頒布了修訂后的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱條例），自今年5月1日起施行。新條例的頒布施行，是我國(guó)審計(jì)法治建設(shè)中的一件大事。認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和貫徹執(zhí)行好新條例，對(duì)于進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范審計(jì)行為，推動(dòng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，具有重要意義?？傮w上看，這次條例修訂力度大，涉及面廣，內(nèi)容豐富，需要認(rèn)真學(xué)習(xí)，深入領(lǐng)會(huì)，準(zhǔn)確把握。筆者作為條例修訂的參與者，在這里僅就條例有關(guān)審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍方面的修訂內(nèi)容談?wù)勛约旱膶W(xué)習(xí)和理解，與廣大審計(jì)同仁們交流探討。
審計(jì)監(jiān)督職責(zé)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行的職務(wù)責(zé)任，是審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)工作的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)職權(quán)法定的原則，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)明文規(guī)定，具有鮮明的法定性。國(guó)際公認(rèn)的政府審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍一般包括三個(gè)方面，即國(guó)家財(cái)政收支、國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)公眾利益，而且基本都是通過憲法予以明確規(guī)定的，具有很高的法律地位。參照國(guó)際慣例，我國(guó)1982年憲法規(guī)定國(guó)家實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，確立了我國(guó)審計(jì)監(jiān)督的最高法律地位。但由于當(dāng)時(shí)我國(guó)處于改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要形式，因此憲法規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍主要局限在國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府，以及國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織。1994年頒布的審計(jì)法在審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍方面，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開放進(jìn)程作了必要調(diào)整，主要明確了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，提出了在本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)的基礎(chǔ)上實(shí)行“兩個(gè)報(bào)告”制度，增加了對(duì)社會(huì)保障資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金、國(guó)有資本占控股或者主導(dǎo)地位企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督，規(guī)定了對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。2006年審計(jì)法修訂時(shí)，為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍作了進(jìn)一步調(diào)整，將使用財(cái)政資金的事業(yè)組織、國(guó)有資本占控股或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)、以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目納入了審計(jì)監(jiān)督范圍，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律地位，調(diào)整了應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度的單位范圍，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)核查社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告的職責(zé)。
這次條例修訂在上述法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍作了更加全面具體的規(guī)定，將2006年修訂后的審計(jì)法有關(guān)審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍的規(guī)定進(jìn)一步具體化和科學(xué)化。主要體現(xiàn)在： 通過明確財(cái)政收支含義的方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政收支全口徑和全范圍的審計(jì)監(jiān)督。目前，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算體制改革已經(jīng)提出了統(tǒng)一政府預(yù)算管理、實(shí)行全口徑預(yù)算的要求，原來意義上的傳統(tǒng)的預(yù)算外資金概念已經(jīng)不復(fù)存在，但在預(yù)算立法等方面并沒有相應(yīng)到位，加上目前實(shí)際工作中仍存在大量財(cái)政資金尚未納入預(yù)算管理的情況，這就給財(cái)政審計(jì)工作帶來了諸多問題和矛盾。為此，新條例第三條進(jìn)一步明確了財(cái)政收支的含義，規(guī)定財(cái)政收支包括納入預(yù)算管理的收入和支出，以及未納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資源和國(guó)有資產(chǎn)收入、應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的收入和支出。這一規(guī)定，可以同時(shí)兼顧預(yù)算立法到位或者不到位，以及實(shí)際執(zhí)行中納入預(yù)算管理工作到位或者不到位等多種情況，達(dá)到以不變應(yīng)萬變的效果，比較好地解決了過去審計(jì)立法中關(guān)于財(cái)政收支范圍過小的問題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政收支全口徑和全范圍的審計(jì)監(jiān)督。
進(jìn)一步明確了財(cái)政收支審計(jì)的職責(zé)范圍
審計(jì)法第十六條和第十七條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支，對(duì)本級(jí)各部門（含直屬單位）和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行和決算以及其他財(cái)政收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)法關(guān)于財(cái)政收支審計(jì)的上述規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)，不容易理解和把握，需要在條例修訂時(shí)進(jìn)行具體細(xì)化。為此，新條例第十五條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府財(cái)政部門具體組織本級(jí)預(yù)算執(zhí)行的情況，本級(jí)預(yù)算收入征收部門征收預(yù)算收入的情況，與本級(jí)人民政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的部門、單位的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，下級(jí)人民政府的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，以及其他財(cái)政收支情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！睆牟僮鲗用鎸徲?jì)法的有關(guān)規(guī)定予以細(xì)化，進(jìn)一步明確了財(cái)政收支審計(jì)的職責(zé)范圍，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了與審計(jì)法第四十八條關(guān)于政府裁決相關(guān)規(guī)定的有效銜接。
明確了其他取得財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目也要納入審計(jì)監(jiān)督范圍
從法律上確保國(guó)家對(duì)所有接受財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是世界各國(guó)政府審計(jì)的通行做法。世界大多數(shù)國(guó)家在審計(jì)立法中都明確規(guī)定，只要是接受國(guó)家財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，不論其接受財(cái)政資金數(shù)額的多少，審計(jì)機(jī)關(guān)都有權(quán)代表國(guó)家對(duì)其接受財(cái)政資金情況進(jìn)行審計(jì)。因此，全面實(shí)施對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行情況的審計(jì)監(jiān)督，是世界各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的首要職責(zé)和永恒主題。我國(guó)隨著公共財(cái)政框架的構(gòu)建，傳統(tǒng)的財(cái)政支出范圍早已被打破，國(guó)家財(cái)政資金的支出范圍越來越廣，涉及的單位不僅是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有及國(guó)有控股的企業(yè)、事業(yè)單位，已經(jīng)涵蓋到各級(jí)各類單位，包括大量的集體和民營(yíng)單位。在這種情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)如果不對(duì)這些集體和民營(yíng)等單位接受財(cái)政資金的情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，就無法真實(shí)、完整地反映財(cái)政資金運(yùn)行情況，無法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)國(guó)家相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和程度。我國(guó)憲法和審計(jì)法關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府財(cái)政收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)用的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，只是沒有非常明確地予以表述。去年，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議所作政府工作報(bào)告中進(jìn)一步提出了“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”的新指示。這是總理在新的歷史條件下對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)提出的更高要求，賦予審計(jì)監(jiān)督職責(zé)新的時(shí)代內(nèi)涵。因此，這次條例修訂很好地貫徹和體現(xiàn)了總理的這一指示要求，明確賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其他取得財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督力度。新條例第十五條規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其他取得財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目接受、運(yùn)用財(cái)政資金的真實(shí)、合法和效益情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?
明確了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的定位和事項(xiàng)范圍
專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是審計(jì)機(jī)關(guān)為國(guó)家宏觀調(diào)控服務(wù)、發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用的重要途徑和方式。近年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查并重，不斷加大專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查力度，注重揭露和反映有關(guān)體制機(jī)制和制度方面存在的問題，積極提出具有一定高度和針對(duì)性的審計(jì)意見和建議，為黨委政府和有關(guān)部門決策提供了重要依據(jù)。但目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中也遇到了許多困難和問題，對(duì)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的概念和定位模糊、范圍不統(tǒng)一、程序不明確，嚴(yán)重制約了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查作用的有效發(fā)揮。為此，新條例對(duì)涉及專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的有關(guān)內(nèi)容作了一些重大調(diào)整：首先，重新明確了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的事項(xiàng)范圍，將審計(jì)法關(guān)于“對(duì)與國(guó)家財(cái)政收支有關(guān)的特定事項(xiàng)”擴(kuò)大解釋為“對(duì)預(yù)算管理或者國(guó)有資產(chǎn)管理使用規(guī)定等與國(guó)家財(cái)政收支有關(guān)的特定事項(xiàng)”。這一調(diào)整和解釋，使得審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查有了明確的法律依據(jù)。其次，進(jìn)一步明確了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的定位，把專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查與審計(jì)兩者直接并列起來，平等對(duì)待。如新條例第二十七條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)或者專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)，有權(quán)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查”；第三十三條規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)依照審計(jì)法第三十六條規(guī)定，可以就有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布對(duì)被審計(jì)單位的審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果等。上述這些規(guī)定，可以理解為審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查已經(jīng)并列成為審計(jì)機(jī)關(guān)的兩大審計(jì)業(yè)務(wù)類型，從而進(jìn)一步明確了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的定位。最后，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的處理程序。審計(jì)機(jī)關(guān)過去需要對(duì)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行制止、糾正和懲處時(shí)，必須從制發(fā)審計(jì)通知書開始重新履行完整的審計(jì)程序，非常復(fù)雜和繁瑣。在實(shí)際工作中，有些審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員為了避免這些繁瑣的程序，往往對(duì)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為放棄處理，不了了之。因此，為了提高審計(jì)工作效率，方便審計(jì)監(jiān)督對(duì)象，新條例第四十四條明確和簡(jiǎn)化了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的處理程序，規(guī)定對(duì)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為，可以依照審計(jì)法和本條例規(guī)定直接提出審計(jì)報(bào)告，作出審計(jì)決定，或者移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位依法追究責(zé)任。 此外，這次條例修訂中還明確了對(duì)國(guó)有資本占控股或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，明確了政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的范圍，調(diào)整了對(duì)政府投資項(xiàng)目相關(guān)單位的監(jiān)督范圍和方式，明確了社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金的具體范圍，明確了內(nèi)部審計(jì)自律組織的法律地位和審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作的具體方式，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告的核查方式和處理方式等。條例關(guān)于審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍的這些修訂內(nèi)容也非常重要，考慮到相對(duì)比較容易理解和把握，這里就不再一一展開。
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