從“內(nèi)蒙古赤峰自來(lái)水污染”到“湖南瀏陽(yáng)鎘污染”，再到“陜西鳳翔鉛污染”，一系列重大污染事件的時(shí)有發(fā)生，使政府和社會(huì)公眾越來(lái)越意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性。節(jié)能減排也成為調(diào)整我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，解決資源環(huán)境危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必然要求。
節(jié)能減排已納入我國(guó)政府工作的重要議程。我國(guó)在2006年實(shí)施的“十一五”規(guī)劃中明確提出，到2010年，實(shí)現(xiàn)全國(guó)單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%左右。
為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各級(jí)財(cái)政逐年加大對(duì)節(jié)能減排資金的投入力度。因此，促進(jìn)有關(guān)部門(mén)和地方政府管好、用好節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金，認(rèn)真貫徹落實(shí)節(jié)能減排各項(xiàng)政策，是審計(jì)機(jī)關(guān)必須依法履行的職責(zé)。
2009年10月至2010年9月，審計(jì)署統(tǒng)一組織了18個(gè)特派員辦事處對(duì)黑龍江、吉林、遼寧、河北、內(nèi)蒙古、山東、陜西、山西、河南、湖南、湖北、四川、貴州、浙江、江蘇、廣西、廣東、福建、重慶、安徽等20個(gè)?。▍^(qū)、市），連續(xù)開(kāi)展了節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金和鋼鐵、水泥、電力行業(yè)節(jié)能減排審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。同時(shí)，江蘇、福建、江西、山東、河南、陜西、甘肅、新疆、青島、廈門(mén)等10個(gè)地方審計(jì)機(jī)關(guān)也在本地區(qū)開(kāi)展了節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，審計(jì)投入人力達(dá)600人次。
“十一五”節(jié)能減排大考的“交卷期”日漸逼近，節(jié)能減排資金使用情況如何？國(guó)家有關(guān)政策措施執(zhí)行落實(shí)情況如何？日前，本刊記者隨審計(jì)署有關(guān)部門(mén)人員，就節(jié)能減排工作進(jìn)行了追蹤調(diào)查。
節(jié)能減排總體情況良好，但仍存在政策不落實(shí)和管理方面的問(wèn)題
記者在采訪中了解到，“十一五”以來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策法規(guī)推動(dòng)節(jié)能減排工作，建立了各級(jí)政府目標(biāo)責(zé)任制和考核機(jī)制，對(duì)行政長(zhǎng)官和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的節(jié)能減排工作實(shí)行問(wèn)責(zé)制；采取了最嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制，采取措施堅(jiān)決限制高耗能、高污染行業(yè)的發(fā)展，努力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；加快淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用水平；相繼實(shí)施了“十大節(jié)能重點(diǎn)工程”、千家高耗能企業(yè)節(jié)能行動(dòng)、火電廠脫硫工程、城市污水處理及配套管網(wǎng)工程、重點(diǎn)流域治理工程。
審計(jì)及審計(jì)調(diào)查顯示，各級(jí)政府高度重視節(jié)能減排工作，采取積極有效的政策措施強(qiáng)力推進(jìn)，節(jié)能減排工作取得明顯成效。例如，截至2009年底，江蘇省的化學(xué)需氧量已接近完成“十一五”的目標(biāo)任務(wù)、二氧化硫減排指標(biāo)已提前完成“十一五”的目標(biāo)任務(wù)，單位GDP能耗指標(biāo)也連續(xù)三年被國(guó)家確定為超額完成等級(jí)。另外，江蘇省在燃煤機(jī)組煙氣脫硫裝置運(yùn)行監(jiān)管考核、電力節(jié)能調(diào)度、關(guān)停淘汰落后產(chǎn)能等工作上也都探索出不少好辦法，取得了好效果。
審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司司長(zhǎng)黃道國(guó)在接受記者采訪時(shí)表示，節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金總體使用規(guī)范，效果顯著，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)先后制定了30多項(xiàng)節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，初步構(gòu)建了財(cái)政支持節(jié)能減排的政策體系，保證了節(jié)能減排工作的順利開(kāi)展。審計(jì)也發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方滯留淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金、重復(fù)申報(bào)套取中央投資補(bǔ)助資金等問(wèn)題。當(dāng)?shù)卣浅Ｖ匾晫徲?jì)查出的問(wèn)題，迅速采取措施，狠抓整改。
采訪中，記者跟隨審計(jì)人員來(lái)到了無(wú)錫市蘆村污水處理廠。2008年，該廠進(jìn)行了升級(jí)改造，總投資1.8億元，是該市減排的主要設(shè)施，是建設(shè)重點(diǎn)更是監(jiān)管重點(diǎn)。江蘇省審計(jì)廳、無(wú)錫市審計(jì)局從工程開(kāi)始便對(duì)其進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。審計(jì)人員根據(jù)施工圖紙計(jì)算、到工程現(xiàn)場(chǎng)踏勘、丈量、核對(duì)工程量，根據(jù)合同單價(jià)或定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算每個(gè)單項(xiàng)工程的價(jià)格，與施工單位上報(bào)的工程結(jié)算反復(fù)核對(duì)，發(fā)現(xiàn)該工程造價(jià)存在高估冒算，審計(jì)因此核減了工程款2000多萬(wàn)元。
管網(wǎng)工程作為污水處理廠的重要配套工程，是節(jié)能減排不可或缺的項(xiàng)目。審計(jì)署南京特派辦在對(duì)江蘇某區(qū)污水管網(wǎng)工程審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，政府相關(guān)部門(mén)投資的節(jié)能減排項(xiàng)目未能?chē)?yán)格按照招投標(biāo)程序，把項(xiàng)目交給沒(méi)有施工資質(zhì)的企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)。該企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)中人為抬高工程造價(jià)，大大增加了政府回購(gòu)成本。
“正是由于審計(jì)的及時(shí)介入，及時(shí)核減了項(xiàng)目工程款，避免了國(guó)家財(cái)政資金的損失?！睂徲?jì)署南京特派辦副特派員倪志偉說(shuō)，事實(shí)上，審計(jì)的目的就是要促進(jìn)政府把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。
審計(jì)不僅是查問(wèn)題，更重要的是促進(jìn)相關(guān)政策措施得到落實(shí)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)
在核減工程造價(jià)節(jié)約投資的同時(shí)，江蘇省審計(jì)廳和無(wú)錫市審計(jì)人員了解到：2008年至審計(jì)時(shí)止，無(wú)錫市財(cái)政部門(mén)按照每處理1噸污水給付0.65元的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)安排市排水公司的運(yùn)行費(fèi)用，包括污水處理廠及配套管網(wǎng)的運(yùn)行、維護(hù)和管理費(fèi)用。財(cái)政和排水管理部門(mén)確定該價(jià)格時(shí)，污水處理廠執(zhí)行的是一級(jí)B排放標(biāo)準(zhǔn)。但太湖水危機(jī)爆發(fā)后，排放標(biāo)準(zhǔn)由一級(jí)B提高到一級(jí)A。由于排放標(biāo)準(zhǔn)的提高，企業(yè)增加了深度處理污水的程序和工藝，處理成本有所提高，因此建議主管部門(mén)應(yīng)深入實(shí)地調(diào)研，根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整單價(jià)或有關(guān)政策。審計(jì)建議得到了相關(guān)主管部門(mén)的重視，目前污水處理價(jià)格已調(diào)整到0.85元/噸。
同時(shí)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)：如果接入污水處理廠管網(wǎng)的污水不達(dá)標(biāo)，既增加污水處理廠的成本，也影響污水處理的效果。目前，接入污水處理廠主要排水戶都安裝了水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，但主管部門(mén)并沒(méi)有根據(jù)在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)超標(biāo)單位進(jìn)行處理處罰，其中的一個(gè)重要原因就是缺少法律依據(jù)。審計(jì)機(jī)關(guān)將此情況向政府反映并提出了建議，無(wú)錫市在新修訂的《無(wú)錫市排水管理?xiàng)l例》中規(guī)定，排水戶安裝的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)控裝置所測(cè)數(shù)據(jù)，可以作為行政執(zhí)法的事實(shí)依據(jù)。這樣，既充分發(fā)揮了水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的作用，又解決了環(huán)保部門(mén)行政執(zhí)法無(wú)依據(jù)得問(wèn)題。
在對(duì)鋼鐵企業(yè)的節(jié)能減排審計(jì)工作中，南京特派辦審計(jì)人員注重了解鋼鐵行業(yè)在執(zhí)行國(guó)家節(jié)能減排政策和開(kāi)展節(jié)能減排工作中存在的問(wèn)題、困難及其原因，據(jù)此提出加強(qiáng)改進(jìn)的建議。
2010年7月，南京特派辦對(duì)南鋼集團(tuán)審計(jì)時(shí)了解到，近年來(lái)，南鋼集團(tuán)十分重視節(jié)能減排工作，始終致力于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。由于實(shí)施了一系列節(jié)能減排的措施，2009年，南鋼集團(tuán)在多數(shù)同類(lèi)型企業(yè)出現(xiàn)虧損的情況下，仍實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)8億元。
審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2008年，南鋼集團(tuán)投資1.27億元實(shí)施了360㎡燒結(jié)煙氣脫硫項(xiàng)目，年減排二氧化硫11 000噸、粉塵635噸，年產(chǎn)硫銨2.2萬(wàn)噸。而目前在多數(shù)鋼鐵企業(yè)，燒結(jié)機(jī)脫硫建設(shè)緩慢，運(yùn)行尚缺乏資金、技術(shù)等政策扶持，企業(yè)的積極性不高，不利于鋼鐵行業(yè)二氧化硫減排工作的推動(dòng)。
針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的這一情況，審計(jì)機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)向江蘇省政府作了通報(bào)，引起了省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。在省政府批轉(zhuǎn)的《江蘇省2010年度主要污染物總量減排計(jì)劃》中，把燒結(jié)機(jī)脫硫作為一個(gè)專(zhuān)題，要求一批大型鋼鐵企業(yè)加快建設(shè)燒結(jié)機(jī)脫硫設(shè)施。目前，江蘇省已建成5套燒結(jié)機(jī)脫硫設(shè)施，有8套在建設(shè)中，全部建成后每年可形成5萬(wàn)噸的脫硫能力。
“通過(guò)這次節(jié)能減排審計(jì)，我們意識(shí)到，審計(jì)不僅僅是查處問(wèn)題，而是把為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、為企業(yè)服務(wù)的理念貫徹到審計(jì)的全過(guò)程中。”南鋼集團(tuán)董事長(zhǎng)、首席執(zhí)行官楊思明深有感觸地說(shuō)。
南京特派辦副特派員倪志偉表示，這次對(duì)節(jié)能減排的審計(jì)不僅僅是圍繞資金進(jìn)行，還要關(guān)注國(guó)家有關(guān)節(jié)能減排政策的執(zhí)行效果如何，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)節(jié)能減排中一些好的經(jīng)驗(yàn)做法，江蘇省電力公司電網(wǎng)調(diào)度中心的做法就值得推廣。
在江蘇省電力公司電網(wǎng)調(diào)度中心，記者了解到，江蘇省電力公司通過(guò)開(kāi)展“替代發(fā)電”、“以熱定電”等節(jié)能調(diào)度，利用信息化手段強(qiáng)化燃煤電廠脫硫及煤耗監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了大機(jī)組與小機(jī)組的時(shí)間差，有效地實(shí)現(xiàn)了管理減排。
江蘇省環(huán)境保護(hù)廳副廳長(zhǎng)姚曉晴說(shuō)，在節(jié)能減排審計(jì)中，審計(jì)人員及時(shí)幫助發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、改進(jìn)工作、完善機(jī)制，有力地促進(jìn)了重點(diǎn)減排工程建設(shè)、減排設(shè)施管理水平提高、減排政策創(chuàng)新，為確保完成“十一五”減排任務(wù)發(fā)揮了重要作用。
與先期進(jìn)行的節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)相比，今年5月份以來(lái)開(kāi)展的重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以落實(shí)節(jié)能減排政策法規(guī)和使用節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金情況為切入點(diǎn)，摸清各地重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排和資金使用等情況，揭示地方政府及相關(guān)主管部門(mén)和企業(yè)在履行節(jié)能減排責(zé)任、落實(shí)節(jié)能減排政策法規(guī)、管理和使用節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金等方面存在的突出問(wèn)題。
同時(shí)，審計(jì)注重從政策、制度、體制、管理等方面分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、抑制產(chǎn)能過(guò)剩、淘汰落后產(chǎn)能、降低能源消耗、促進(jìn)主要污染物減排、加強(qiáng)資金管理和完善政策法規(guī)等方面的意見(jiàn)與建議，督促地方政府及其有關(guān)部門(mén)和企業(yè)認(rèn)真履行節(jié)能減排責(zé)任與義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策法規(guī)，積極開(kāi)展節(jié)能減排工作。
黃道國(guó)把審計(jì)所發(fā)揮的作用歸納為以下幾方面：一是通過(guò)審計(jì)的呼吁與促進(jìn)，使國(guó)家差別電價(jià)和脫硫電價(jià)政策得到進(jìn)一步落實(shí)；二是審計(jì)促進(jìn)了節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金的及時(shí)撥付，加快重點(diǎn)節(jié)能工程和主要污染物減排項(xiàng)目建設(shè)；三是督促地方淘汰落后產(chǎn)能政策的貫徹執(zhí)行；四是糾正了個(gè)別地方出臺(tái)的支持高耗能、高污染企業(yè)發(fā)展的政策。據(jù)審計(jì)署提供的數(shù)據(jù)顯示，通過(guò)節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)檢查，已督促撥付滯留專(zhuān)項(xiàng)資金4.48億元，歸還擠占挪用資金4350萬(wàn)元，追究相關(guān)單位及9名責(zé)任人的責(zé)任。
審計(jì)新模式的有益嘗試
“節(jié)能減排審計(jì)是一個(gè)全新的領(lǐng)域，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，其難度大，涉及面廣、工作量大、內(nèi)容復(fù)雜?！秉S道國(guó)說(shuō)，為此，在江蘇省節(jié)能減排審計(jì)調(diào)查中，南京特派辦與江蘇省審計(jì)廳創(chuàng)新項(xiàng)目組織方式，成立了聯(lián)合審計(jì)組。這一方式既實(shí)現(xiàn)了審計(jì)信息的全面共享，使得審計(jì)選點(diǎn)科學(xué)、有序，又避免了審計(jì)選點(diǎn)的無(wú)序重復(fù)。
不僅如此，江蘇省審計(jì)廳也積極探索，大膽創(chuàng)新，摸索出了一條行之有效的多層次合作審計(jì)之路。
審計(jì)中，他們注重做到四個(gè)結(jié)合：一是與南京特派辦合作，相對(duì)固定了各自的審計(jì)調(diào)查范圍；二是與兄弟省市合作，形成合作互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的格局；三是與市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)合作，對(duì)于特派辦和審計(jì)廳未抽審到的省轄市，采取市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)合作上審下方式以及縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)同級(jí)審或交叉審方式組織開(kāi)展審計(jì)調(diào)查?！巴ㄟ^(guò)開(kāi)展合作審計(jì)，使行業(yè)分工更加明確，審計(jì)重點(diǎn)更加突出，原因分析更加深入?！苯K省審計(jì)廳副廳長(zhǎng)李榮榮介紹說(shuō)。
此外，節(jié)能減排工作涉及的許多問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性非常強(qiáng)，審計(jì)人員大多對(duì)工業(yè)生產(chǎn)的工藝、設(shè)備及相關(guān)指標(biāo)了解不夠。為解決這一問(wèn)題，審計(jì)署聘用行業(yè)專(zhuān)家對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些疑點(diǎn)作出權(quán)威認(rèn)定，加大了審計(jì)力度，提高了審計(jì)質(zhì)量，在一定程度上規(guī)避了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
例如，在對(duì)某獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金的節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，南京特派辦聘請(qǐng)江蘇省技術(shù)服務(wù)節(jié)能中心的專(zhuān)家對(duì)其節(jié)能量進(jìn)行審核，最后落實(shí)該項(xiàng)目多申報(bào)節(jié)能量的問(wèn)題，審計(jì)結(jié)果也得到被審計(jì)單位的信服。在對(duì)減排指標(biāo)進(jìn)行核算時(shí)，聘請(qǐng)環(huán)保部華東督查中心的專(zhuān)家，對(duì)抽審地區(qū)的減排指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)核算，順利完成審計(jì)實(shí)施方案規(guī)定的內(nèi)容。
與此同時(shí)，審計(jì)人員在審計(jì)中積極運(yùn)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)開(kāi)展信息系統(tǒng)審計(jì)和電子數(shù)據(jù)分析，如通過(guò)檢查程序源代碼、進(jìn)行多方數(shù)據(jù)對(duì)比等技術(shù)方法，對(duì)煙氣在線監(jiān)控系統(tǒng)的部分功能進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)其自身設(shè)計(jì)缺陷、運(yùn)行不穩(wěn)定等情況；通過(guò)對(duì)在線監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和比較分析，結(jié)合排污費(fèi)征收數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)少繳排污費(fèi)的問(wèn)題，并由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行了追繳。
在黃道國(guó)看來(lái)，節(jié)能減排工作任重道遠(yuǎn)，僅靠審計(jì)部門(mén)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要全社會(huì)的共同關(guān)注，才能促進(jìn)節(jié)能減排工作目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
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